МЕЖДУНАРОДНЫЙ ОПЫТ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ: КОМПАРАТИВИСТСКИЙ АСПЕКТ Текст научной статьи по специальности «Право»

УДК 341.4

ББК 67.911.15

doi: 10.25724/VAMVD.VKLM

А. П. Блинков, С. Х. Садовый

МЕЖДУНАРОДНЫЙ ОПЫТ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ:

КОМПАРАТИВИСТСКИЙ АСПЕКТ

В настоящее время в Российской Федерации коррупционным преступлениям и механизму противодействия им уделяется особое внимание. Коррупция выступает серьезным фактором, останавливающим социально-экономическое развитие страны и угрожающим национальной безопасности. В то же время ее влияние в нашем государстве не уменьшается, а остается примерно на том же уровне, однако в скором времени может повлечь за собой массовые негативные последствия. В связи с этим авторами были проанализированы статистические данные международных организаций, занимающихся исследованием уровня коррупции в различных странах, что позволило обосновать актуальность темы и показать уровень коррумпированности должностных лиц в Российской Федерации и ряде государств Европейского Союза.

В статье проведен компаративный анализ антикоррупционной политики некоторых стран. Авторами исследуется степень имплементации в национальные правовые системы России и государств Европейского Союза международных соглашений, направленных на противодействие коррупции, оценивается выполнение государствами индивидуальных антикоррупционных мер, рекомендованных ГРЕКО. По результатам сравнительного исследования реализации международных антикоррупционных стандартов авторы предлагают использовать опыт Венгрии, Словении и Чехии в российской правовой и экономической системах.

Ключевые слова: антикоррупционное законодательство и политика, Российская Федерация, Венгрия, Словения, Чехия, ГРЕКО, международный опыт, противодействие коррупции.

A. P. Blinkov, S. Kh. Sadovy

INTERNATIONAL EXPERIENCE IN COMBATING CORRUPTION:

A COMPARATIVE ASPECT

Currently, the Russian Federation pays special attention to corruption crimes and the mechanism for countering them. Corruption is a serious factor stopping the socio-economic development of the country and threatening national security. At the same time, its influence in our state is not decreasing, but remains approximately at the same level, however, it may soon entail massive negative consequences. In this regard, the authors analyzed the statistical data of international organizations that study the level of corruption in various countries, which made it possible to substantiate the relevance of the topic and show the level of corruption of officials in the Russian Federation and a number of European Union states.

The article provides a comparative analysis of the anti-corruption policies of some countries. The authors investigate the degree of implementation of international agreements aimed at combating corruption into the national legal systems of Russia and the European Union states, assessing the implementation by states of individual anti-corruption measures recommended by GRECO. Based on the results of a comparative study of the implementation of international anti-corruption standards, the authors propose to use the experience of Hungary, Slovenia and the Czech Republic in the Russian legal and economic systems.

Key words: anti-corruption legislation and policy, Russian Federation, Hungary, Slovenia, Chech Republic, GRECO, international experience, anti-corruption.

Несмотря на непрерывное совершенствование антикоррупционного законодательства ситуация с коррумпированностью должностных лиц в России остается весьма сложной. Коррупция наносит

существенный урон демократическим институтам и национальной безопасности, что, в свою очередь, обусловливает регресс или замедление темпов экономического развития и, как следствие,

приводит к сокращению доходов населения и инвестиций.

Безусловно, руководство российского государства осознает наличие данной проблемы и рассматривает коррупцию в качестве серьезного препятствия на пути дальнейшего социально-экономического роста и предпринимает точечные меры и локальные поправки к законодательству, которые не способны кардинально изменить ситуацию в нашей стране, — считает директор Центра Transparency International [1].

Председатель Счетной палаты Российской Федерации Алексей Кудрин заявляет, что уровень коррупции пока не снижается и ущерб от нее может измеряться триллионами рублей [2]. Генеральная прокуратура России, основываясь на данных судебной статистики, оценила ущерб от коррупционных преступлений за 2019 г. в размере около 55,1 млрд рублей [3].

