CC BY
36DOI 10.47643/1815-1329_2023_10_193 УДК 341.1/8
СРАВНИТЕЛЬНЫЙ ПРАВОВОЙ АНАЛИЗ ОПЫТА ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ СТРАН ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА И РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ COMPARATIVE LEGAL ANALYSIS OF THE ANTI-CORRUPTION EXPERIENCE OF THE EUROPEAN UNION COUNTRIES AND THE RUSSIAN FEDERATION
СУФЯНОВА Елена Зарифовна,
старший преподаватель кафедры конституционного и муниципального права
юридического факультета Стерлитамакского филиала ФГБОУ ВО «Уфимский университет науки и технологий». Республика Башкортостан, г. Уфа, ул. Заки Валиди, 32. E-mail: [email protected];
SUFYANOVA Elena Zarifovna,
senior lecturer of Chair of Constitutional and Municipal Law of Sterlitamak branch
of Federal State Budgetary Educational Institution of Higher Education «Ufa University of Science and Technology». Republic of Bashkortostan, Ufa, Zaki Validi str., 32. E-mail: [email protected]
Краткая аннотация: Транснациональность коррупции требует от мирового сообщества принятия глобальных антикоррупционных мер для нейтрализации угрозы, которую она представляет. Большинство стран Европейского Союза успешно осуществляют борьбу с коррупцией. Положительные антикоррупционные практики государств Союза могут быть полезными и использоваться в целях совершенствования имеющихся или разработки новых механизмов противодействия коррупции в нашем государстве, равно как и наоборот. Однако слабая политическая интеграция стран, отсутствие институциональных и организационных договоренностей между ними затрудняет процесс создания единых механизмов противодействия коррупции. В представленной работе с учетом комплексного и сравнительного подходов автором раскрыты соответствующие антикоррупционные механизмы и их потенциал на основе анализа опыта противодействия коррупции в Европейском Союзе и в Российской Федерации. Сделаны выводы о необходимости проведения трансформации антикоррупционных механизмов Европейского Союза и Российской Федерации с выстраиванием общей международной антикоррупционной стратегии и научно-обоснованной концепции модернизации законодательства о противодействии коррупции в комплексе с политическими, правовыми, организационными и иными мерами, применяемыми системно и согласованно.
Abstract: The transnational nature of corruption requires the world community to take global anti-corruption measures to neutralize the threat it poses. Most countries of the European Union are successfully fighting corruption. Positive anti-corruption practices of the Union states can be useful and used to improve existing or develop new anti-corruption mechanisms in our state, as well as vice versa. However, weak political integration of countries and the lack of institutional and organizational agreements between them complicate the process of creating unified anti-corruption mechanisms. In the presented work, taking into account comprehensive and comparative approaches, the author reveals the relevant anti-corruption mechanisms and their potential based on an analysis of the experience of combating corruption in the European Union and the Russian Federation. Conclusions are drawn about the need to transform the anti-corruption mechanisms of the European Union and the Russian Federation with the construction of a common international anticorruption strategy and a scientifically based concept for modernizing anti-corruption legislation in combination with political, legal, organizational and other measures applied systematically and consistently.
Ключевые слова: Коррупция, противодействие коррупции, Европейский Союз, Российская Федерация, правовые механизмы противодействия коррупции, антикоррупционная политика, антикоррупционные международно-правовые стандарты, международное сообщество.
Keywords: Corruption, anti-corruption, the European Union, the Russian Federation, legal mechanisms for combating corruption, anticorruption policy, anti-corruption international legal standards, international community.
Для цитирования: Суфянова Е.З. Сравнительный правовой анализ опыта противодействия коррупции стран Европейского Союза и Российской Федерации //Аграрное и земельное право. 2023. № 10(226). С. 193-195. http://doi.org/10.47643/1815-1329_2023_10_193.
For citation: Sufyanova E.Z. Comparative legal analysis of the anti-corruption experience of the European Union and the Russian Federation // Agrarian and Land Law. 2023. No. 10(226). pp. 193-195. http://doi.org/10.47643/1815-1329_2023_10_193.
Статья поступила в редакцию: 22.07.2023
На современном этапе вопрос противодействия коррупции остается одним из ключевых для Российской Федерации и стран Европейского Союза (далее - ЕС, Союз), иных государств и их объединений, международных организаций.
