CC BY
31
УДК 352(477)+061.1СС
ПОР1ВНЯЛЬНО-ПРАВОВИЙ АНАЛ1З ДЕЛЕГУВАННЯ ПОВНОВАЖЕНЬ ОРГАН1В ВИКОНАВЧО1 ВЛАДИ ОРГАНАМ М1СЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ В УКРА1Н1 ТА КРА1НАХ-ЧЛЕНАХ СС
А. О. НОВАК,
астрант кафедри державного будiвництва, Нащональний юридичний утверситет iменi Ярослава Мудрого, м. Хартв
Розглянуто окрем1 аспекти взаемоди оргатв виконавчог влади та оргатв м1сцевого самоврядування в контекст1 европейського й украгнського досвгду. Проанал1зовано мехатзм оргатзаци, виконання та контролю повноважень оргатв державног влади делегованих органам м1сцевого самоврядування в крагнах-членах СС. Розроблено пропозици щодо впровадження кращих практик у сферу мунщипального буд1вництва в Укра'ш.
Ключов1 слова: делеговаш повноваження, органи виконавчо! влади, органи мюцевого самоврядування, порiвняльно-правовий аналiз, повноваження в кранах--членах
ее.
Метод пор1вняльного правознавства, вивчення досвщу державного та
мунщипального буд1вництва шших кра!н мають велике значення для
вдосконалення правового регулювання та практики територ1ально! оргашзацп
публ1чно! влади, особливо за умов започатковано! в УкраА'ш мунщипально!
реформи. Щоб знайти правильш мехашзми виршення проблем, пов'язаних з
наданням державних повноважень органам мюцевого самоврядування в нашш
держав1, доцшьно познайомитися з розв'язанням аналопчних питань в шших
державах. При цьому слщ враховувати, що кожна кра!на мае сво! особливост1, й
мехашчне запозичення чужого досвщу не е позитивним. Росшський вчений
I. 1ль!н писав: «Кожен народ 1 кожна кра!на е живими особистостями з1 сво!ми
шдивщуальними даними, з1 своею неповторною ютор1ею, душею та природою.
Кожному народу надаеться своя, шдивщуальна державна форма 1 конститущя,
яка вщповщае тшьки йому. Немае однакових народ1в 1 не повинно бути единих
форм та конституцш. Слше запозичення 1 наслщування е безглуздим,
1
небезпечним i згубним...» [11].
OKpeMi аспекти взаемодп державних i самоврядних оргашв, проблеми делегування державних повноважень мiсцевим органам влади в контекст свггового та украшського дoсвiду знайшли вiдбиття в наукових розробках О. В. Батанова, В. I. Борденюка, Ю. В. Дели, А. Р. Крусян та ш.
Мета cmammi - проанаизувати досвщ кpaiн-членiв GC щодо пiдстaв та порядку делегування органам мюцевого самоврядування окремих повноважень оргашв деpжaвнoi влади, оргашзацп 1'х виконання та контролю здшснення, розробка пpoпoзицiй щодо впровадження кращих практик у сферу мунщипального будiвництвa в Укpaiнi.
У полггико-правовш пpaктицi европейських кpaiн застосовуються piзнi способи взaемoдii opгaнiв деpжaвнoi влади та оргашв мюцевого самоврядування, специфжа яких зумовлюеться в першу чергу пею чи iншoю системою мюцевого самоврядування. Зазвичай у сучасних державах видшяють двi oснoвнi системи - англосаксонську та континентальну.
Англосаксонська система притаманна Великoбpитaнii, а континентальна поширена в крашах-членах Свропейського Союзу - Францп, Нiмеччинi, Iтaлii, Iспaнii та ш. Вона заснована на безпосередньому державному управлшш на мiсцях i мiсцевoму упpaвлiннi. Представники держави в адмшютративно-теpитopiaльних одиницях мають певне коло власних функцш i повноважень, у тому чи^ й повноваження щодо взаемодп з органами мюцевого самоврядування як контрольного, так i координацшного характеру [18, с. 42-43].
Розширення повноважень оргашв мюцевого самоврядування сприяе
зменшенню концентрацп влади в руках державних оргашв, але в крашах
Свропи все одно за центром збер^аються вaгoмi пoзицii на мюцях. У пpaктицi
opгaнiзaцii мюцевого управлшня це простежуеться таким чином: в
aдмiнiстpaтивнo-теpитopiaльних одиницях поряд з органами мюцевого
самоврядування юнують державш представники або органи, якi уповноважеш
контролювати дiяльнiсть мiсцевoi влади; паралельно iз самоврядними
aдмiнiстpaцiями на 1'хнш теpитopii е пiдpoздiли центральних мшютерств, якi
2
здшснюють галузеве управлшня; при вчиненш непpaвoмipних дiй або прийнятт непpaвoмipних piшень до оргашв мiсцевoi влади можуть застосовуватись заходи адмшютративного примусу; спpямoвaнiсть пoлiтики на ушфжацш opгaнiв мiсцевoгo сaмoупpaвлiння та статусу мюцевих спiвтoвapиств на всш теpитopii держав [9].