Для более эффективного противодействия коррупционной преступности имеет определенный смысл использовать зарубежный опыт, в частности опыт некоторых европейских стран, которые демонстрируют на этом поприще лучшие результаты среди всех постсоциалистических государств. Кроме того, отправной точкой системной борьбы с коррупцией и в России, и в странах Европейского Союза (ЕС) стала ратификация Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции

2003 г., что позволило им сформировать грамотную антикоррупционную политику, обеспечиваемую хорошо развитой законодательной базой, а в нашей стране привело к созданию комплексной системы антикоррупционных мер, включающей Федеральный закон «О противодействии коррупции» от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ, Национальную стратегию противодействия коррупции, утвержденную Указом Президента от 13 апреля 2010 г. № 460, и Национальный план противодействия коррупции на 2021—2024 гг., утвержденный Указом Президента от 16 августа 2021 г. № 478.

Традиционно антикоррупционная политика государства включает два уровня — международный и национальный. Международное правовое регулирование предполагает установление универсальных моделей противодействия различным коррупционным проявлениям и носит наднациональный характер.

При получении независимости Венгрия, Словения и Чехия выбрали курс евроинтеграции и 1 мая

2004 г. стали членами Европейского союза. Напомним, что страна, ставшая кандидатом на вступле-

ние в Европейский Союз, должна соответствовать Копенгагенским критериям. Степень готовности независимого государства к членству в ЕС оценивается по огромному перечню политических и социально-экономических параметров. Одним из таких параметров выступает реформирование судебной системы и борьба с коррупцией.

В ходе реализации данного критерия потенциальные члены должны привести свое законодательство в соответствие с принципами права Европейского союза. В области противодействия коррупции указанные европейские страны имплементиро-вали в национальное законодательство следующие международные нормативные акты [4]:

— Конвенцию об уголовной ответственности за коррупцию, которая представляет собой документ, направленный на координацию в области уголовной ответственности в отношении большого количества деяний, связанных с коррупцией. Конвенция вступила в силу на территории Словении в 2002 г., в Венгрии в 2005 г., а на территории России в 2007 г.;

— Дополнительный протокол к Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию, предусматривающий антикоррупционные меры, направленные на арбитражных судей и присяжных заседателей. Документ вступил в силу на территории Словении в 2005 г., а на территории России до сих пор не прошел процесс ратификации;

— Конвенция о гражданско-правовой ответственности за коррупцию (представляет собой создание системы норм во внутреннем законодательстве эффективных средств правовой защиты для лиц, понесших ущерб в результате коррупции). Данная конвенция вступила в силу в Словении в 2003 г., в Чехии в 2013 г., а Российской Федерацией так и не была подписана.

Успехи ряда европейских стран (Венгрии, Словении, Чехии) в противодействии коррупции по сравнению с Российской Федерацией наглядно подтверждаются многочисленными исследованиями уровня коррупции, проведенными различными международными организациями. Проиллюстрируем сравнительную характеристику состояния коррупции с помощью графиков.

Согласно исследованиям международной неправительственной организации Transparency International (TI), основанным на опросах, проведенных среди экспертов и в деловых кругах, уровень восприятия коррупции в государственном секторе (на примере Словении и России) в период с 1998 по 2019 г. выглядит следующим образом (рис. 1).

Рис. 1. Индекс восприятия коррупции Transparency International (больше — лучше)

Таким образом, несмотря на многочисленные попытки усовершенствования национального законодательства в области противодействия и профилактики коррупции в соответствии с нормами международных соглашений Россия в последние несколько лет устойчиво набирает 28—29 баллов из 100 в индексе восприятия коррупции, который составляется Всемирным банком и множеством крупнейших зарубежных организаций, занимающихся прогнозированием и исследованием состояний экономики.

Однако не стоит акцентировать внимание лишь на сведениях, предоставленных так как данный индекс составляется на основе опросов 13 рес-

пондентов, что, на наш взгляд, повышает роль субъективного фактора при подсчете. Полагаем, что более авторитетными источниками являются Всемирный банк (ВБ) и Всемирный экономический форум, которые свыше 20 лет интересуются проблемами коррупции как в отдельных странах, так и в международном масштабе.