Для России, как и для других стран мира, актуальна проблема коррупции. Так, по данным МВД РФ за январь - декабрь 2022 года зарегистрировано 35340 дел коррупционной направленности: основную часть этих преступлений составляют эпизоды взяточничества - 19490, из них получение взятки - 5540 преступлений, дача взятки - 4716, посредничество во взяточничестве -1881, мелкое взяточничество - 7353; дела, связанные с коммерческим подкупом - 1555. Только за первые 9 месяцев 2022 года в России зафиксирован ущерб от коррупционных преступлений в размере 45,4 млрд. рублей [1]. Статистика прошлых лет также неутешительна. Поэтому ограничение уровня коррупции, недопущение роста противоправных деяний в указанной области становится важной задачей публичной власти и общественных институтов в Российской Федерации.
Ранее борьба с коррупцией осуществлялась в рамках того или иного государства, но с появлением ее транснациональных форм, представляющих повышенную социальную опасность и угрожающих национальной и международной безопасностям, мировое сообщество осознало необходимость и неизбежность международного сотрудничества в области противодействия коррупции.
Большинство государств Европейского Союза (Дания, Финляндия, Швеция, Нидерланды, Люксембург и Германия, Австрия и другие государства) успешно осуществляют противодействие коррупции [2, с.290], поэтому считаем важным и необходимым изучение их антикоррупционного опыта. В дальнейшем положительный потенциал антикоррупционных практик стран Союза может стать основой совершенствования имеющихся или разработки новых механизмов противодействия коррупции в нашем государстве, равно как и наоборот, российский опыт борьбы с коррупцией будет полезен для дальнейшей трансформации национальных и международных антикоррупционных механизмов, модернизации законодательства в этой сфере.
Все указанные выше обстоятельства свидетельствуют об актуальности и значимости продолжения исследований в сфере противодействия коррупции.
Организация Объединенных Наций (далее - ООН) в области устойчивого развития требует от государств сократить масштабы корруп-
АГРАРНОЕ И ЗЕМЕЛЬНОЕ ПРАВО. 2023. № 10(226)
ции и взяточничества во всех их формах к 2030 году. И к борьбе с коррупцией в этом ключе необходимо подходить системно и согласованно на всех трех уровнях: внутригосударственном, объединениях государств в рамках международных организаций и на глобальном уровне.
Анализ антикоррупционного законодательства государств-членов Европейского Союза показал, что оно направлено на предотвращение коррупционных деяний, наказание за коррупцию как противоправное деяние или совокупность деяний, профилактику коррупции и формирование антикоррупционной культуры в обществе и представлено различными антикоррупционными актами. Такими актами могут выступать: 1) уголовное законодательство (уголовный кодекс), которое включает ответственность за коррупцию физических и юридических лиц, к примеру, в Швеции, Латвии, Хорватии, Словении; 2) отдельные уголовно-правовые акты, издаваемые наряду с кодексами, например, в Германии, Италии, Франции, Болгарии, Румынии и др.; 3) отдельные уголовно-правовые акты - законы о борьбе с коррупцией (Ирландия); 4) уголовное антикоррупционное законодательство за нарушение сферы частного права, корпоративной этики в Италии, Словении; 5) антикоррупционное законодательство, регулирующее вопросы публичной сферы: избирательного права, государственной службы, конфликта интересов, к примеру, во Франции, Чехии; 6) антикоррупционные акты о противодействии отмыванию средств, полученных преступным путем, и их конфискации; 7) законодательство, регламентирующее взаимодействие органов публичной власти и негосударственных институтов; 8) антикоррупционное законодательство о защите и поощрении лиц, сообщающих о фактах коррупции, например, в Румынии [3, с.340-341].
Таким образом, в Европейском Союзе основная часть деятельности по противодействию коррупции приходится на национальный, чаще посредством правотворчества государств, и субнациональный, в части правоприменения, уровни. Национальный уровень противодействия коррупции в Союзе в современных реалиях демонстрирует тенденцию постоянного развития и дополнения антикоррупционного законодательства государствами.
