CC BY
30А.П. Леонов*
СРАВНИТЕЛЬНО-ПРАВОВОЕ ИССЛЕДОВАНИЕ УСЛОВИЙ ПРИОБРЕТЕНИЯ ПРАВОВОГО СТАТУСА ДЕПУТАТА
ГОСУДАРСТВЕННОЙ ДУМЫ РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ И РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Аннотация. В статье на основе методологии хронодискретного моногеографического сравнительного правоведения проводится сравнительно-правовой анализ условий получения лицом правового статуса депутата Государственной Думы Российской империи и Российской Федерации.
Ключевые слова: хронодискретное моногеографическое сравнительное правоведение, методология, научное направление, Государственная Дума, правовой статус, депутат.
Современную юридическую науку трудно назвать чем-то закостеневшим, застывшим на «классических» подходах в изучении тех или иных явлений, входящих в круг ее интересов. Напротив, в современном быстроменяющемся мире, в условиях бешеного ритма жизни общества наука, в том числе и юридическая, также быстро и целенаправленно движется вперед, к новым научным горизонтам, открывая, формируя и активно развивая новые научные направления и школы. В качестве подтверждения можно привести научное направление, которое получило название «Хронодискретное моногеографическое сравнительное правоведение» (далее - ХМСП), зародившееся в 2003 году в Н.Новгороде. Отцом-основателем данного направления стал профессор Алексей Андреевич Демичев. Очень быстро ХМСП стало тесно в рамках научного направления и в 2009 году оно выросло в одноименную научную школу1, сплотив огромное количество единомышленников, среди которых можно встретить как начинающих ученых - студентов, аспирантов и адъюнктов, так и корифеев отечественной юриспруденции.
В настоящее время ХМСП прочно вошло в юридическую науку и дало методологическую основу, позволяющую проводить сравнительно-правовые исследования по принципам, в корне отличающимся от принятых в классическом сравнительном правоведении. Методология ХМСП позволяет проводить исследования государственно-правовых явлений и институтов,
* Леонов Александр Петрович, адъюнкт кафедры теории и истории государства и права Нижегородской академии МВД России, [email protected]
1 См., напр., Демичев А.А. О перспективах развития научного направления «Хронодискретное моногеографическое сравнительное правоведение» // Хронодискретное моногеографическое сравнительное правоведение: Сб. научн. тр. / Под ред. А.А. Демичева. - Вып. 5. - М., 2013. - С. 7-17; Демичев А. А. Принципы и перспективы развития научного направления «Хронодискретное моногеографическое сравнительное правоведение» // Юридическая наука и практика: Вестник Нижегородской академии МВД России. 2016. - № 1 (33). - С. 23-28
при которых все внимание исследователя сосредоточено на одном государстве и его институтах, в развитии которых фиксируется хронологический разрыв, причем речь в данном случае идет не только и не столько о временном разрыве как таковом, но и об обязательном разрыве исторической традиции, об отсутствии прямой преемственности между исследуемыми институтами. Еще одной важнейшей особенностью методологии ХМСП является практическая направленность проводимых исследований, предполагающая обязательную выработку практических рекомендаций по совершенствованию действующего законодательства, регламентирующего деятельность исследуемого института1.
Популярность ХМСП стремительно растет и все большее количество ученых присоединяются к научной школе профессора А.А. Демичева. В рамках методологии ХМСП историки права и государства успешно исследуют такие институты как мировой суд , суд присяжных заседателей , прокуратура4, адвокатура5, нотариат6 и многие другие7.
Предлагаемая вниманию читателя статья открывает цикл работ, посвященный сравнительно-правовому исследованию правового статуса
1 См.: Демичев А.А. К вопросу о сравнимости судебной реформы 1864 г. и судебных преобразований конца ХХ - начала XXI в. в России // Историко-правовые проблемы: Новый ракурс. - 2014. - № 9-1. - С. 7-14.
2 См.: Илюхина В.А. Становление института мировых судей в Российской империи и в современной России: опыт сравнительно-правового исследования // Мировой судья. -2010. - № 4. - С. 7-11; 20. Илюхина В.А. Сравнительный анализ требований к кандидатам в мировые судьи в Российской империи и Российской Федерации // Мировой судья. - 2016. - № 5. - С. 3-7.
3 „
См., напр., Демичев А.А. Институт присяжных заседателей в России: проблемы становления и развития: Монография. - Н. Новгород, 2003; Демичев А.А. Сравнительно-правовое исследование суда присяжных в России (история и современность): Автореф. дис. ... докт. юрид. наук. - Н. Новгород, 2003.
4 См.: Никонов В.А. Сравнительно-правовое исследование института прокуратуры в России во второй половине XIX - начале ХХ века и конце ХХ - начале XXI века: Дис. канд. юрид. наук. - Владимир, 2005.