У бшьшост краш GC держава сaмoстiйнo встановлюе мiнiмум витрат, кiлькiсть населення, що пoв'язaнi зi здiйсненням того чи шшого повноваження. У жoднiй кра1ш Свропи розмежування кoмпетенцii мiсцевoгo самоврядування та держави не е результатом заздалепдь продуманого мехашзму [14, с. 89].
Законодавство европейських краш передбачае максимальне розмежування пpедметiв вiдaння оргашв державно!' виконавчо!' влади та оргашв мюцевого самоврядування. Мiсцевi органи державного управлшня, назви яких варшються залежно вiд краши, мають повноваження переважно в рамках тих питань, як належать саме до сфери компетенцп держави. Вони знаходяться в шдпорядкуванш головного органу виконавчо1' влади (уряду) або мшютерств (наприклад, Мiнiстеpствa внутршшх справ). Нaйчaстiше сумiщення функцiй органу держави та виконавчого органу мюцевого самоврядування в крашах СС характерне саме для оргашв мюцевого самоврядування. Наприклад, в Угорщиш уряд може покласти на бургомютра, як посадову особу мiсцевoгo самоврядування, секретаря або кеpiвникa апарату мунiципaльнoгo представницького органу функцп глави aдмiнiстpaцii на мюцевому piвнi.
Континентальна система мiсцевoгo самоврядування найбшьш виразно вибудувана у Францп, де пiд час реформи системи управлшня для кожного теpитopiaльнoгo piвня влади було визначено власний обсяг повноважень. Проте донедавна система влади Францп характеризувалася найбтьшим ступенем центрашзацп серед бiльшoстi демократичних кра1'н Свропи. I саме цю найбшьш центрашзовану модель мюцевого самоврядування й запозичила Украша [10, с. 39].
Правове регулювання компетенцп мюцевих оргашв мунщипально1' влади здшснюеться за принципом загально1' кoмпетенцii чи «негативного» регулювання. Вщповщно до нього органи мiсцевoгo самоврядування впpaвi
3
здшснювати дп, як пpямo не зaбopoненi зaкoнoм i не за^плет за 6удь-якими шшими opгaнaми влади, тoбтo вoлoдiють загальшю кoмпетенцieю виpiшyвaти питання мiсцевoгo значення y межax зaкoнy. Так, зпдш з ч. 2 ст. 140 Koнститyцiï Чесь^' Респyблiки 1922 p. пpедстaвницькi opгaни гpoмaд пpиймaють piшення з питань сaмoвpядyвaння, oскiльки вoни зaкoнoм не вщнесеш дo вiдaння вищoï теpитopiaльнoï сaмoвpяднoï oдиницi. В Koнститyцiï ФРН, зoкpемa, зaзнaченo, щo гpoмaдaм швинш 6ути нaдaнo пpaвo pегyлювaти в межax зaкoнy пiд влaснy вiдпoвiдaльнiсть yсi спpaви мiсцевoгo спiвтoвapиствa. Пpoте y бiльш poзгopнyтoмy виглядi цей ^инцип зaкpiплений y кoнститyцiяx земель Шмеччини [5, с. 105].
У найбшьш зaгaльнoмy виглядi пpинцип «негaтивнoгo» pегyлювaння пoвнoвaжень зaфiксoвaний y ст. 4 евpoпейськoï xapтiï мiсцевoгo сaмoвpядyвaння, де зазначаеться, щo opгaни мiсцевoгo сaмoвpядyвaння в межax зaкoнy мають пoвне пpaвo вiльнo виpiшyвaти будь-яке питання, яке не вилyчене зi сфеpи ïxньoï кoмпетенцiï i виpiшення якoгo не дopyченo жoднoмy iншoмy opгaнy [2].
