CC BY
7Международное право; Европейское право
ТРАНСФОРМАЦИЯ АНТИКОРРУПЦИОННОЙ ПОЛИТИКИ ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА В СОВРЕМЕННЫХ УСЛОВИЯХ СУФЯНОВА Елена Зарифовна,
старший преподаватель кафедры конституционного и муниципального права
юридического факультета Стерлитамакского филиала ФГБОУ ВО «Башкирский государственный университет». E-mail: [email protected]
Краткая аннотация: На сегодняшний день властныеструктуры и общественность европейскихстран осознают, что коррупция не только создает угрозу демократическим принципам, но и порождает недоверие к действенности законов, эффективности обеспечения прав человека, а также приводит к значительным препятствиям на пути социально-экономического развития населения отдельных стран и Европейского Союза в целом. Это делает необходимым постоянное наращивание усилий по предотвращению коррупции и проведение трансформации антикоррупционной политики Европейского Союза, отвечающей новым реалиям. В представленной работе автор пришел к выводам, что борьба с данным негативным и транснациональным явлением как коррупция должна носить системный и комплексный характер. Эффективность антикоррупционной политики Европейского Союза напрямую зависит от инкорпорации антикоррупционных мер в общий процесс реформы самого Союза. оэтому необходима трансформация антикоррупционной политики с выстраиванием грамотной международной антикоррупционной стратегии в комплексе с политическими, правовыми и организационными мерами, применяемыми системно, непротиворечиво и с минимизацией усилий.
Abstract: Today, the authorities and the public of European countries realize that corruption not only poses a threat to democratic principles, but also generates distrust in the effectiveness of laws, the effectiveness of ensuring human rights, as well asleads to significant obstacles to the socioeconomic development of the population of individual countries and the European Union as a whole. This makes it necessary to constantly increase efforts to prevent corruption and to transform the anti-corruption policy of the European Union to meet new realities. In the presented work, the author came to the conclusion that the fight against this negative and transnational phenomenon as corruption should be systemic and complex. The effectiveness of the anticorruption policy of the European Union directly depends on the incorporation of anti-corruption measures into the overall reform process of the Union itself. Therefore, it is necessary to transform the anti-corruption policy with the formation of a competent international anti-corruption strategy in combination with political, legal and organizational measures applied systematically, consistently and with minimization of efforts.
Ключевые слова: Коррупция, противодействие коррупции, антикоррупционная политика Европейского Союза, антикоррупционные международно-правовые стандарты, международное сообщество.
Keywords: Corruption, anti-corruption, anti-corruption policy of the European Union, anti-corruption international legal standards, international
community.
Вопрос о противодействии коррупции остается одним из ключевых для многих государств, препятствуя их нормальному экономическому, политическому, социальному и культурному развитию.
Согласно данным «Барометра мировой коррупции», исследования о коррупционных проявлениях в мире и отношения к ним общества, каждый четвертый в мире платил взятки при взаимодействии с теми или иными публичными органами. Среди опрошенных 57% недовольныработой своих правительств в борьбе с коррупцией. Данные основаны на опросе международным движением по противодействию коррупции «TransparencyIntematюnal» (Транс-перенси Интернешнл) более чем 162 тысяч людей в 119 странах с 2014-2017 гг. [1].
Также «Трансперенси Интернешнл» составило список государств по уровню коррупции путем измерения восприятиякор-рупции в государственном секторе той или иной страны[2]. На базе полученных данных выводится Индекс восприятия коррупции - составной индекс, основанный на данных опросов, проведенных среди экспертов и в деловых кругах. Индекс восприятия коррупции ранжирует страны мира по шкале от 0 до 10 баллов (для данных, полученных с 1995 года до 2011 года) и от 0 до 100 баллов (для данных, полученных с 2012 года по настоящее время), причем ноль обозначает самый высокий уровень восприятия коррупции, а десять и сто - наименьший.
В десятку лидеров стран с наименьшим уровнем коррупции в 2019 году вошли: Новая Зеландия и Дания (по 87 баллов из 100), Финляндия (86 баллов), Швейцария, Сингапур и Швеция (85 баллов), Норвегия (84 балла), Нидерланды (82 балла), Люксембург и Германия (80 баллов). За ними следуют Исландия, Канада, Великобритания, Австралия, Австрия и другие государства [2]. Как мы
видим, большинство стран Европейского Союза (далее - ЕС) успешно осуществляют противодействие коррупции и входят уже не первый год в лидеры.