5 См.: Черепанов С.И. Требования к адвокатам в Российской империи и Российской Федерации (сравнительно-правовой анализ) // Юридическая наука и практика: Вестник Нижегородской академии МВД России. - 2015. - № 3 (31). - С. 237-242
6 См.: Степанов А. В. Полномочия нотариуса при осуществлении нотариальных действий: сравнительно-правовой анализ российского законодательства второй половины XIX века и действующего законодательства // Юридическая наука и практика: Вестник Нижегородской академии МВД России. - 2014. - №3 (27). - С. 282-286
7 См., напр., Демичев К.А. Проблемы и перспективы использования методологии ХМСП в востоковедных сравнительно-правовых исследованиях // Юридическая наука и практика: Вестник Нижегородской академии МВД России. 2016. № 2 (34). С. 67-72; Илюхина В.А. Правительствующий Сенат Российской империи и Верховный Суд Российской Федерации как высшая судебная инстанция (сравнительно-правовой анализ) // Юридическая наука и практика: Вестник Нижегородской академии МВД России. - 2016. -№ 1 (33). - С. 37-41; Хужин А.М. Право интеллектуальной собственности в контексте ХМСП-методологии // Юридическая наука и практика: Вестник Нижегородской академии МВД России. 2016. № 1 (33). С. 29-36.
депутатов Государственной Думы Российской империи и Российской Федерации с позиций методологии ХМСП.
Прежде чем начать разговор о правовом статусе депутатов Государственной думы, по нашему мнению, следует определиться с понятийным аппаратом. Само слово «статус» происходит из латыни и переводится как положение или состояние кого или чего-либо, а приставка «правовой» означает, что это положение или состояние регламентируется определенными нормативными актами. Таким образом, правовой статус можно определить, как закрепленное правовыми нормами положение его субъектов, включающее в себя установленные законом права и обязанности, гарантии этих прав и ответственность субъекта за неисполнение своих обязанностей1. В полной мере данное определение можно отнести и к понятию правового статуса депутатов Государственной Думы как во времена Российской империи, так и в настоящее время.
Правовой статус депутатов Государственной Думы Российской империи определялся системой нормативных актов, в которую входили глава 4 «О Государственном Совете и Государственной Думе и образе их действий» «Свода основных государственных законов Российской империи»2, содержащая ряд норм о статусе депутатов Государственной Думы; «Учреждение Государственной Думы» утвержденное именным высочайшим указом4 и приложения к некоторым его статьям, Высочайше утвержденное «Положение о выборах в Государственную Думу» от 06 августа 1905года5, в дальнейшем замененное на аналогичный документ от 03 июня 1907 года6, а также наказ Государственной Думы - нормативный акт, по сути выполнявший функции регламента Думы.
Что касается правового статуса депутатов современной Государственной Думы, то он определяется главой 5 Конституции Российской Федерации, Федеральным законом «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» от 08.05.1994 года №3-Ф3 (в редакции от 19.12.2016 года), Федеральным законом «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» от 22.02.2014 года №20-ФЗ (в редакции от 28.12.2016 года), Регламентом
1 См.: Додонов В. Н., Ермаков В. Д., Крылова М. А и др. Большой юридический словарь. -М., 2001.
2 и ц
См.: Свод основных государственных законов Российской империи // Полное собрание
законов Российской империи (далее - ПСЗ). Собр. 3-е. Т. XXVI. Отд. I. № 27805.
См.: Учреждение Государственной Думы // Свод Законов Российской империи. Кн. первая. - Т. I. ч. 2.
4 См.: Именной Высочайший указ от 20 февраля 1906 года // ПСЗ. Собр. 3-е. Т. XXVI. Отд. I. № 27426.
5 См.: Высочайше утвержденное «Положение о выборах в Государственную Думу» от 06 августа 1905 года // ПСЗ. Собр. 3-е. Т. XXV. Отд. I. № 26662.
6 См.: Высочайше утвержденное «Положение о выборах в Государственную Думу» от 03 июня 1907 года // ПСЗ. Собр. 3-е. Т. XXVII. № 29242.
Государственной Думы от 22.01.1998 года №2134-11 ГД (в редакции от 02.11.2016 года).
Анализ приведенной нормативной базы позволяет выделить основные элементы правового статуса депутата Государственной Думы, причем непосредственный перечень этих элементов не всегда будет идентичным для депутатов Думы имперской и депутатов ее современного аналога. Более того, в ряде случаев даже полное формальное совпадение права или обязанности депутата имперской Думы с аналогичным правом или обязанностью депутата Думы современной, при более внимательном рассмотрении позволяет выявить существенные расхождения в фактическом содержании этих прав или обязанностей.