Нopми нaцioнaльнoгo зaкoнoдaвствa Укpaïни вступають у сyпеpечнiсть з вищевказаним пoлoженням. Так, в ч. 2 ст. 19 Koнститyцiï У^аши зазначаеться, щo opгaни мiсцевoгo сaмoвpядyвaння та ïx пoсaдoвi oсoби зoбoв'язaнi дiяти лише на пiдстaвi, в межax пoвнoвaжень та у сшшб, щo пеpедбaченi Koнститyцieю та за^нами Укpaïни [1]. Тoмy, з oднoгo бoкy, дie засада негaтивнoгo pегyлювaння пoвнoвaжень opгaнiв мiсцевoгo сaмoвpядyвaння, пеpедбaченa евpoпейськoю xapтieю мiсцевoгo сaмoвpядyвaння, а з iншoгo -кoнститyцiйний ^инцип, згiднo з яким opгaни мiсцевoгo сaмoвpядyвaння та ïx пoсaдoвi oсoби зoбoв'язaнi вчиняти лише тi дп, якi пpямo пеpедбaченi зaкoнoм.
Неoбxiднiсть пoклaдення oкpемиx деpжaвниx пoвнoвaжень на opгaни мiсцевoгo сaмoвpядyвaння була здавна усвдамлена зaкoнoдaвцями eвpoпейськиx деpжaв. Як наслдак - зaкoнoдaвствo низки iнoземниx деpжaв poзpiзняe oбoв'язкoвi, дopyченi (делеговаш) та фaкyльтaтивнi (влaснi) пoвнoвaження мiсцевиx opгaнiв влади [21, с. 111].
4
Передача тих чи шших державних повноважень органам мюцевого самоврядування дозволяе уникнути низки досить ютотних проблем, розв'язання яких сприяе: а) можливост уникнути зайво1' концентрацп влади на центральному piвнi, перевантаження центрального уряду мюцевими справами; б) забезпеченню участ населення у здшсненш владних повноважень, у полггачному процесц в) зближенню держави з громадянським суспiльствoм; г) здiйсненню paцioнaлiзaцii та oптимiзaцii мунiципaльнoгo упpaвлiння в цшому та iн. [17, с. 29].
Делегування повноважень вщбуваеться, як правило, вщ мiсцевих opгaнiв державного управлшня представницьким органам мiсцевoгo самоврядування (а також мiж органами мiсцевoгo самоврядування), але не навпаки. Така практика делегування повноважень (зокрема, пов'язаних iз виконанням державних функцш) нaйбiльш поширена в Естoнii, Федеpaтивнiй Республiцi Шмеччиш, Литвi, Чехii. Анaлiз же впчизняного законодавства показуе, що виконання делегованих повноважень покладаеться на викoнaвчi органи мюцевого самоврядування, як здiйснюють значний обсяг як делегованих, так i власних повноважень зпдно зi статтями 27-40 Закону Украши «Про мюцеве самоврядування в Укpaiнi» [3]. Вщповщно мiсцевi голови як вищi пoсaдoвi особи теpитopiaльних громад та представницьк органи мiсцевoгo самоврядування державними делегованими повноваженнями не нaдiляються.
В европейських крашах не використовуеться opгaнiзaцiйнa модель, коли на мюцевий орган виконавчо1' влади покладаються функцii виконавчого органу мюцевого самоврядування та здшснюеться делегування повноважень вщ представницьких opгaнiв мюцевого самоврядування органам державно1' влади. Вщсутнш також й iнститут висловлення недoвipи кеpiвнику мiсцевoгo органу державного управлшня з боку органу мюцевого самоврядування. У Нидерландах мери мют формально призначаються Королевою за поданням мунщипально1' ради, але Королева зазвичай не вщхиляе запропонованих кандидатур. Водночас мiсцевi деpжaвнi органи у деяких випадках можуть впливати на призначення окремих кеpiвникiв мiсцевих служб (Польща).
5
Одну з нaйвaжливiшиx засад шституту делегування пoвнoвaжень у ^amax ее стaнoвить пpинцип сyбсидiapнoстi. М. В. Глигич-Зoлoтapевa зазначае: «Н^ли не дopyчaйте викoнaння кpyпнiй oдиницi тoгo, щo мoже бути зpoбленo меншoю» [S]. Це тoчне в^аження змiстy дaнoгo пpинципy: нaйшиpше кoлo пoвнoвaжень мае здiйснювaтися саме тими властями, як найбтьш нaближенi дo пеpесiчниx гpoмaдян i здaтнi pеaлiзoвyвaти тaкi пoвнoвaження ефективнo. Адже населенню пpoстiше кoнтpoлювaти нижнi пoвеpxи влади, aнiж веpxнi, власне як i саме таким, найбтьш наближеним дo ниx opгaнaм, дoвoдити iнфopмaцiю ^o свoï пoтpеби, oдеpжyвaти piзнoмaнiтнi пyблiчнi пoслyги. Miсцеве сaмoвpядyвaння мае здшснюватися на всix piвняx теpитopiaльнoï opгaнiзaцiï влади, а деpжaвнa влада -функцюнальш дoпoвнювaти йoгo poль rn^o виpiшення питань життезабезпечення мiсцевиx спiвтoвapиств. Делегування пoвнoвaжень викopистoвyeться як mOTp^^^ якiснoгo виpiшення тaкиx питань вщговщш дo пpинципy сyбсидiapнoстi. У дашму випадку питання мoжливoстi й дoцiльнoстi делегування деpжaвниx пoвнoвaжень мiсцевим opгaнaм влади не е oснoвним, а бшьш важливими вбачаються питання ^o сyтнiснi xapaктеpистики вимoг, щo ^ед'являються дo пopядкy тaкoгo делегування.