Приведенный далее процентный рейтинг отражает представления о степени использования органами государственной власти для своей личной выгоды и мелких, и крупных форм коррупции, а также захвата власти элитами в частных целях (рис. 2).

Рис. 2. Процентный рейтинг Всемирного банка (больше — лучше) [5]

Всемирный банк при составлении рейтинга опирается на 82 источника, разделяя их условно на четыре типа: домашние хозяйства и фирмы, поставщики коммерческой бизнес-информации, неправительственные организации (некоммерческие организации), организации государственного сектора.

Представленный график демонстрирует, что и в Российской Федерации, и в Венгрии нет какого-либо серьезного улучшения или ухудшения позиции. Так, обе страны в настоящее время вернулись к своим исходным показателям 2004 г. Отличием выступает лишь разница в занимаемом положении, которая между Россией и Венгрией составляет около 60 % в пользу Венгерского государства, что в очередной раз свидетельствует о большей эффективности антикоррупционной политики ряда европейских государств.

Вместе с тем Всемирный банк обнаружил корреляцию уровня коррупции страны в зависимости от размера ее территории и плотности населения. «Поэтому крупным странам необходимо усили-

вать мониторинг и тяжесть наказания для коррумпированных чиновников сильнее, чем малым, — отмечают в ВБ. — Отметим, что, выдав такую неоднозначную рекомендацию, исследователи признались, что не смогли выявить механизм, отвечающий за вроде бы обнаруженную ими зависимость» [6].

Далее проиллюстрируем индекс глобальной конкурентоспособности всемирного экономического форума, который отображает рейтинг страны в сфере незаконных выплат и взяток, а также нецелевого использования государственных средств. Названный показатель формируется на основании данных 160 партнерских организаций и институтов по всему миру. От каждой страны — участницы всемирного форума выступает как минимум одна организация или институт как источник базы данных. От нашего государства информация представлена Евразийским институтом конкурентоспособности и консалтинговой компанией Strategy Partners, которая берет на себя российскую часть работы и является частью компаний Сбербанка России (рис. 3).

Рис. 3. Индекс глобальной конкурентоспособности Всемирного экономического форума в сфере незаконных выплат и взяток (меньше — лучше) [7]

Представленный график обнаруживает определенные успехи России в борьбе с незаконными выплатами и взятками: в период с 2012 по 2018 г. наше государство преуспело в противодействии указанным видам коррупционных преступлений практически в два раза, в то же время позиция Чехии в рейтинге не претерпела сильных изменений. Однако такую оптимистическую динамику по России можно объяснить отсутствием учета в Индексе других форм проявления коррупции: злоупотребления полномочиями, коммерческого под-

купа, кумовства, конфликта интересов. Несмотря на это невозможно отрицать успех России в борьбе с незаконными выплатами и взятками.

Значительную роль в совершенствовании механизмов борьбы с коррупцией играет ГРЕКО — международная организация, созданная Советом Европы, однако участниками этой организации могут быть не только члены Евросоюза, но и любая иная страна. Так, Россия стала членом ГРЕКО в 2007 г.

Главной задачей данной организации является помощь государствам в борьбе с коррупцией путем мониторинга соответствия их законодательства антикоррупционным стандартам Совета Европы.

После проведения мониторинга ГРЕКО рекомендует индивидуальные антикоррупционные меры для каждого государства. В качестве проверки выполнения данных рекомендаций выступают «оценки по раундам», где по каждой конкретной рекомендации указывается, была ли она выполнена, выполнена частично или же не была выполнена вовсе.

В настоящее время заканчивается четвертый раунд оценки и начинается пятый.

Первый и второй раунды рекомендаций носят общий антикоррупционный характер, меры в данных рекомендациях не концентрируются на каком-то определенном круге лиц.

Третий раунд рекомендаций касается криминализации преступных коррупционных деяний и прозрачности финансирования политических партий.

Четвертый раунд рекомендаций направлен на предупреждение коррупции в отношении членов парламента, судей и прокуроров.

Проиллюстрируем итоги всех доступных раундов оценки (на примере Российской Федерации и Словении) (рис. 4, 5).

16 14

I I I.