Прежде чем начать разговор о непосредственном содержании правового статуса депутатов Государственной Думы, считаем необходимым проанализировать условия приобретения указанного статуса и его утраты, что и будет сделано в рамках настоящей статьи. Исследование же собственно правового статуса депутатов, их прав и обязанностей, гарантий этих прав и ответственности за неисполнение своих обязанностей будет проведено в следующих статьях цикла.
В имперской России правовой статус депутата Государственной думы мог быть приобретен лицом при условии его соответствия системе избирательных цензов. На это прямо указывал п. «Б» ст. 18 Учреждения Государственной Думы, в котором говорилось о том, что «Член Государственной Думы выбывает из её состава в случае: ... утраты ценза, дающего право на участие в выборах; ...». Из анализа избирательного законодательства Российской империи можно сделать обоснованный вывод о том, что, поскольку выборщики в избирательных собраниях имели право избирать депутатов из своего круга, то и условиями приобретения статуса депутата являлись цензы, установленные для реализации активного избирательного права.
К таковым цензам относились:
• возрастной, в соответствии с которым избирательные права получили лица, достигшие возраста 25 лет. С одной стороны, для Российской империи это стандартный возрастной ценз, который использовался как условие для допуска лица к осуществлению какой-либо деятельности или определенных (в том числе и избирательных) гражданских и политических прав. С другой -этот ценз отсекал от участия в выборах молодежь, которая являлась наиболее «взрывоопасной» частью населения.
• гендерный, в соответствии с которым избирательные права получили только лица мужского пола и, таким образом, к общему бесправию женщин в Российской империи добавилось бесправие политическое;
• образовательный, согласно которому в выборах не могли принимать лица, обучающиеся в учебных заведениях, что, по сути, являлось расширением возрастного ценза, поскольку студенчество широко участвовало в революционном движении;
• отношения к действительной военной службе, согласно которому лишались избирательного права действующие воинские чины армии и флота. Необходимо отметить, что в этот период численность армии активно увеличивалась, и если в 1900 году она составляла порядка 850 тысяч человек, то к началу Первой мировой войны численность армии выросла до 1 миллиона 423 тысяч человек, а после мобилизации - до 5 миллионов 338 тысяч человек1;
• оседлости, в соответствии с которым не допускались до участия в выборах «бродячие инородцы», то есть кочевые народы. В Высочайшем манифесте от 03 июня 1907 года прямо говорилось, что «Созданная для укрепления Государства Российского, Государственная Дума должна быть русской и по духу. Иные народности, входящие в состав Державы Нашей, должны иметь в Государственной Думе представителей нужд своих, но не должны и не будут являться в числе, дающем им возможность быть вершителями вопросов чисто русских»2;
• подданства, определявший, что к участию в выборах не допускаются иностранные подданные. Указанный ценз не представляет какого-либо особого интереса для анализа, поскольку не допущение иностранных граждан (подданных) до участия в управлении делами государства является абсолютно естественной и логичной нормой для подавляющего большинства суверенных государств мира;
• имущественный, согласно которому к участию в выборах не допускались лица, не владевшие имуществом или землей в пределах, установленных законом. Конечно, император не мог прямо лишить избирательного права рабочую и крестьянскую часть общества, но он мог максимально затруднить и ограничить ее представительство в Государственной Думе. Именно этой цели и служил имущественный ценз, согласно которому отсутствие или нехватка необходимого имущества лишали недостаточно обеспеченного подданного Его Императорского Величества избирательного права.
Кроме того, до участия в выборах не допускались и иные категории лиц, а именно осужденные за совершение ряда преступлений; лица, лишенные духовного сана или звания за пороки или исключенные из сословных обществ; лица, находящиеся под опекой; лица, признанные несостоятельными и так далее. Подобное решение представляется совершенно оправданным, поскольку предполагает, что принимать участие в осуществлении такой важнейшей функции государства как законотворчество могут лишь лучшие и достойнейшие его граждане. Человек же имеющий
1 См., напр., Урланис Б.Ц. Войны и народонаселение Европы. — М.: Издательство социально-экономической литературы, 1960.; Мировая война в цифрах. Сборник. — МЛ.: Госвоениздат, 1934
См.: Высочайший манифест от 03 июня 1907 года «О роспуске Государственной Думы, о времени созыва новой Думы и об изменении порядка выборов в Государственную Думу» // ПСЗ. Собр. 3-е. Т. XXVII. № 29240.
проблемы с законом либо запятнавший и опорочивший себя недостойным поведением, вследствие чего лишен духовного сана или исключен из сословного общества по определению не может входить в чисто лучших и достойнейших.