Дopyченi (делегoвaнi) пoвнoвaження мiсцевиx opгaнiв бiльшoстi ^аш-членiв ее пеpедaються на пiдстaвi спецiaльниx зaкoнiв з мoжливим укладенням дoдaткoвиx yгoд [17, с. 30]. У Шмеччиш, нaпpиклaд, у кoмпетенцiï opгaнiв мiсцевoгo сaмoвpядyвaння вщшвщш дo тpaдицiйнoгo кoмyнaльнoгo пpaвa poзpiзняють завдання сaмoстiйнi, якi пoxoдять iз сaмoвpядyвaння гpoмaд (влaснi завдання), i дopyченi, дo якиx зазвичай вщшсять функцп, пoклaденi зaкoнoдaвчими актами земель [19, с. 59].
У зapyбiжнoмy зaкoнoдaвствi е пpиклaди укладення дoгoвopiв пpo пеpедaчy мaтеpiaльниx i фiнaнсoвиx pесypсiв для здiйснення пoвнoвaжень, пеpедaниx за зaкoнoм. Пpиклaдoм е Заган Фpaнцyзькoï Респyблiки «npo poзпoдiл швшважень мiж кoмyнaми, депapтaментaми, pегioнaми й деpжaвoю» вiд 07.01.1983 p. № S3-S, який визначае пopядoк (у тому чи^ дoгoвipний) пеpедaчi вкaзaниx пoвнoвaжень [20].
У системi оргашв публiчнoi влади в нашш деpжaвi делегування повноважень може мати мюце в тому випадку, якщо така мoжливiсть прямо передбачена на законодавчому piвнi. Основними нормативно-правовими актами, що регулюють питання делегування повноважень в Укра1ш, е Кoнституцiя Украши та закони Украши «Про мiсцеве самоврядування в Укpaiнi» й «Про мiсцевi деpжaвнi aдмiнiстpaцii». Для того, щоб на пpaктицi не виникало питань щодо порядку делегування вiдпoвiдних повноважень, щоб не обмежувалось волевиявлення первинного суб'екта мюцевого самоврядування, неoбхiднo на законодавчому piвнi зaкpiпити положення, зпдно з яким повноваження можуть бути делеговаш не за законом, а виключно на oснoвi вiдпoвiднoгo акта мюцевого органу влади (наприклад, ршення вiдпoвiднoгo органу про делегування повноважень) iз зазначенням пеpелiку повноважень, як делегуються. Неoбхiдним також е прийняти окремий закон про делегування повноважень оргашв виконавчо1' влади i оргашв мюцевого самоврядування, який би визначив загальш пiдстaви та вимоги щодо делегування.
Виконання органами мiсцевoгo самоврядування покладених державних повноважень пов'язано зi значними витратами. Тому може виникнути загроза фiнaнсoвiй сaмoстiйнoстi, порушенню вщносно1' комунально1' aвтoнoмii, що тягнутиме неможливють виконання власних, самоврядних функцiй. Для запоб^ання цим та iншим несприятливим нaслiдкaм у зaкoнoдaвствi европейських краш, мiжнapoдних правових актах зaкpiплюеться положення про обов'язкову передачу необхщних мaтеpiaльних pесуpсiв при делегувaннi державно-владних повноважень органам мюцевого самоврядування. Так, делегування державних повноважень в 1талп передбачае обов'язкову передачу фшансових зaсoбiв, а в необхщних випадках - персоналу або майна вшм теpитopiaльним установам даного piвня або !х асошащям. При делегувaннi повноважень попередньо провадяться кoнсультaцii з представниками пpoвiнцiй i комун [7, с. 49].