Первый и второй оценочный Третий оценочный раунд Четвертый оценочный раунд раунд

■ Выполнены ■ Выполнены частично ■ Не выполнены Рис. 4. Итоги оценочных раундов ГРЕКО по Российской Федерации [8]

Данная гистограмма показывает, что по всем раундам были полностью выполнены лишь 36 рекомендаций из 69, что соответствует 52 процентам. Показательно, что по первому, второму и третьему раунду нашим правительством выполняется более половины рекомендаций. Результаты четвертого раунда являются не такими позитивными. По итогам очередного раунда ГРЕКО пришла к выводу, что Российская Федерация удовлетворительным образом выполнила или приняла удовлетворительные меры по 9 из 22 рекомендаций, содержащихся в Оценочном докладе четвертого раунда. Девять рекомендаций выполнены частично,

а четыре рекомендации не выполнены. В то же время ГРЕКО отмечает, что в отношении членов парламента и прокуроров был достигнут некоторый прогресс. В отношении судей по оценке ГРЕКО были сделаны определенные шаги по выполнению ряда рекомендаций, при этом многие конкретные результаты еще не достигнуты. В связи с этим ГРЕКО предлагает главе делегации Российской Федерации представить дополнительную информацию об имплементации невыполненных и выполненных частично рекомендаций до 30 июня 2021 г. [9]

Рис. 5. Итоги оценочных раундов ГРЕКО по Словении

Анализируя гистограмму по Словении, можно сказать, что эта страна выполняет куда большее количество рекомендаций, выдвигаемых ГРЕКО. Так, по итогам всех раундов правительство Словении выполнило 44 рекомендации из 60, что соответствует 72 %.

Проведем сравнительное исследование реализации международных антикоррупционных стандартов, предусмотренных Конвенцией ООН против коррупции в национальном праве стран — участниц ГРЕКО — России, Венгрии, Словении, Чехии.

Согласно ст. 17 Венской конвенции о праве международных договоров государство может присоединиться лишь к части договора, если подобное допускается соглашением или если с этим согласны другие договаривающиеся государства. Диспо-зитивный характер положений Конвенции против коррупции позволяет странам-участницам ратифицировать отдельные статьи и пункты данного соглашения. Отметим, что и Россия, и ряд указанных европейских стран подписали Конвенцию с изъятием отдельных норм, что обусловливает определенную критику со стороны как российской общественности, так и представителей истеблишмента. Некоторые замечания у теоретиков и практиков в России вызывают нератифициро-ванные положения, закрепляющие ответственность юридических лиц (ст. 26), устанавливающие механизмы изъятия имущества посредством международного сотрудничества в деле конфискации

(ст. 54), предусматривающие возвращение активов и распоряжение ими (ст. 57).

Наибольший интерес критиков вызывает отсутствие криминализации незаконного обогащения в Российском законодательстве (ст. 20 Конвенции). На протяжении последнего десятилетия неоднократно предпринимались попытки внесения в Госдуму законопроекта о внедрении статьи, устанавливающей ответственность за незаконное обогащение, в юридическое поле России. Так, в 2013 г. Председатель Правительства Российской Федерации Д. А. Медведев заявил, что Минюст готовит ряд предложений по 20-й статье Конвенции ООН [10]. Но на сегодня данный вопрос так и не был решен.

Считаем, что не совсем обоснованно связывать недостаточную эффективность существующих мер противодействия с отсутствием криминализации незаконного обогащения в Уголовном кодексе Российской Федерации.

В отечественном законодательстве предусмотрены альтернативные механизмы контроля за сомнительными доходами чиновников. Каждый год госслужащие сдают декларации о доходах и имуществе. Еще в 2012 г. был принят закон «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам», который дает право прокурорам обращаться в суд, чтобы забрать в доход государства недвижимость, автомобили и ценные бумаги, принадлежащие чиновникам, если нет подтверждения законности их приобретения, а стои-

мость превышает официальный доход семьи за предыдущие три года.