В качестве еще одного избирательного ценза, относящегося, в данном случае, к пассивному избирательному праву, можно назвать обязательное знание русского языка, поскольку лица, русским языком не владеющие, не могли избираться в качестве депутатов Государственной Думы.
Таким образом, проанализировав избирательные цензы, характерные для Российской империи, можно сделать обоснованный вывод, что выборы в Государственную Думу того времени были невероятно далеки как от равных выборов, так и от всеобщих. Напротив, от участия в избирательном процессе было устранено огромное количество подданных императора Николая II, включая их наиболее активную и, тем самым, опасную для самодержавия часть - молодежь и студентов.
Аналогичный анализ избирательного права Российской Федерации позволяет установить, что наличие системы избирательных цензов характерно и для настоящего времени, однако эта система претерпела существенные изменения по сравнению с имперской, став существенно более демократичной и доступной для населения страны.
Вся система избирательных цензов в законодательстве Российской Федерации приведена в Конституции РФ и в ст. 4 Закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» от 22.02.2014 года №20-ФЗ (далее - Закон о выборах). В соответствии со ст. 97 Конституции РФ депутатом Государственной Думы может быть избран гражданин Российской Федерации, достигший 21 года и имеющий право участвовать в выборах. Часть 2 ст. 19 Конституции говорит о том, что государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств. Запрещаются любые формы ограничения прав граждан по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности. Часть 2 этой же статьи устанавливает незыблемое правило, согласно которому мужчина и женщина имеют равные права и свободы и равные возможности для их реализации.
Часть 2 ст. 32 Конституции гарантирует гражданам РФ право избирать и быть избранными в органы государственной власти (в том числе в Государственную Думу» и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме. Эта же статья в части 3 определяет перечень лиц, лишенных избирательных прав. К таковым относятся граждане, признанные судом недееспособными, а также содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда. Эти положения конкретизируются в частях 7 и 8 статьи 4
Закона о выборах, где устанавливается, что не имеет права быть избранным депутатом Государственной Думы гражданин РФ, имеющий гражданство иностранного государства либо вид на жительство или иной документ, подтверждающий право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства (ч. 7), а также ранее судимые граждане РФ имеющие на день голосования неснятую или непогашенную судимость, либо у которых не истек определенный законом срок со дня снятия или погашения судимости, и граждане подвергнутые административному наказанию за совершение ряда административных правонарушений, если голосование на выборах депутатов Государственной Думы состоится до окончания срока, в течение которого лицо считается подвергнутым административному наказанию (ч. 8).
Проведя сравнительный анализ избирательных цензов, непосредственно влияющих на возможность приобретения лицом правового статуса депутата Государственной Думы, можно сделать вывод о том, что из всего многообразия цензов, действовавших в период Российской империи, до настоящего времени дошли только три, а именно возрастной (сниженный до 21 года), подданства (или, применительно к современности, гражданства), который применяется в настоящее время и в отношении граждан РФ, имеющих, например, двойное гражданство, а также ценз связанный с нарушением потенциальным кандидатом в депутаты норм уголовного или административного законодательства в случае если он осужден (или ранее был осужден) к лишению свободы, или если не истек срок, в течение которого лицо считается административно наказанным.
Очень важным для целей настоящей статьи является ответ на вопрос о моменте приобретения статуса депутатами Государственной Думы. Необходимо отметить, что в Российской империи этот вопрос не был достаточно однозначно решен и не получил необходимого закрепления в нормативных актах. В первую очередь это было связано с особой достаточно сложной и продолжительной по времени процедурой подтверждения полномочий, которая проводилась самой же Думой после ее избрания. Процедура эта, как отмечено выше, была достаточно длительной и для того, чтобы не допустить затягивания начала законотворческой деятельности, органы управления Государственной Думы начинали формироваться еще до окончания проверки законности избрания всех депутатов. Совершенно естественно, что в случае выявления нарушений по итогам проверки депутат мог быть лишен своего статуса, то есть выведен из состава Государственной думы. Здесь, кстати, нужно обратить внимание на положительную динамику правового статуса депутатов Государственной Думы Российской империи, прослеживающуюся при анализе наказов (регламентов) I и II Государственной Думы1. Если параграф 16 наказа I Государственной Думы
1 См.: Верхогляд А. С. Динамика правового статуса депутатов Государственной думы и членов Государственного совета (1906-1917) // Ленинградский юридический журнал. -2015. - №1 (39), - С. 32-39.