Если ранее борьба с коррупцией не выходила за рамки национального законодательства того или иного государства, то в последнее десятилетие XXвека с появлением транснациональных форм коррупции, представляющих повышенную социальную опасность, страны изменили свое отношение к антикоррупционной политике, осознав необходимость и неизбежность международного сотрудничества в области противодействия коррупции.
Антикоррупционная политика Европейского Союзав современных реалиях представляет научный и практический интерес ввиду необходимости проведения процесса трансформации такой политики с учетом создания единого механизма политического и правового регулирования противодействия коррупции в рамках ЕС. Данный процесс необходим не только по существуиз-за довольно сложной структуры и множества форм объединения европейских стран, но также он порожден слабой политической интеграцией стран ЕС, отсутствием институциональных и организационных договоренностей между странами-членами ЕС о создании такого механизма. Антикоррупционное законодательство Европейского Союза нуждается в постоянном совершенствовании с учетом трансформации коррупции и специфики ее проявлений в различных странах.
В связи с указанными обстоятельствами перед Европейским Союзом стоит задача трансформации антикоррупционной политики с решением проблем коррупции на всех трех уровнях: внутригосударственном - для стран, входящих в ЕС; внутри самого ЕС и на глобальном уровне. На сегодня важным направлением в сфере противодействия коррупции для ЕС является превентивная
Международное право; Европейское право
антикоррупционная политика.
Поскольку Европейский Союз не имеет единого юридического понятия коррупции и антикоррупционного закона, уголовная ответственность ни физических, ни юридических лиц в ЕС не предусмотрена. В связи с этим ЕС использует стандарты уголовной ответственности за коррупционные преступления, принятые в документах Совета Европы и ООН. Однако характер антикоррупционных актов на сегодняшний день неоднороден и различается в универсальных и региональных международных организациях.
В преамбуле к Конвенции ООН против коррупции от 2003 года достаточно четко раскрыты коррупционные риски, представляющие системную угрозу мировому сообществу и безопасности человечества, особенно в рамках процессов глобализации [3]. Конвенция ООН против коррупции за достаточно короткий промежуток времени приобрела действительно универсальный характер. В ней сформулированы и закреплены на универсальном уровне международные антикоррупционные стандарты, имплементациякоторых должна быть продолжена в законодательстве европейских государств.
Несмотря на заметный прогресс в единении международного сообщества в вопросах борьбы с коррупцией, это не нашло должного отражения в региональных антикоррупционных конвенциях. Например, в конвенциях Совета Европы, что объясняется тем, что они принимались в 90-е годы прошлого столетия и были посвящены регулированию лишь отдельных вопросов борьбы с коррупцией (уголовной и гражданской ответственности за коррупцию и т.д.).
Остаются актуальными вопросы более четкого определения используемых в международных стандартах понятий, ведь их необходимо соотнести с дефинициями, используемыми в национальном законодательстве государств. Так, проблемы в правоприменительной деятельности возникают при использовании понятий: «конфликт интересов», «лицо, замещающее должность, замещение которой предусматривает обязанность принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов», и др.Данный факт свидетельствует о наличии значительного пробела в международно-правовом регулировании противодействия коррупции.
Проведя анализ действующих нормативно-правовых актов ЕС, можно констатировать, что по своему содержанию меры противодействия коррупции в Европейском Союзеболее близки к тем стандартам, которые разрабатывались Советом Европы и были проведены в рамках Конвенций Совета Европы. Это, прежде всего, Страсбургская Конвенция Совета Европы 1990 г. «Об отмывании, выявлении, изъятии и конфискации доходов от преступной деятельности», в которой раскрыты все виды взяточничества и различные должностные злоупотребления^]. В то же время в сравнении с коррупционными преступлениями, выделенными в документах Совета Европы, виды тех же преступлений в документах Евросоюза, в том числе служебные злоупотребления, не детализированы. К ним традиционно относится, например, «торговля влиянием», применение незаконных средств в предвыборной борьбе и др. Главный ак-
цент в ЕС при этом сделан на экспертизе правовых проектов актов, как на важнейшей мере профилактики коррупции.