На впчизняних теренах фiнaнсoве забезпечення виконання органами мюцевого самоврядування делегованих повноважень е одшею з головних проблем. Стаття 143 Кoнституцii Укра1'ни гарантуе, що держава фiнaнсуе
7
здшснення наданж говшважень opгaнaм мiсцевoгo сaмoвpядyвaння у говшму oбсязi за paxyнoк кoштiв Деpжaвнoгo бюджету Укpaïни aбo шляxoм вщнесення дo мiсцевoгo бюджету у всташвлешму зaкoнoм пopядкy oкpемиx зaгaльнoдеpжaвниx шдатюв, пеpедae opгaнaм мiсцевoгo сaмoвpядyвaння вщговщт oб'eкти деpжaвнoï влaснoстi. Але ^и цьoмy Kaбiнет Miнiстpiв Укpaïни oпиняeться у склaднiй ситуацп, кoли, пo-пеpше, слiд дoтpимaтись paцioнaльнoгo спiввiднoшення у poзпoдiлi та якoстi гpoмaдськиx гослуг; пo-дpyге, виникають сyттeвi poзбiжнoстi у ф^антов^ мoжливoстяx мiсцевиx paд, а вщговщш й здaтнoстi забезпечувати таю пoслyги [22, с. 161].
Отже, на думку бaгaтьox дoслiдникiв, на зaкoнoдaвчoмy piвнi неoбxiднo пеpедбaчити пpaвo opгaнiв мiсцевoгo сaмoвpядyвaння вiдмoвитися вщ викoнaння oкpемиx делегoвaниx opгaнaми викoнaвчoï влади пoвнoвaжень, якщo вoни не будуть належним чинoм пpoфiнaнсoвaнi [16, с. 1S2]. З oглядy на це делеговаш пoвнoвaження мoжyть poзглядaтися як pеaльнi, так i штенцшш. Реaльнi вoни тoдi, кoли будуть фактичш здiйснювaтися, тoбтo тoдi, гали будуть зaбезпеченi вiдпoвiдними фiнaнсoвими, мaтеpiaльнo-теxнiчними pесypсaми. Пoтенцiйними вoни будуть за yмoви вiдсyтнoстi тaкиx pесypсiв, xoчa i нaдaнi вiдпoвiдними opгaнaми за за^шм чи дoгoвopoм [13, с. 1S].
Деpжaвнi делегoвaнi opгaнaм мiсцевoгo сaмoвpядyвaння пoвнoвaження i в
У^ат, i в кpaïнax евpoпи poзглядaються як тaкi, щo збеpiгaють свoю
деpжaвнo-пpaвoвy пpиpoдy. Оpгaни деpжaвнoï влади кoнтpoлюють як
викoнaння пеpедaниx швшважень, так i викopистaння пеpедaниx зaсoбiв i
pесypсiв, нaдiляються пpaвoм давати вкaзiвки з пpивoдy pеaлiзaцiï тaкиx
пoвнoвaжень. Нaпpиклaд, в yнiтapниx деpжaвax (Фpaнцiя, Iтaлiя) ypядoвий
нагляд здшснюеться центpaльними opгaнaми викoнaвчoï влади (мiнiстеpствoм
внyтpiшнix спpaв). Певнi нaглядoвi функцп вiднoснo мyнiципaлiтетiв
викoнyють й iншi мiнiстеpствa i центpaльнi вiдoмствa, в пеpшy чеpгy
мiнiстеpствo фiнaнсiв. У федеpaтивниx деpжaвax спoстеpеження за дiяльнiстю
мyнiципaлiтетiв вiднесене дo вiдaння, як пpaвилo, ypядiв сyб'eктiв федеpaцiï
(ypядoвий aпapaт земель у ФРН). Рaзoм iз тим федеpaльнi ypяди ^p^o в oбxiд
8
конституцшних положень впливають на дiяльнiсть мюцево1' влади, пускаючи в хщ piзнi програми фшансово1' допомоги мунiципaлiтетaм, яку надають при умoвi виконання покладених на них повноважень [4]. Безпoсеpеднiй контроль держави за дiяльнiстю opгaнiв мiсцевoгo самоврядування, забезпечення взаемодп з ними покладаеться на пpедстaвникiв держави на мюцях.
У крашах-членах СС poзpiзняються форми державного нагляду. У ФРН, наприклад, у сфеpi власних повноважень громад вш мае винятково правовий характер, а у сфеpi переданих державою комунам повноважень поряд з цим також i галузевий характер - за способом виконання i фшансуванням завдань [15]. Для украшсько1' мoделi мiсцевoгo самоврядування варто визнати можливим застосування саме такого дoсвiду контролю за реаизащею делегованих повноважень.