определял, что лицо, правильность избрания которого депутатом вызывает сомнения, должно быть ограничено в правах и, принимая участие в заседаниях Думы со всеми правами, присвоенными члену Думы, должно быть лишено права вносить законодательные предложения, то уже наказ II Государственной Думы данное правило изменил, установив в параграфе 17, что до постановления Государственной Думы об отмене выборов в силу их неправильности, избранные в тех выборах лица сохраняли право участия в заседаниях со всеми присвоенными члену Госдумы правами1. Да, конечно, ключевую роль в вопросе внесения изменений в анализируемый параграф наказа сыграл Правительствующий Сенат, отказавшийся распубликовать наказ I Государственной Думы в силу того, что «такое ограничение деятельности члена Государственной Думы, право которого на участие в делах Думы, основанное на акте его избрания, в установленном порядке еще не отменено, выходит за пределы установления внутреннего распорядка в Государственной Думе», но, в любом случае, это свидетельствует о положительной динамике направленной на улучшение условий для осуществления депутатом своих полномочий.
Считаем необходимым обратить внимание на еще одну процедуру, которая была предусмотрена для депутатов Думы, поскольку ее анализ позволит дополнительно прояснить вопрос о моменте, с которого депутаты Государственной Думы Российской империи наделялись полномочиями. Речь в данном случае идет о широко известном символическом акте, вплоть до настоящего времени активно использующемся во многих государственных органах при наделении полномочиями их должностных лиц. Этот акт имеет разные названия - присяга, торжественная клятва или торжественное обещание, но суть всегда одна и заключается она в том, что приводимое к присяге лицо торжественно клянется добросовестно выполнять свои должностные обязанности. Характерным является тот факт, что, несмотря на символичность этого акта, его нарушение, как правило, предусматривает вполне реальную ответственность, вплоть до лишения должности и увольнения со службы.
Именно к такому «Торжественному обещанию» и приводились депутаты Государственной Думы, подписывая одноименный документ. Согласно тексту «Торжественного обещания» депутаты принимали на себя обязательство «...пред Всемогущим Богом исполнять возложенные на нас обязанности Членов Государственной Думы по крайнему нашему разумению и силам, храня верность Его Императорскому Величеству Государю Императору и Самодержцу Всероссийскому и памятуя лишь о благе и пользе России.» . Совершенно очевидно, что именно тот момент на первом
1 См.: Наказ Государственной Думы (по работам 2-й Государственной Думы) с объяснениями / сост. В.А. Маклаков и О.Я. Пергамент. - СПб.: Изд. юрид. кн. склада «Право», 1907.
2 См.: Торжественное Обещание членов Государственной Думы. Приложение к статье 13 // Свод Законов Российской империи. Кн. первая. - Т. I. ч. 2.
заседании Думы, когда происходило подписание вышеуказанного документа, и следует считать моментом приобретения депутатами своего правового статуса.
Что касается современности, то нынешние депутаты, вступая в должность не приносят присягу. С одной стороны, это связано с тем, что, в отличие от Думы имперской, момент приобретения правового статуса депутатами современными четко определен законодательством РФ и привязан непосредственно ко дню избрания. Это вполне резонно, поскольку, опять же в отличие от имперского времени, правомерность избрания современных депутатов определяется не самой Думой, а специально созданным и уполномоченным органом - избирательной комиссией, а сам процесс проверки законности избрания осуществляется до начала работы Государственной Думы. С другой стороны, по нашему мнению, принесение присяги могло бы стать еще одним, пусть и во многом формальным, основанием для добросовестного исполнения депутатами своих должностных обязанностей. Отнюдь не является секретом, что представители депутатского корпуса зачастую откровенно пренебрегают своими обязанностями, не считая нужным не только разрабатывать и принимать действительно необходимые законы, касающиеся важнейших сторон жизни государства, но даже и просто присутствовать на заседаниях Государственной Думы.
Что же касается присяги, то в Российской Федерации при вступлении в должность ее принимают Президент страны, Генеральный прокурор, впервые назначаемые прокуроры и судьи, военнослужащие при поступлении на военную службу, сотрудники полиции, органов безопасности и многие другие. Учитывая исключительную важность законотворческой деятельности логично было бы предусмотреть аналогичную процедуру и для законодателей. К счастью, это понимают и сами депутаты, по крайней мере часть из них. Так, 27.02.2015 года в Государственную Думу РФ депутатами от фракции «Справедливая Россия» был внесен проект Федерального закона №732134-6 «О присяге граждан, вступающих в государственные должности законодательной и исполнительной ветвей государственной власти в Российской Федерации», предусматривающий, среди прочего, и принесение присяги депутатами Государственной Думы при вступлении в должность. При этом лицо, отказавшееся принять присягу, предполагалось лишать права занимать должность.