В свою очередь, в странах ЕС под коррупцией понимают не только факт получения взятки, но и обещание решить какой-то вопрос с использованием должностных полномочий. Поэтому эффективность антикоррупционной политики Европейского Союза напрямую зависит от инкорпорации антикоррупционных мер в общий процесс реформы самого Союза.
На процесс реформы ЕС положительным образом должно повлиять сотрудничество с международными организациями, такими как Комитет ООН по Координации действий государств-членов ООН в реализации положений Конвенции ООН против коррупции, Международная ассоциация государственных антикоррупционных органов (1ААСА), Группа экспертов Интерпола по противодействию коррупции(ЮЕС), Международная группа координации антикоррупционной деятельности (ЮАС); Международная антикоррупционная академия, а также сотрудничество ЕС с третьими государствами, не входящими в Союз, по заключению новых специальных соглашений между ними с учетом требований ЕС по борьбе с коррупцией в различных сферах.
Успешность антикоррупционной политики ЕС определяется не только мерами, принимаемыми публичными органами власти, но и усилиямии активным участием в антикоррупционной деятельности общественных структур.
Необходимо продолжить работу по внедрению в сознание людей несовместимости правомерного поведения с коррупционной деятельностью, в том числе с использованием средств массовой информации проводить антикоррупционное просвещение и пропаганду. Средствам массовой информации должно быть гарантировано право свободно получать и распространять сведения по вопросам коррупции. Как отмечают некоторые авторы, «прозрачность деятельности органов власти лежит в основе противодействия коррупционным преступлениям..., в тех странах, где люди имеют полноценную информацию о деятельности власти, нет коррупции, а государство соблюдает законы, работает ответственно и эффективно на общее благо. С другой стороны, именно закрытость, утаивание правды, монополия на информацию есть основное оружие бюрократии, с помощью которого она пытается навязать обществу свою волю, оставаясь при этом без контроля» [5, с. 31]. В связи с этим требуется расширение использования информационных технологий в целях упрощения антикоррупционного контроля и управления рисками ЕС, а также в целях создания модели, позволяющей в условиях развития цифрового общества и информационных технологий оптимизировать процедуры представления и декларирования сведений о доходах, расходах, имуществе и обязательствах имущественного характера должностных лицгосударств-членов ЕС и проведения их анализа.
Европейскому Союзу необходима дальнейшая институци-онализация и правовая регламентация социального контроля в сфе-
ПРАВО И ГОСУДАРСТВО: теория и практика. 2020. № 9(189)
ре противодействия коррупции, в том числе создание дополнительных правовых условий и инфраструктуры для осуществления независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов.
Следует усилить координацию стран ЕС не только в сфере признания криминального характера национальной и международной коррупции и отражения этого факта в законодательной базе европейских стран и Евросоюза в целом, но и в практической реализации противодействия коррупции.
Трудности в практической плоскости по борьбе с коррупцией возникают при сборе доказательств, проведении расследований и сохранении их конфиденциальности, обеспечении мер по защите свидетелей, помощников в борьбе с коррупцией, применении конфискации, лишении коррупционных доходов и многих других мер. К тому же, даже в случае успешного завершения расследования коррупционного преступления, его эффективность снижается, так как во многих странах высок процент коррупционеров, располагающих иммунитетом как от самого расследования, так и от судебного решения. Либолица, заседающие в соответствующих законодательных и исполнительных структурах, либо их подельники препятствуют привлечению к ответственности за такие преступления.
