CC BY
11А.П. Леонов *
ИССЛЕДОВАНИЕ ГАРАНТИЙ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ СВОИХ ПОЛНОМОЧИЙ ДЕПУТАТАМИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ДУМЫ РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ И РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ С ПОЗИЦИЙ МЕТОДОЛОГИИ ХРОНОДИСКРЕТНОГО МОНОГЕОГРАФИЧЕСКОГО СРАВНИТЕЛЬНОГО ПРАВОВЕДЕНИЯ
Аннотация: В статье на основе методологии хронодискретного моногеографического сравнительного правоведения проводится сравнительно-правовой анализ гарантий осуществления депутатских полномочий депутатами Государственной Думы Российской империи и Российской Федерации.
Ключевые слова: хронодискретное моногеографическое сравнительное правоведение, методология, научное направление, Государственная Дума, правовой статус, депутат.
В прошлом номере журнала мы начали публикацию цикла статей, посвященных сравнительно-правовому исследованию правового статуса депутатов Государственной Думы Российской империи и Российской Федерации с позиций методологии хронодискретного моногеографического сравнительного правоведения (далее - ХМСП)1.
В данной статье мы проведем сравнительно-правовое исследование такого элемента правового статуса депутатов Государственной Думы Российской империи и Российской Федерации, как гарантии осуществления этих прав. Естественно при этом мы будем опираться на принципы
л
методологии ХМСП .
Правовой статус любого лица традиционно имеет нормативное закрепление. Некоторые права человека, его обязанности, гарантии осуществления этих прав закрепляются в Конституции Российской Федерации, другие в законах и подзаконных актах. Естественно, что нормативное закрепление характерно и для такого важнейшего специального правового статуса, как статус депутата Государственной Думы.
* Леонов Александр Петрович, адъюнкт кафедры теории и истории государства и права Нижегородской академии МВД России, leo05alex@yandex.ru
1 См.: Леонов А.П. Сравнительно-правовое исследование условий приобретения правового статуса депутата Государственной думы Российской империи и Российской Федерации // Историко-правовые проблемы: Новый ракурс. 2017. № 18.
2 См., напр., Демичев А.А. О перспективах развития научного направления «Хронодискретное моногеографическое сравнительное правоведение» // Хронодискретное моногеографическое сравнительное правоведение: Сб. научн. тр. / Под ред. А.А. Демичева. - Вып. 5. - М., 2013. - С. 7-17; Демичев А. А. Принципы и перспективы развития научного направления «Хронодискретное моногеографическое сравнительное правоведение» // Юридическая наука и практика: Вестник Нижегородской академии МВД России. 2016. - № 1 (33). - С. 23-28
Депутаты Государственной Думы Российской империи, начиная с самого первого ее созыва, наделялись правами, достаточно широкими для исследуемого временного периода1. Согласно статье 14 «Учреждения Государственной Думы»2 депутаты получили диспозитивный (свободный) мандат, согласно которому они не были связаны обязанностью держать отчет перед своими избирателями. Эта же статья предоставила депутатам то, что в настоящее время принято называть парламентским индемнитетом, то есть полную свободу суждений и мнений по делам, подлежащим ведению Думы. Такая «свобода слова», пришедшая в Российскую империю из опыта
-5
английского парламента , имела благую цель, по сути являясь одной из гарантий осуществления депутатами своих полномочий. Подразумевалось, что депутат не может быть привлечен к уголовной, гражданской или дисциплинарной ответственности за свое мнение или суждение, высказанное при осуществлении депутатских полномочий.
Кроме того, правовой статус депутата Государственной Думы Российской империи включал в свой состав и такое, хорошо нам известное по современности, понятие, как депутатский иммунитет. Несмотря на то, что он имел достаточно много оговорок и исключений, это был очень серьезный шаг к защите депутатов от произвола со стороны исполнительной власти. Согласно статье 15 все того же «Учреждения», член Государственной Думы не мог быть подвергнут лишению или ограничению свободы иначе как по распоряжению судебной власти. Более того, согласно ст. 16 «Учреждения» даже при наличии решения суда, для лишения депутата свободы в период сессии должно было быть предварительно испрошено разрешение самой Думы, при этом Дума вполне могла отказать судебной власти в разрешении на задержание своего члена. Характерно, что Дума не была связана обязанностью давать какие-либо объяснения по поводу такого отказа. Правда нельзя не обратить внимание на то, что подобное правило действовало только в период сессии Думы. В случае же если депутат Думы задерживался и привлекался к ответственности до начала сессии, то в этом случае депутатский иммунитет на него не распространялся, то есть депутат оставался под арестом, а Дума не имела права ходатайствовать о его освобождении4.
Естественно, и мы отметили это выше, из указанного правила были исключения. Так, предварительное согласие Думы на лишение свободы депутата не требовалось в случае его задержания непосредственно при
1 См.: Верхогляд А. С. Динамика правового статуса депутатов Государственной думы и членов Государственного совета (1906-1917) // Ленинградский юридический журнал. -2015. - №1 (39), - С. 32-39.