К сожалению, данная инициатива не нашла поддержки у большей части депутатов и у Правительства РФ, которое, к слову, также предполагалось приводить к присяге. Правительство РФ подготовило отрицательный отзыв на законопроект. Ответственный комитет Госдумы по конституционному законодательству и государственному строительству также рекомендовал отклонить проект в первом чтении. По выражению заместителя председателя указанного комитета Дмитрия Вяткина: «принесение присяги для всех ветвей власти представляется избыточной процедурой. Принятие присяги более
характерно при прохождении отдельных видов службы - в органах внутренних дел, в федеральной службе судебных приставов и прочих. Кроме того, вступление в должность депутатов и членов Совета Федерации связано не с моментом присяги, а с моментом избрания, в отличие от президента, который вступает в должность на инаугурации». Хотелось бы напомнить парламентарию, что понятия «более характерно для» и «присуще исключительно» отнюдь не являются тождественными. Более того, как справедливо замечают авторы законопроекта, в некоторых странах мира такая практика давно существует, в частности парламентарии Канады, Индии, Польши, Казахстана, Турции и других стран приносят присягу при вступлении в должности. На самом деле, в постигшей законопроект судьбе нет ничего удивительного, и не нужно специально анализировать деятельность Государственной Думы для того, чтобы увидеть настораживающую закономерность: любые законы, улучшающие положение депутатов, предусматривающие для них какие-либо льготы, связанные с заработной платой или с пенсионным обеспечением депутатов, всегда находят в Думе живейший отклик и заинтересованность, принимаясь без каких-либо проблем. И наоборот, любые попытки хоть как-то усилить ответственность депутатов за их деятельность, возложить на них какие-либо дополнительные обязанности или ущемить в правах почти всегда заканчиваются одинаково - законопроект отклоняется под различными предлогами.
Завершив разговор об основаниях наделения депутатов Государственной Думы присущим им правовым статусом, считаем необходимым рассмотреть и другую сторону этой медали, а именно основания его утраты.
В Российской империи основания утраты депутатами своего статуса получили нормативное закрепление в ст. 17-19 Учреждения Государственной Думы.
Во-первых, как устанавливала ст. 17 Учреждения, член Государственной Думы имел право отказаться от этого звания. В этом случае от него требовалось письменное заявление на имя Председателя Думы. Кроме того, член Думы, отказавшийся дать торжественное обещание при вступлении в Думу также утрачивал право занимать эту должность и, соответственно, не наделялся присущим ей правовым статусом.
Во-вторых, согласно тексту ст. 18 Учреждения «член Государственной Думы выбывал из её состава в случае:
• утраты русского подданства;
• утраты ценза, дающего право на участие в выборах;
• поступления на действительную военную службу,
• назначения по гражданской государственной службе на должность, соединенную с определенным окладом содержания, за исключением должностей министров и главноуправляющих отдельными частями».
В третьих, ст. 19 Учреждения, дополнительно ссылалась на пункты «А», «Б», «Д», «Е», «Ж» статьи 7 «Положения о выборах в Государственную
Думу» как на дополнительные основания, при наступлении которых член Думы выбывал из ее состава. Согласно указанным пунктам из состава Думы выбывали депутаты:
• подвергшиеся суду за преступные деяния, влекущие за собой лишение или ограничение прав состояния либо исключение из службы, а равно за кражу, мошенничество, присвоение вверенного имущества, укрывательство похищенного, покупку и принятие в заклад заведомо краденого или полученного чрез обман имущества и ростовщичество, когда они судебными приговорами не оправданы, хотя бы после состоявшегося осуждения они и были освобождены от наказания за давностью, примирением, силою всемилостивейшего манифеста или особого высочайшего повеления;
• отрешенные по судебным приговорам от должности - в течение трех лет со времени отрешения, хотя бы они и были освобождены от сего наказания за давностью, силою всемилостивейшего манифеста или особого высочайшего повеления;
• несостоятельные, о которых дела сего рода приведены уже к окончанию, кроме тех, несостоятельность коих признана несчастною;
• лишенные духовного сана или звания за пороки или же исключенные из среды обществ и дворянских собраний по приговорам тех сословий, к которым они принадлежат;
• осужденные за уклонение от воинской повинности.
Характерным является тот факт, что даже в случае выявления обстоятельств, могущих послужить основанием для исключения члена Думы из ее состава и, соответственно, утраты им своего правового статуса, решение об исключении принималось только самой Думой. Это, несомненно, правильное решение, призванное дополнительно оградить депутатов от произвола исполнительной власти1, нашло нормативное закрепление в ст. 21 Учреждения.