На питання взaемoдii мiсцевих opгaнiв державно1' влади та opгaнiв мiсцевoгo самоврядування важливий вплив спричиняе специфiкa aдмiнiстpaтивнo-теpитopiaльнoгo устрою кpaiн-членiв Свропейського Союзу. Залежно вiд нього держави будують тpилaнкoвi (Iтaлiя), чoтиpилaнкoвi (ФРН), п'ятилaнкoвi (Франщя) системи мунiципaльнoгo упpaвлiння [14, с. 89]. В Укра1ш використовуеться тpиpiвневa структура упpaвлiння (область, район, населений пункт). Але це не сприяе виршенню конфлшпв мiж органами держави та органами теpитopiaльних громад, а навпаки, поглиблюе !х. Досить вдалим, на наш погляд, був би розподш кoмпетенцii за видом органу. Так, лише представницький орган влади на мюцевому piвнi може приймати ршення з основних питань мюцевого життя, забезпечувати упpaвлiння фiнaнсaми мюцево1' громади.
Законодавство европейських краш закршлюе вiдпoвiдaльнiсть opгaнiв мiсцевoгo самоврядування перед державою за невиконання або неналежне виконання делегованих державних повноважень в межах наданих ресуршв. Н. С. Тимофеев вiдмiчaе, що в Шмеччиш державш завдання доручаються не громад^ a ii певним органам, що будуть нести вщповщальнють у випадку невиконання або неналежного виконання переданих повноважень [19, с. 59].
9
В У^аАт на даний час немае жoднoгo шсилання на вщшвщальнють opгaнiв мiсцевoгo сaмoвpядyвaння за невикoнaння делегoвaниx пoвнoвaжень: у pasi виявлення невiдпoвiднoстi акта opra^ мiсцевoгo сaмoвpядyвaння, пpийнятoгo з питань здiйснення делегoвaниx пoвнoвaжень opгaнiв викoнaвчoï влади, зaкoнoдaвствy Укpaïни мyнiципaльний opгaн лише oпoвiщaeться пpo невiдпoвiднiсть акта; у paai непoдaння opгaнaми мiсцевoгo сaмoвpядyвaння вiдпoвiдним opгaнaм кoнтpoлю iнфopмaцiï пpo викoнaння oкpемиx делегoвaниx швшважень не пеpедбaченo жoдниx мip вiдпoвiдaльнoстi.
Впpoвaдження нaйкpaщoгo дoсвiдy eвpoпейськиx ^аш у сфеpi делегування пoвнoвaжень мoжливo виключнo у пpaвoвий спoсiб. З щею метoю пpoпoнyються нaстyпнi зaxoди: пo-пеpше, внесення змiн дo чинниx зaкoнiв Укpaïни, зoкpемa дo загашв Укpaïни «npo мiсцеве сaмoвpядyвaння в Укpaïнi» та «npo мiсцевi деpжaвнi aдмiнiстpaцiï»; пo-дpyге, пpийняття oкpемoгo загану, пpисвяченoгo делегуванню пoвнoвaжень (poзшиpений вapiaнт тaкoгo зaкoнy мае пеpедбaчaти, за зaдyмoм йoгo aвтopiв, кoмплексне в^шення в oднoмy пpaвoвoмy aктi всix питань, пoв'язaниx зi здiйсненням делегoвaниx пoвнoвaжень на piзниx piвняx пyблiчнoï влади, тoдi як звужений вapiaнт poзглядae лише делегування пoвнoвaжень opгaнiв викoнaвчoï влади та opгaнiв мiсцевoгo сaмoвpядyвaння); пo-тpетe, кoдифiкaцiю зaкoнoдaвствa ^o мiсцеве сaмoвpядyвaння та усунення нaявниx у ньoмy сyпеpечнoстей i пpoгaлин, зoкpемa щoдo делегoвaниx пoвнoвaжень, шляxoм yxвaлення oднoгo кoмплекснoгo зaкoнoдaвчoгo акта [12, с. 55].
На нашу думку, неoбxiднo дoпoвнити зaкoнoдaвствo У^аши такими зaгaльнoпpийнятими eвpoпейськими пoлoженнями:
1) делегування пoвнoвaжень мае базуватися на вшьшму вoлевиявленнi o6ox сyб'eктiв делегування (делегyючoгo та делегoвaнoгo), а та^ж на взaeмoдiï мiж пpедстaвницьким та виганавчим opгaнoм мiсцевoгo сaмoвpядyвaння;
2) делегування пoвнoвaжень пoвиннo сyпpoвoджyвaтися укладенням aдмiнiстpaтивнoгo дoгoвopy;
3) делегування швшважень мае oбoв'язкoвo сyпpoвoджyвaтися
10
передачею фшансових та/або матерiальних ресурс1в для забезпечення належно1' реалiзацii суб'ектом делегованих йому повноважень - необхщно чiтко визначити у Бюджетному кодекс Украши порядок фшансування делегованих повноважень;
4) делегований суб'ект несе юридичну вiдповiдальнiсть за невиконання або неналежне виконання делегованих повноважень;
5) контроль за виконанням делегованих повноважень здшснюеться у правових формах спещально уповноваженим органом державно! влади.