См.: Учреждение Государственной Думы // Свод Законов Российской империи. Кн. первая. - Т. I. ч. 2 (далее - «Учреждение»).
См.: Ушаков С. И. Правовой статус депутатов Государственной Думы Российской империи 1906 - 1917 гг. // Евразийский союз ученых. - 2015. - №4-11 (13). С. 32-34
4 См.: Галай Ю.Г. Иммунитет депутатов Государственной Думы императорской России // Ленинградский юридический журнал. - 2007. - № 1. - С. 192-200.
совершении преступления или на следующий день, а также, в соответствии со статьей 22 «Учреждения», в случае совершения депутатом преступного деяния «при исполнении или по поводу исполнения обязанностей, лежащих на них по сему званию». В последнем случае депутат привлекался к ответственности «в порядке и на основаниях, предусмотренных для привлечения к ответственности высших чинов государственного управления». Следует отметить, что этот порядок сам по себе представляет достаточный интерес. В случае необходимости соответствующая жалоба на депутата подавалась на рассмотрение непосредственно императору. Если последний находил ее заслуживающей внимания, то дело передавалось в 1 -й Департамент Государственного Совета - особое учреждение, которое могло назначить проведение следствия или прекратить дело, предать обвиняемого суду или даже назначить наказание без суда. Однако право окончательного утверждения любого из этих решений принадлежало императору1.
Достаточно важным изъятием из иммунитета членов императорской Думы можно считать то, что по смыслу статьи 15 «Учреждения» иммунитет распространялся только на самого депутата, на его физическую свободу. Это означает, что в отношении депутата запрещалось применение таких мер как, например, арест, личный обыск или иные подобного рода действия. Однако на имущество депутата иммунитет свое действие не распространял, равно как и не действовал он в том случае, если применяемые меры воздействия не посягали на физическую свободу депутата. Следовательно, депутат мог быть оштрафован, а принадлежащее ему торговое или иное заведение могли быть закрыты2. Это значит, что в случае необходимости административная власть вполне могла найти рычаги воздействия на депутата Государственной Думы, а значит сам принцип депутатского иммунитета в существенной степени нивелировался.
Еще одним элементом правового статуса депутата Государственной Думы Российской империи, который также может быть отнесен к гарантиям исполнения им своих полномочий, является очень четкое, исчерпывающее определение условий, при которых член Думы может быть отстранен от должности. Этот перечень приводится в статьях 18 и 19 «Учреждения». К числу таковых условия относятся:
• утрата членом Думы русского подданства;
• утрата ценза, дающего право на участие в выборах;
• поступление на действительную военную службу,
• назначение по гражданской государственной службе на должность, соединенную с определенным окладом содержания, за исключением должностей министров и главноуправляющих отдельными частями.
1 См. Грибовский В.М. Государственное устройство и управление Российской Империи. — Одесса. 1912.
См.: Галай Ю.Г. Иммунитет депутатов Государственной Думы императорской России // Ленинградский юридический журнал. - 2007. - № 1. - С. 192-200.
Очень важным представляется положение, согласно которому депутат признавался выбывшим из состава Государственной Думы только по постановлению самой Думы. Подобное решение, нашедшее нормативное закрепление в статье 21 «Учреждения», представляется правильным и обоснованным, поскольку призвано дополнительно оградить депутатов от произвола исполнительной власти1.
К числу гарантий осуществления депутатом Думы своих полномочий, следует отнести и социальные гарантии. Конечно, по степени проработанности, нормативного закрепления и систематизации им очень далеко до действующего Российского законодательства, однако и в императорской России подобные гарантии для депутатов Государственной Думы были предусмотрены. Статья 23 «Учреждения» устанавливала правило, согласно которому «членам Государственной думы в течение ее сессии производится суточное из казны довольствие в размере десяти рублей в день каждому. Сверх того, членам Думы возмещаются из казны раз в год путевые издержки по расчету пяти копеек на версту от места их жительства до С. -Петербурга и обратно». В дальнейшем это положение было переработано и 06.07.1908 года императором был подписан закон «О назначении членам Государственной Думы ежегодного довольствия»2, согласно которому вместо суточного депутатам назначалось ежегодное денежное довольствие в размере 4200 рублей (350 рублей в месяц), которое выплачивалось, в том числе, и в перерывах между сессиями.
Для тех депутатов, которые в указанные межсессионные перерывы принимали участие в работе Думских комиссий, было предусмотрено дополнительное денежное содержание из расчета 10 рублей за каждый день работы. Неизменным осталось правило, по которому депутатам один раз в год возмещались путевые издержки от места их жительства до Санкт-Петербурга и обратно. Из этого правила также существовало исключение, изначально предусмотренное статьей 23 «Учреждения» и без изменений перекочевавшее в закон от 06.07.1908 года, согласно которому не выплачивалось денежное довольствие и компенсация путевых расходов тем депутатам Думы, которые занимали должности министров или Главноуправляющих отдельными частями.