Анализ современного законодательства, устанавливающего основания для утраты депутатом Государственной Думы своего правового статуса, позволяет сделать вывод о том, что существенная часть этих оснований с минимальными содержательными и смысловыми изменениями перекочевала в современное законодательство из законодательства имперского. Например, как и в имперское время, современные депутаты наделены правом добровольно сложить с себя обязанности по письменному заявлению. Расширенным и изложенным с учетом современных реалий вариантом имперского основания для утраты депутатом своего статуса можно считать современное положение, устанавливающее, что депутат Государственной Думы досрочно прекращает свои полномочия в случае своего избрания депутатом законодательного (представительного) органа государственной
1 См.: Карасев А. Т. Особенности правового статуса депутатов первого Российского парламента (1905 - 1917 гг.) // Вестник Южно-Уральского государственного университета. - 2006. - №13 (68). - С. 96-98.
власти субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления, выборным должностным лицом иного органа государственной власти или органа местного самоуправления, а равно назначения на иную государственную должность Российской Федерации, государственную должность субъекта Российской Федерации или поступления на государственную или муниципальную службу. Также, как и в империи депутаты Государственной Думы РФ лишаются своих полномочий в случае утраты гражданства РФ (или приобретения гражданства другого государства). Еще одним расширенным вариантом имперского основания для утраты депутатом своего статуса можно назвать вступивший в законную силу обвинительный приговор суда в отношении депутата.
К существенным изменениям в системе оснований для утраты депутатом Государственной Думы своего правового статуса можно назвать отсутствовавший в имперском законодательстве запрет на участие депутата в предпринимательской и иной экономической деятельности, осуществляемой юридическим лицом, или осуществление предпринимательской деятельности самостоятельно, а также на участие в деятельности по управлению хозяйственным обществом или иной коммерческой организацией, а также на участие в работе общего собрания как высшего органа управления хозяйственного общества. Напротив, существенная часть членов имперской Думы имела самое непосредственное отношение к осуществлению подобного рода деятельности и их количество имело тенденцию к увеличению от созыва к созыву. Так, например, по некоторым данным в состав Государственной Думы 1 созыва входило 14 торговцев, а также 5 фабрикантов и управляющих фабриками, в состав 2 Думы входило 23 промышленника и торговца, а в состав 3 Думы - уже 361. Более того, современным депутатам закон запрещает заниматься любой предпринимательской или оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и другой творческой деятельности. Но даже и эти виды деятельности попадают под запрет и могут служить основанием для досрочного прекращения депутатом своих полномочий в том случае, если они финансируются исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства. В Российской империи подобного основания для утраты членом Думы своего статуса не предусматривалось.
Еще одним нововведением для досрочного прекращения полномочий депутата Государственной Думы, отсутствовавшим в имперское время, является запрет на вхождение депутата Государственной Думы в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории Российской Федерации их структурных
1 См.: Обзор деятельности Государственной Думы третьего созыва. Часть 1. Общие сведения. Составлен Канцелярией Думы. СПб., 1912 //
http://dlib.rsl.m/viewer/01004010378#?page=24
подразделений, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации.
Современные депутаты также утрачивают свой статус в том случае, если выявляются факты их взаимоотношений с иностранными банками или финансовыми институтами, расположенными за пределами РФ. Сюда относятся факты открытия или наличия в этих банках счетов или вкладов, хранения наличных денежных средств и ценностей, а также владения или пользования иностранными финансовыми инструментами. Причем это ограничение касается не только самих депутатов, но и их супругов и несовершеннолетних детей.
Последним существенным основанием для утраты депутатом Государственной Думы своих полномочий, отсутствующим в системе имперского законодательства, можно назвать факт непредставления или несвоевременного представления депутатом сведений о своих доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей.
Решение о досрочном прекращении депутатом своих полномочий в Российской Федерации, также, как и в Российской империи, принимается самой Государственной Думой.
Таким образом, можно сделать вывод о том, что современное законодательство, исключив, с одной стороны, из своего состава объективно неприменимые в современных реалиях основания для утраты депутатом Государственной Думы полномочий и связанного с ними правового статуса, такие как, например, исключение депутатов, лишенные духовного сана или звания за пороки или же исключенных из среды обществ и дворянских собраний по приговорам тех сословий, к которым они принадлежат, с другой стороны, существенно расширило этот перечень. Все нововведения так или иначе связаны с таким понятием, как «конфликт интересов» и направлены на недопущение превалирования частных интересов законодателя над его должностными обязанностями.
Завершая статью хотелось бы отметить очевидную и вполне ожидаемую прогрессивность современного российского законодательства, связанного с наделением или лишением депутата Государственной Думы особым правовым статусом по отношению к законодательству имперскому. Устранение таких избирательных цензов как гендерный, образовательный, оседлости или имущественный полностью соответствуют демократическим принципам Российского общества и открывают возможность получения правового статуса депутата Государственной Думы для гораздо большей части населения страны нежели в Российской империи.