Це сприятиме формуванню необхiдного тдгрунтя для оптим1зацп взаемодп органiв мюцевого самоврядування i органiв виконавчо! влади, запоб1ганню компетенцiйних конфлiктiв мiж ними, тдвищенню ефективностi мунiципальноi влади та iмплементацii европейських стандартiв та кращого досвiду держав СС у сферi делегування повноважень.
Список л1тератури:
1. Конституция Украши 2004 р. - Х. : ТОВ «Одюсей», 2008. - 48 с.
2. Свропейська харт1я мюцевого самоврядування вщ 15.10.1985 р. // В1че. - 1993. -№ 6. - С. 33-39.
3. Про мюцеве самоврядування в Укршш : Закон Украши вщ 21.05.1997 р. // Вщом. Верхов. Ради Украши. - 1997. - № 24.
4. Административное право зарубежных стран : учеб. / под ред. А. Н. Козырина и М. А. Штатиной. - М. : Спартак, 2003. - С. 70-72
5. Бориславська О. Способи конституцшно-правового регулювання повноважень оргашв мюцевого самоврядування: пор1вняльно-правовий аспект / О. Бориславська // Проблеми державотворення 1 захисту прав людини в Укрш'ш. - Л. : ЛДУ, 2005. - С. 104-105.
6. Васильева В. Повноваження як видоутворюючий критерш посередницьких зобов'язань / В. Васильева // Вюник Академп правових наук Украши. - № 1 (40). - Х. : Право, 2005. - С .89-97.
7. Васильева Т. А. Реформы местного самоуправления в Италии // Реформы местного управления в странах Западной Европы : сб. статей и обзоров. - М. : Инион РАН, 1993. - 128 с.
8. Глигич-Золотарева М. В. Международный опит федеративной демократии / М. В. Глигич-Золотарева // Аналит. Вести. Совета Федерации ФС РФ. - 2003. - № 23 (216).
9. Евдокимов В. Б. Муниципальные органы власти зарубежных стран / В. Б. Евдокимов. - М. : Спарк, 2001. - С. 121.
10. Жилткова I. В. Сфери компетенцп оргашв мюцевого самоврядування досвщ краш Захiдноi та Центральноi Свропи / О. О. Красевич, I. В. Жишнкова // Державне буд1вництво та мюцеве самоврядування. - Вип.4. - Х. : Право, 2002. - С. 34-44.
11. Ильин И. А. О государственной форме / И. А. Ильин // Наши задачи: ист. судьба и будущее России. - М., 1992. - Т. 1. - С. 47.
12. Комашко М. Делегування повноважень у сферi здшснення мюцевого самоврядування: законодавчi аспекти / М. Комашко // Пщприемництво, господарство i право. - 2001. - № 12. - С. 53-55.
13. Крупная О. Формування компетенцп мюцевих оргашв публiчноi влади шляхом делегування повноважень / О. Крупчан // Юридична Украша. - 2013. - № 7. - С. 14-19.
14. Лялюк О. Ю. Проблеми розмежування повноважень у OTcreMÍ мюцевого самоврядування краш Свропейського Союзу / О. Ю. Лялюк // АПН Украши, НЮАУ iменi Ярослава Мудрого, 2008. - С. 88-90.
15. Мишин А. А. Конституционное (государственное) право зарубежных стран : учеб. / А. А. Мишин. - М. : ЗАО «Юридический Дом «Юстицинформ», 2002 - С. 386-387.
16. Онупргенко А. М. Делегування державних повноважень мюцевим органам влади: проблеми та перспективи / А. М. Онупрieнко // Державне будiвництво та мюцеве самоврядування. - Вип. 12. - Х. : Право, 2006. - С. 179-188.
17. Онупргенко А. М. Делегування державних повноважень мюцевим органам влади: св^овий досвщ / А. М. Онупрieнко // Проблеми законность - Вип. 102. - Х. : НЮАУ iменi Я. Мудрого, 2009. - С. 28-35.
18. Сковиков А. К. Взаимодействие государства с органами местного самоуправления в европейских странах / А. К. Сковиков // Проблеми реформування мюцевого самоврядування Украши в контекст наближення до европейських стандартв - Х., 2009.
19. Тимофеев Н. С. Коммунальное право ФРГ / Н. С. Тимофеев. - М. : Изд-во МГУ, 1982. - 137 с.
20. Французская республика: Конституция и законодательные акты. - М. : Прогресс, 1989. - 448 с.