Параллельно на субнациональном уровне происходит процесс модернизации антикоррупционной политики ЕС с учетом трансформации коррупции и специфики ее проявлений в различных странах. В Договоре о функционировании Европейского Союза коррупция отнесена к виду особо тяжкой преступности с трансграничными масштабами, с которой государства-члены должны бороться сообща (ст. 83 Договора) [4]. Поэтому модернизация политики ЕС должна производиться с целью создания и действия единого механизма политического и правового регулирования противодействия коррупции в рамках ЕС. Данный процесс, как мы ранее отмечали [5], сложен из-за структуры и множества форм объединения европейских стран, их слабой политической интеграции, отсутствия институциональных и организационных договоренностей между странами-членами ЕС о создании такого механизма. Сложности в создании унифицированного правового механизма противодействия коррупции заключаются и в том, что Европейский Союз не имеет единого юридического понятия коррупции и антикоррупционного закона. В связи с этим ЕС использует стандарты уголовной ответственности за коррупционные преступления, принятые в документах ООН и Совета Европы. К тому же процесс унификации затрудняется тем, что характер антикоррупционных актов на сегодняшний день неоднороден и различается в универсальных и региональных международных организациях. Россия также ратифицировала международные акты Совета Европы и ООН. В Конвенции ООН против коррупции от 31 октября 2003 года достаточно четко раскрыты коррупционные риски, представляющие системную угрозу мировому сообществу и безопасности человечества, особенно в рамках процессов глобализации [6]. В ней сформулированы и закреплены на универсальном уровне международные антикоррупционные стандарты, имплементация которых должна быть продолжена в законодательстве государств.
По своему содержанию меры противодействия коррупции в Европейском Союзе более близки к тем стандартам, которые разрабатывались Советом Европы и были проведены в рамках Конвенций Совета Европы. Это, прежде всего, Страсбургская Конвенция Совета Европы 1990 г. «Об отмывании, выявлении, изъятии и конфискации доходов от преступной деятельности», в которой раскрыты все виды взяточничества и различные должностные злоупотребления [7], далее Конвенция Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию 1999 г. [8] и Дополнительный протокол к ней 2003 г., Конвенция Совета Европы о гражданско-правовой ответственности за коррупцию 1999 г. [9]. Однако до сих пор не все государства ЕС имплементировали правовые предписания указанных Конвенций и Дополнительного протокола к Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию. В то же время в сравнении с коррупционными преступлениями, выделенными в документах Совета Европы, виды тех же преступлений в документах Евросоюза, в том числе служебные злоупотребления, не детализированы. К ним традиционно относятся, например, «торговля влиянием», применение незаконных средств в предвыборной борьбе и др. Остаются актуальными вопросы, возникающие в правоприменительной деятельности при использовании понятий: «конфликт интересов», «лицо, замещающее должность, замещение которой предусматривает обязанность принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов», «конфискация» и др. Необходимо более четкое и унифицированное определение используемых понятий в рамках Европейского Союза, что позволит устранить пробельность и соотнести дефиниции, используемые в национальном законодательстве государств ЕС при правовом регулировании противодействия коррупции.
Европейский Союз имеет свои собственные антикоррупционные нормативно-правовые акты, но они чаще принимались в контексте защиты финансовых интересов Союза. Данные акты представлены Конвенцией Европейского Союза «О защите финансовых интересов Европейских сообществ» 1995 г. и двумя дополнительными протоколами к ней (Первый протокол о коррупции 1996 г. и Второй протокол об отмывании денежных средств, полученных преступным путем 1997 г.), Конвенцией от 25 июня 1997 г. «О борьбе с коррупцией, затрагивающей должностных лиц Европейских сообществ или должностных лиц государств-членов Европейского Союза» и Рамочным решением Совета ЕС «О борьбе с коррупцией в частном секторе» 2003 г., и др. акты.
Успешность антикоррупционной политики ЕС определяется не только правовыми мерами, но и усилиями и активным участием в антикоррупционной деятельности институтов, специализированных органов Европейского Союза, сотрудничеством с международными организациями и общественными структурами с расчетом на превентивную антикоррупционную политику. При этом органы публичной власти должны гарантировать прозрачность и отчетность принимаемых решений, обеспечивать применение соответствующих мер ответственности за коррупцию.