В целях улучшения борьбы с коррупцией нужно на систематической основе проводить повышение квалификации лиц, обеспечивающих противодействие коррупции, специализацию отдельных органов и исполнителей. Кроме того, требуется необходимое обеспечение этих структур финансовыми, материальными и организационными ресурсами. При этом органы публичной власти должны гарантировать прозрачность и отчетность принимаемых решений, обеспечивать применение соответствующих мер ответственности к должностным лицам, нарушающим требования кодексов этики профессионального поведения и законодатель-ства.Некоторые запреты и ограничения, установленные в целях противодействия коррупции, претерпели в своем развитии настолько существенные изменения, что их реализация в полном объеме оказалась затруднительной. Поэтому арсенал противодействия коррупции необходимо пополнять мерами, стимулирующими позитивное антикоррупционное поведение граждан и организаций и формирующими антикоррупционный иммунитет в процедурах деятельности публичных органов и организаций. Это в свою очередь требует реформы законодательного процесса, ориентацию на выявление и устранение в законопроектах и действующих нормах законодательства стран ЕС положений, способствующих коррупции.
Библиография:
На сегодняшний день Европейский Союз активно ведет борьбу с коррупцией, и она приносит ощутимые результаты. Результативна в этом плане работа Европейского бюро по борьбе с мошенничеством. Не позднее первой половины 2021 года должна заработать Европейская прокуратура, решение об учреждении которой было принято еще в 2017 году. Новое ведомство будет заниматься расследованием неправомерного использования бюджетных средств ЕС и трансграничных махинаций с НДС в крупных масштабах. Сейчас уголовное преследование этих правонарушений осуществляется на национальном уровне. Планируется сотрудничество Европейского прокурора с компетентными национальными органами с целью поддержки и информирования друг друга в борьбе с коррупцией. Причем, создается не единичная должность, а целый институт, который будет включать в себя на централизованном уровне: Коллегию, Постоянные палаты, Главного прокурора Европы, назначаемого Парламентом и советом на 7 лет, заместителей главного прокурора Европы, европейских прокуроров и административного директора. Децентрализованный уровень будет состоять из европейских Делегированных прокуроров, которые должны находиться в государствах-членах Европейского союза.
Транснациональность коррупции требует от ЕС принятия глобальных мер для нейтрализации угрозы, которую она представляет мировому сообществу. Необходима трансформация антикоррупционной политики с выстраиванием грамотной международной антикоррупционной стратегии и научно-обоснованной концепции модернизации законодательства о противодействии коррупции в комплексе с политическими, правовыми и организационными мерами, применяемыми системно, непротиворечиво и с минимизацией усилий. Положительным моментом считаем использование Стокгольмской программы по дальнейшему формированию пространства свободы, безопасности и законности ЕС как стратегической основы всесторонней антикоррупционной политики.
Международное сотрудничество по противодействию коррупции является важной составляющей формирования глобального антикоррупционного порядка, а внедрение антикоррупционных международных стандартов - необходимым условием эффективной борьбы с коррупцией на национальном уровне. Выполнение данных обязательств должно помочь формированию гармонизированного и унифицированного антикоррупционного законодательства государств-членов ЕС и самого Союза.
1. «Барометр мировой коррупции»: каждый четвертый землянин дает взятки// Официальный сайт Центра антикоррупционных исследований и инициатив «Трансперенси Интернешнл - Россия». [Электронный ресурс]. URL: https://transparency.org.ru/research/barometr-mirovoy-korruptsii/transparency-international-vypustilo-devyatyy-barometr-mirovoy-korruptsii-.html (дата обращения: 13.05.2020).
2. Индекс восприятия коррупции// Официальный сайт Центра антикоррупционных исследований и инициатив «Трансперенси Интернешнл - Россия». [Электронный ресурс].URL: https://transparency.org.ru/research/indeks-vospriyatiya-korruptsii/ (дата обращения: 13.05.2020).
3. Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции (принята в г. Нью-Йорке 31.10.2003 Резолюцией 58/4 на 51-ом пленарном заседании 58-ой сессии Генеральной Ассамблеи ООН, Конвенция ратифицирована Федеральным законом от 08.03.2006 N 40-ФЗ) // Собрание законодательства РФ, 26.06.2006. N 26. ст. 2780.
4. Конвенция об отмывании, выявлении, изъятии и конфискации доходов от преступной деятельности (заключена в г. Страсбурге 08.11.1990) // Собрание законодательства Российской Федерации, N 3, 20.01.2003.
5. Усманова Р.М., Бойко Н.Н. Противодействие коррупции в системе местного самоуправления: проблемы теории и практики: монография. Стерлитамак: Стерлитамакский филиал БашГУ, 2018. 103 с.