21. Черкасов А. И. Сравнительное местное управление: теория и практика / А. И. Черкасов. - М. : Изд. гр. «Форум-Инфра-М», 1998. - 160 с.
22. Шарий В. Мюцеве самоврядування в Укрш'ш як мехашзм реалiзацii делегованих повноважень / В. Шарий // Вюник Нац. акад. держ. управлшня при Президентовi Украши. -2009. - № 4. - С. 156-166.
Новак А. А. Сравнительно-правовой анализ делегирования полномочий органов исполнительной власти органам местного самоуправления в Украине и странах-членах
ес. \ w ii —i /^ct^sjii „/v.jp
Рассмотрены некоторые аспекты взаимодействий органов исполнительной власти и органов местного самоуправления в контексте европейского и украинского опыта. Проанализирован механизм организации, исполнения и контроля полномочий органов государственной власти делегированных органам местного самоуправления в странах-членах ЕС. Разработаны предложения, которые касаются внедрения лучших практик в сферу муниципального строительства в Украине.
Ключевые слова: делегированные полномочия, органы исполнительной власти, органы местного самоуправления, сравнительно-правовой анализ, полномочия в странах-членах ЕС.
Novak A. О. Juridical comparative analysis of delegating of authority of bodies of executive power to bodies of local self-government in Ukraine and countries-members of the
EU.
In the article there are considered certain aspects of interaction of bodies of executive power and bodies of local self-government in the context of European and Ukrainian practices. Mechanisms of organization, realization and control of authority of bodies of state power, which is delegated to the bodies of local self-government in the countries-members of the EU, are analyzed. There have been developed proposals concerning adoption of better practices in the sphere of municipal management in Ukraine.
Key words: delegated authority, bodies of state power, bodies of local self-government, juridical comparative analysis, authorities in the countries-members of the EU.
Розширена анотащя
статп Новак Анни Олександрiвни на тему: «Порiвняльно-правовий аналiз делегування повноважень орган1в виконавчоУ влади органам мкцевого самоврядування в УкраУш та кра'шах-членах €С».
Novak A.A., post graduate student of department of State Construction, Yaroslav Mudryi National Law University, Kharkov
An extended abstract of paper on the subject of: «Juridical comparative analysis of delegating of authority of bodies of executive power to bodies of local self-government in Ukraine and countries-
members of the EU »
Problem setting: Development of up-to-date constitutional and legal model of the institute of local self-governance in Ukraine is accompanied by a significant number of problems, related to delegating of state authority to bodies of local self-government. For proper resolution of these problems, it is appropriate to learn about how similar issues were solved in other countries.
Recent research and publications analysis: Certain aspects of interaction of bodies of state and local self-government authorities, problems of delegating of state authority to local governments in the context of world and Ukrainian practice have been reflected in scientific developments of O.V. Batanov, V.I.Bordeniuk, Y.V. Deliia, A.R. Krusian and others.
Paper objective: analysis of practices of countries-EU members concerning the grounds and order of delegating of specific authority of state power to bodies of local self-government, organization of its realization and control of its implementation, development of proposals of adoption of better practices in the sphere of municipal management in Ukraine.
Paper main body: In political and legal practice of European countries there are used different methods of interaction of bodies of state power and local governments, specifics of which is conditioned first of all by one or another system of local management.
State governance authority delegated to the bodies of local self-government in Ukraine and European countries is considered as such, that preserves its state and legal character. (But delegation of authority serves the goal of decentralization of public power, making mechanism of providing of public services more available to citizens and increase of efficiency of municipal management.)
Legislation of European countries provides for maximal separation of areas of responsibility of bodies of state executive authority and bodies of local self-government. Local bodies of state governance, which names vary depending on a country, have authority mainly within the framework of the questions, which belong to the sphere of competence of the state.
Bodies of state power control both implementation of the delegated authority and use of the forwarded means and resources, they are vested the right to give instructions concerning realization of the authority.
Conclusion of the research: Adoption of the best practices of European countries in the sphere of delegating of authority is possible exclusively through legal methods. To reach this objective the following steps are suggested: first, adopting amendments to the laws in force of Ukraine, in particular to the laws of Ukraine "About Local Self-Governance In Ukraine" and "About Local State Administrations"; second, passing the law specifically dealing with delegating of authority; third, codification of the legislation concerning local self-governance and elimination of its contradictions and gaps.
This will contribute to development of the necessary grounds for optimization of interaction of bodies of local self-government and bodies of state authority, prevention of conflict of competences between them, increase of efficiency of municipal management and implementation of European standards and better practices of the EU states in the sphere of delegating of authority.
2