Таким образом, при осуществлении антикоррупционных мер ЕС своими нормативными предписаниями (актами вторичного и третичного права) осуществляет содействие и поддержку деятельности и законодательства государств-членов Союза по противодействию коррупции. При этом институты и специализированные органы Европейского Союза призваны актуализировать конкретные направления такой поддержки и гармонизации, а также обеспечивать на основе гармонизированного законодательства координацию усилий правоохранительных органов и судов государств-членов ЕС, создавать условия для их беспрепятственного взаимодействия в борьбе с коррупционными преступлениями, которые посягают на интересы нескольких стран ЕС или Сообщества в целом.
В Российской Федерации в настоящее время сформированы правовая и организационная основы противодействия коррупции. Однако, в рамках отечественной правовой системы нормы права, направленные на борьбу с коррупцией, находятся в различных отраслях права и располагаются в нормативных правовых актах различного уровня. Федеральный закон «О противодействии коррупции» от 25.12.2008 № 273-Ф3 (далее - ФЗ от 25.12.2008 № 273-Ф3) в статье 2 предлагает несколько уровней источников права, содержащих нормы по противодействию коррупции: во-первых, общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации, во-вторых, нормы национального законодательства РФ, включая муниципальные правовые акты. Также Федеральный закон от 25.12.2008 г. N 273-Ф3 определяет противодействие коррупции в качестве деятельности органов публичной власти, а также институтов гражданского общества, организаций и физических лиц в пределах их полномочий: а) по предупреждению коррупции, в том числе по выявлению и последующему устранению причин коррупции (профилактика коррупции); б) по выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию коррупционных правонарушений (борьба с коррупцией); в) по минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений [10].
Несмотря на ратификацию норм антикоррупционных международных Конвенций, предстоит ещё длительная работа по приведению российского законодательства в соответствие с положениями данных документов. Представляются перспективными признание Россией юрисдикции в отношении ст. 20 Конвенции ООН против коррупции, устанавливающей уголовную ответственность за незаконное обогащение, а также ратификация Конвенции о гражданско-правовой ответственности за коррупцию от 4 ноября 1999 года, предусматривающей эффективные инструменты правовой защиты лиц, потерпевших ущерб от инцидентов коррупции, что помогает им в полной мере отстоять свои права и законные интересы. В частности, за причиненный ущерб предусматривается механизм получения соответствующей компенсации. Поэтому можно сделать вывод, что роль источников права в правовом регулировании отношений по борьбе с коррупцией в РФ неравнозначна. Это связано с тем, что иерархия антикоррупционных нормативных правовых актов российского законодательства зависит не только от субъекта их принятия, но и от того, какие методы, способы правового регулирования предусмотрены в том или ином правовом акте. Понятие "правовая основа противодействия коррупции" в России не является исчерпывающим и четко определенным юридическим явлением, а выступает "собирательной" категорией.
На основе проведенного исследования считаем необходимым продолжение изучения антикоррупционных практик стран ЕС и России с целью проведения дальнейшей трансформации имеющихся национальных и создания новых антикоррупционных механизмов с выстраиванием в рамках грамотного международного сотрудничества общей международной антикоррупционной стратегии и научно-обоснованной концепции модернизации, гармонизации законодательства Европейского Союза и России о противодействии коррупции в системном комплексе с политическими, правовыми, организационными, институциональными мерами, применяемыми системно и унифицированно на всех трех уровнях: внутригосударственном, внутри самого Союза и во взаимодействии с другими государствами, и на глобальном уровне. Все это послужит важной составляющей формирования глобального антикоррупционного порядка.
Библиография:
1. Краткая характеристика состояния преступности в Российской Федерации за январь - декабрь 2022 г. // Официальный сайт МВД РФ. [Электронный ресурс]. URL: https://xn--b1aew.xn--p1ai/reports/item/35396677/ (дата обращения: 12.06.2023).
2. Суфянова Е.З. Трансформация антикоррупционной политики Европейского Союза в современных условиях // Право и государство: теория и практика. 2020. № 9(189). С. 290-292.
3. Противодействие коррупции: новые вызовы: монография / С.Б. Иванов, Т.Я. Хабриева, Ю.А. Чиханчин [и др.]; отв. ред. Т.Я. Хабриева. М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации: ИНФРА-М, 2016. 384 с.