Система успешно работает. По данным Генпрокуратуры, в прошлом году судами по искам прокуроров взыскано с чиновников в пользу государства имущества на сумму свыше 20 млрд рублей. Стоит отметить, что в настоящее время взыскание в доход государства не распространяется на денежные средства, однако в Госдуму уже внесен проект соответствующих поправок в Гражданский кодекс Российской Федерации, разработанный Министерством юстиции России; также в Министерстве финансов России готовят необходимые изменения в Бюджетный кодекс Российской Федерации.

Если говорить об опыте Венгрии, Словении и Чехии, то нужно отметить, что данными странами тоже не была введена уголовная ответственность за незаконное обогащение. Вместо этого там созданы системы декларирования своих активов и установлены жестокие правовые последствия нарушения обязательств по раскрытию финансовой информации. Кроме того, в законодательстве указанных стран закреплены механизмы международного сотрудничества в деле конфискации имущества, а также уголовная и административная ответственность для юридических лиц.

В ходе реализации некоторых положений конвенции Словенией была также создана Комиссия по предупреждению коррупции, в Чехии был организован Департамент по конфликтам интересов и борьбы с коррупцией Министерства юстиции, в Венгрии — Департамент по предупреждению коррупции. Перечисленные антикоррупционные органы имеют определенные исполнительные, надзорные и следственные полномочия: занимаются выявлением и расследованием предполагаемых коррупционных преступлений, защитой заявителей, ограничениями на получение подарков и финансовые операции, контролем финансового положения должностных лиц.

Все большая глобализация экономических отношений между странами приводит к тому, что коррупция приобретает транснациональный характер и становится одной из ключевых проблем для мирового сообщества. В свою очередь европейский конвенционный механизм выводит антикоррупционные меры на новый уровень. Так, договор о Европейском Союзе устанавливает приоритет сотрудничества правоохранительных органов по уголовным делам в сфере борьбы с тяжкими и особо тяжкими преступлениями, которые декларируются

в качестве чрезвычайной угрозы для стран ЕС. К данному виду преступлений также относятся преступления коррупционной направленности.

Закрепленные законодательством интеграционные процессы, происходящие в ЕС, привели к созданию новых специализированных межгосударственных организаций, занимающихся вопросами экономической безопасности. К данным организациям можно отнести Европейскую организацию полиции, Европейскую организацию по вопросам юстиции, Европейское бюро по борьбе с мошенничеством. Полагаем, что введение подобной структуры в нашем государстве, например в Договор о союзном государстве с Республикой Белоруссия, Содружество Независимых Государств или Шанхайскую организацию сотрудничества, позволит усовершенствовать существующие антикоррупционные меры.

Таким образом, международный аспект борьбы с коррупцией играет важную роль внутри отдельно взятого государства. Выполнение большинства рекомендаций ГРЕКО и ратификация отдельных положений Конвенции ООН против коррупции позволили Венгрии, Словении и Чехии создать антикоррупционную базу, цель которой состоит в профилактике и предотвращении коррупционных преступлений.

Не меньшее значение имеет и экономическая интеграция Венгрии, Словении и Чехии с сопредельными государствами, приведшая к созданию совместных методов борьбы с коррупцией.

На основании изложенного считаем уместным использовать опыт указанных европейских стран применительно к современной российской действительности следующим образом:

1. Объединить усилия правоохранительных органов в борьбе с коррупцией под руководством Председателя Совета Безопасности Российской Федерации.

2. Принять меры к созданию технической базы, позволяющей дальнейшую интеграцию с сопредельными государствами.

3. Предоставить возможность специализированным межгосударственным организациям, занимающимся вопросами экономической безопасности, беспрепятственно осуществлять свою деятельность на территории Российской Федерации.

4. В случае реализации данных нововведений не реже раза в год осуществлять мониторинг противодействия коррупции.

Уверены, что использование зарубежного опыта повысит уровень правопорядка в России.

1. Transperency International. URL: https://trans parency.org.ru/ (дата обращения: 15.01.2021).

2. Алексей Кудрин: ущерб от коррупции в России можно измерять триллионами. URL: https:// ria.ru/20200114/1563387576.html (дата обращения: 15.01.2021).

3. Взятка в особом размере. URL: https:// rg.ru/2020/03/30/v-genprokurature-podschitali-ushc herb-ot-korrupcii.html (дата обращения: 15.01.2021).