Расширенный перечень оснований для лишения депутата Государственной Думы полномочий и соответствующего правового статуса также следует признать прогрессивным, поскольку он накладывает на депутатов гораздо большую ответственность и оставляет им существенно
меньше возможностей для злоупотребления своим должностным положением.
Одновременно с этим нельзя согласиться с отсутствием в современном законодательстве такого важнейшего правового инструмента как присяга депутата Государственной Думы, приносимая им при вступлении в должность. По нашему мнению, введение присяги и ответственности за ее нарушение могло бы послужить дополнительным основанием для добросовестного исполнения депутатами своих должностных обязанностей.
Библиографический список:
1. Верхогляд А.С. Динамика правового статуса депутатов Государственной думы и членов Государственного совета (1906-1917) // Ленинградский юридический журнал. - 2015. - №1 (39). - С. 32-39.
2. Демичев А.А. О перспективах развития научного направления «Хронодискретное моногеографическое сравнительное правоведение» // Хронодискретное моногеографическое сравнительное правоведение: Сб. научн. тр. / Под ред. А.А. Демичева. - Вып. 5. - М., 2013. - С. 7-17.
3. Демичев А.А. Принципы и перспективы развития научного направления «Хронодискретное моногеографическое сравнительное правоведение» // Юридическая наука и практика: Вестник Нижегородской академии МВД России. 2016. - № 1 (33). - С. 23-28.
4. Демичев А.А. К вопросу о сравнимости судебной реформы 1864 г. и судебных преобразований конца ХХ - начала XXI в. в России // Историко-правовые проблемы: Новый ракурс. - 2014. - № 9-1. - С. 7-14.
5. Демичев А.А. Сравнительно-правовое исследование суда присяжных в России (история и современность): Автореф. дис. ... докт. юрид. наук. - Н. Новгород, 2003.
6. Демичев А.А. Институт присяжных заседателей в России: проблемы становления и развития: монография. Н. Новгород. 2003.
7. Демичев К.А. Проблемы и перспективы использования методологии ХМСП в востоковедных сравнительно-правовых исследованиях // Юридическая наука и практика: Вестник Нижегородской академии МВД России. - 2016. - № 2 (34). - С. 67-72.
8. Додонов В.Н., Ермаков В. Д., Крылова М. А и др. Большой юридический словарь. - М., 2001.
9. Илюхина В.А. Правительствующий Сенат Российской империи и Верховный Суд Российской Федерации как высшая судебная инстанция (сравнительно-правовой анализ) // Юридическая наука и практика: Вестник Нижегородской академии МВД России. - 2016. -№ 1 (33). - С. 37-41.
10. Илюхина В.А. Сравнительный анализ требований к кандидатам в мировые судьи в Российской империи и Российской Федерации // Мировой судья. - 2016. - № 5. -С. 3-7.
11. Илюхина В.А. Становление института мировых судей в Российской империи и в современной России: опыт сравнительно-правового исследования // Мировой судья. - 2010. - № 4. - С. 7-11.
12. Карасев А.Т. Особенности правового статуса депутатов первого Российского парламента (1905 - 1917 гг.) // Вестник Южно-Уральского государственного университета. - 2006. - №13 (68). - С. 96-98.
13. Мировая война в цифрах. — М.-Л., 1934.
14. Наказ Государственной Думы (по работам 2-й Государственной Думы) с объяснениями / сост. В.А. Маклаков и О.Я. Пергамент. - СПб., 1907.
15. Никонов В.А. Сравнительно-правовое исследование института прокуратуры в России во второй половине XIX - начале XX века и конце XX - начале XXI века: Дис. ... канд. юрид. наук. Владимир, 2005.
16. Обзор деятельности Государственной Думы третьего созыва. Часть 1. Общие сведения. Составлен Канцелярией Думы. СПб., 1912 // http://dlib.rsl.ru/viewer/01004010378#?page=24.
17. Степанов А.В. Полномочия нотариуса при осуществлении нотариальных действий: сравнительно-правовой анализ российского законодательства второй половины XIX века и действующего законодательства // Юридическая наука и практика: Вестник Нижегородской академии МВД России. - 2014. - №3 (27). - С. 282-286.
18. Урланис Б.Ц. Войны и народонаселение Европы. — М., 1960.
19. Хужин А.М. Право интеллектуальной собственности в контексте ХМСП-методологии // Юридическая наука и практика: Вестник Нижегородской академии МВД России. 2016. № 1 (33). С. 29-36.
20. Черепанов С.И. Требования к адвокатам в Российской империи и Российской Федерации (сравнительно-правовой анализ) // Юридическая наука и практика: Вестник Нижегородской академии МВД России. - 2015. - № 3 (31). - С. 237-242.