4. Договор о функционировании Европейского Союза (Рим, 25 марта 1957 г.) (в редакции Лиссабонского договора 2007 г.) / Пер. к.ю.н., доц. Четверикова А. О. // URL: https://eulaw.ru/treaties/tfeu/ (дата обращения: 12.06.2023).
5. Суфянова Е.З. Правовые организационные механизмы противодействия коррупции в Европейском Союзе // Аграрное и земельное право. 2021. № 10(202). С. 138-141.
6. Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции (принята в г. Нью-Йорке 31.10.2003 Резолюцией 58/4 на 51-ом пленарном заседании 58-ой сессии Генеральной Ассамблеи ООН, Конвенция ратифицирована Федеральным законом от 08.03.2006 N 40-ФЗ) // Собрание законодательства РФ. 26.06.2006. № 26. Ст. 2780.
7. Конвенция об отмывании, выявлении, изъятии и конфискации доходов от преступной деятельности (заключена в г. Страсбурге 08.11.1990) // Собрание законодательства Российской Федерации. 20.01.2003. № 3.
8. Конвенция Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию от 27.01.1999 г. ETS N 173 (ратифицирована Федеральным законом от 25.07.2006 N 125-ФЗ) // Собрание законодательства РФ. 18.05.2009. № 20. Ст. 2394.
9. Конвенция о гражданско-правовой ответственности за коррупцию / ETS № 174 / Заключена в г.Страсбурге 04.11.1999 // URL: https://docs.cntd.ru/document/901858911 (дата обращения: 12.06.2023).
10. Федеральный закон от 25.12.2008 N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" // Росс. газ. N 266, 30.12.2008 (ред. от 13.06.2023 // Росс. газ. N 132, 20.06.2023).
References:
1. Brief description of the state of crime in the Russian Federation for January - December 2022 // Official website of the Ministry of Internal Affairs of the Russian Federation. [electronic resource]. URL: https://xn--b1aew.xn--p1ai/reports/item/35396677 / (date of address: 12.06.2023).
2. Sufyanova E.Z. Transformation of the anti-corruption policy of the European Union in modern conditions // Law and the State: theory and practice. 2020. No. 9(189). pp. 290-292.
3. Anti-corruption: new challenges: monograph / S.B. Ivanov, T.Ya. Khabrieva, Yu.A. Chikhanchin [et al.]; ed. by T.Y. Khabrieva. M.: Institute of Law and Comparative Law under the Government of the Russian Federation: INFRA-M, 2016. 384 p.
4. Treaty on the Functioning of the European Union (Rome, March 25, 1957) (as amended by the Lisbon Treaty of 2007) / Trans. Candidate of Law, Assoc. Chetveriko-va A. O. // URL: https://eulaw.ru/treaties/tfeu / (accessed 12.06.2023).
5. Sufyanova E.Z. Legal organizational mechanisms of combating corruption in the European Union // Agrarian and land law. 2021. No. 10 (202). pp. 138-141.
6. United Nations Convention against Corruption (adopted in New York on 31.10.2003 by Resolution 58/4 at the 51st plenary session of the 58th session of the UN General Assembly, the Convention was ratified by Federal Law No. 40-FZ of 08.03.2006) // Collection of Legislation of the Russian Federation. 26.06.2006. No. 26. St. 2780.
7. Convention on Laundering, Detection, Seizure and Confiscation of Proceeds from Criminal Activity (concluded in Strasbourg on 08.11.1990) // Collection of Legislation of the Russian Federation. 20.01.2003. № 3.
8. The Council of Europe Convention on Criminal Liability for Corruption of 27.01.1999, ETS N 173 (ratified by Federal Law No. 125-FZ of 25.07.2006) // Collection of Legislation of the Russian Federation. 18.05.2009. No. 20. St. 2394.
9. Convention on Civil Liability for Corruption / ETS No. 174 / Concluded in Strasbourg 04.11.1999 // URL: https://docs.cntd.ru/document/901858911 (date of appeal: 12.06.2023).
10. Federal Law No. 273-FZ of 25.12.2008 "On Combating Corruption" // Rossiyskaya Gazeta. N 266, 30.12.2008 (ed. from 13.06.2023 // Rossiyskaya Gazeta, N 132, 20.06.2023).