4. Полный список договоров Совета Европы. URL: https://www.coe.int/ru/web/conventions/full-list (дата обращения: 17.01.2021).

5. Worldwide Governance Indicators. URL: http:// info.worldbank.org/governance/wgi/Home/Docume nts#docReading (accessed: 17.01.2021).

6. Всемирный банк увидел зависимость уровня коррупции от размеров страны. URL: https:// pasmi.ru/archive/234863/ (дата обращения: 20.01.2021).

7. Global Competitiveness Index. URL: http:// reports.weforum.org/global-competitiveness-index-2017-2018/downloads/?doing_wp_cron=15999881 58.9054410457611083984375 (accessed: 20.01.2021).

8. Evaluations Council of Europe. URL: https:// www.coe.int/en/web/greco/evaluations#{%2222359 946%22:[2]} (accessed: 21.01.2021).

9. Доклад о выполнении Российской Федерацией рекомендаций ГРЕКО. URL: http://gen proc.gov.ru/anticor/international-cooperation/greco/ greco2020.pdf (дата обращения: 21.01.2021).

10. Медведев: РФ готовит предложения по коррупционной статье Конвенции ООН. URL: https:// ria.ru/20131206/982436132.html#ixzz2rnslLel7 (дата обращения: 21.01.2021).

© Блинков А. П., Садовый С. Х., 2021

1. Transperency International. Available from: https://transparency.org.ru/. Accessed: 15 January 2021 (in English).

2. Alexey Kudrin: the damage from corruption in Russia can be measured in trillions. Available from: https://ria.ru/20200114/1563387576.html. Accessed: 15 January 2021 (in Russian).

3. Special amount of bribe. Available from: https://rg.ru/2020/03/30/v-genprokurature-podschitali-ushcherb-ot-korrupcii.html. Accessed: 15 January 2021 (in Russian).

4. Complete list of treaties of the Council of Europe. Available from: https://www.coe.int/ru/ web/conventions/full-list. Accessed: 17 January 2021 (in Russian).

5. Worldwide Governance Indicators. Available from: http://info.worldbank.org/governance/wgi/ Home/Documents#docReading. Accessed: 17 January 2021 (in English).

6. The World Bank saw the dependence of the level of corruption on the size of the country. Available from: https://pasmi.ru/archive/234863/. Accessed: 20 January 2021 (in Russian).

7. Global Competitiveness Index. Available from: http://reports.weforum.org/global-competitiveness-index-2017-2018/downloads/?doing_wp_cron=1599 988158.9054410457611083984375. Accessed: 20 January 2021 (in English).

8. Evaluations Council of Europe. Available from: https://www.coe.int/en/web/greco/evaluations#{%2 222359946%22:[2]}. Accessed: 21 January 2021 (in English).

9. Report on the implementation by the Russian Federation of the recommendations of GRECO. Available from: http://genproc.gov.ru/anticor/inter national-cooperation/greco/greco2020.pdf. Accessed: 21 January 2021 (in Russian).

10. Medvedev: RF is preparing proposals on the corruption article of the UN Convention. Available from: https://ria. ru/20131206/982436132. html#ixzz 2rnslLel7. Accessed: 21 January 2021 (in Russian).

© Blinkov A. P., Sadovy S. Kh., 2021

Блинков Александр Павлович,

начальник кафедры криминалистической техники учебно-научного комплекса экспертно-криминалистической деятельности Волгоградской академии МВД России, кандидат юридических наук; e-mail: [email protected]

Садовый Самир Хаганинович,

^ециалист по учебно-методической работе юридического факультета Волжского института экономики, педагогики и права; e-mail: [email protected]

Blinkov Alexander Pavlovich,

head of the department

of criminalistic techniques

of the training and scientific complex

of expert criminalistic activity

of the Volgograd Academy

of the Ministry of the Interior of Russia,

candidate of juridical sciences;

e-mail: [email protected]

Sadovy Samir Khaganinovich,

specialist in educational and methodical work

of the faculty of law

of Volzhsky institute of economics,

pedagogy and law;

e-mail: [email protected]