Таким образом из анализа нормативной базы правового статуса депутатов Государственной Думы Российской империи можно сделать вывод, что члены Думы располагали достаточно широким перечнем различных гарантий, призванных помочь им в осуществлении своих полномочий.
1 См.: Карасев А. Т. Особенности правового статуса депутатов первого Российского парламента (1905 - 1917 гг.) // Вестник Южно-Уральского государственного университета. - 2006. - №13 (68). - С. 96-98.
См.: Высочайше утвержденный, одобренный Государственным Советом и Государственной Думой закон от 06.07.1908 года // Полное собрание законов Российской империи. Собр. 3-е. Т. XXVIII. Отд. I. № 30674
Анализ действующего законодательства, регламентирующего деятельность Государственной Думы, позволяет сделать вывод о том, что предоставленные депутатам Государственной Думы Российской Федерации гарантии осуществления своих полномочий стали существенно более широкими, чем во времена Российской империи.
В отличие от дореволюционного, современное законодательство не дает четкого определения типа депутатского мандата. Однако анализ положений Конституции РФ, Федерального закона «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», а также Регламента Государственной Думы позволяет сделать вывод, что депутаты современной России, также как и их дореволюционные коллеги, имеют свободный мандат, поскольку ни один из этих нормативных правовых актов не содержит каких-либо положений, характерных для императивного депутатского мандата, например норм о подотчетности депутатов перед своими избирателями, о наказах избирателей своим избранникам, о возможности досрочного отзыва депутатов избирателями.
Конечно, согласно положениям действующего законодательства, депутат Государственной Думы обязан работать со своими избирателями, вести их личный прием, принимать и рассматривать жалобы и предложения и так далее, но все это является следствием реализации депутатом своих представительных полномочий и ни коим образом не наделяет избирателей правом контроля депутатской деятельности, а депутата не обязывает ответственностью перед избирателями.
С одной стороны, это, безусловно, хорошо, поскольку в этом случае депутат рассматривается как представитель всего общества в целом, а не как представитель некоторой, пусть и достаточно большой, его части. Это позволяет депутату при осуществлении своих полномочий не оглядываться на наказы избирателей и руководствоваться в своих действиях общенародными интересами, Конституцией и своей совестью. Следовательно, в том случае если в результате осуществления депутатом своих полномочий возникает конфликт между интересами общегосударственными и интересами отдельной конкретной группы избирателей, депутат вправе отдать приоритет общегосударственным интересам, не боясь того, что эти действия могут привести к его отзыву избирателями. С другой стороны, давно известен основной и очень серьезный недостаток свободного мандата, а именно невозможность избирателей отозвать депутата, не выполняющего свои предвыборные обещания.
Как и в императорской России, депутаты современной Думы не могут быть привлечены к уголовной или административной ответственности за высказывание мнения или выражение позиции при голосовании в Государственной Думе и другие действия, соответствующие их статусу. Здесь нужно обратить внимание на тот факт, что имперское законодательство, по смыслу статьи 14 «Учреждения», защищало члена
Думы только в тот период, когда он являлся таковым. Законодательство же современное распространяет свое защитное действие на депутатов Думы в этой части в том числе и по истечении срока их полномочий, то есть на лицо расширение соответствующей гарантии депутатской деятельности. Дальнейший сравнительный анализ норм имперского и современного законодательства позволяет выявить и другие гарантии депутатской деятельности, которые в настоящее время получили расширение, по сравнению с имперским.
Как мы помним, депутат императорской Думы обладал депутатским иммунитетом, который содержал в себе достаточно большое количество исключений, подробно рассмотренных на страницах данной статьи. Современное законодательство существенно расширило понятие депутатского иммунитета, включив в его состав некоторые нормы, отсутствовавшие в царской России. В соответствии со статьей 19 Закона «О статусе» депутат Государственной Думы обладает неприкосновенностью в течение всего срока полномочий и не может без согласия Думы быть:
• привлечен к уголовной или административной ответственности, налагаемой в судебном порядке;
• задержан, арестован, подвергнут обыску (кроме случаев задержания на месте преступления) или допросу;
• подвергнут личному досмотру, за исключением случаев, когда это предусмотрено федеральным законом для обеспечения безопасности других людей.
Кроме того, в отличие от депутатского иммунитета царской Думы, когда неприкосновенностью обладал только сам член Думы, иммунитет современного депутата распространяется, в том числе, и на занимаемые им жилые и служебные помещения, используемые личные и служебные транспортные средства, средства связи, принадлежащие ему документы и багаж, а также на его переписку.
Следует обратить внимание на то, что в отличие от имперского законодательства, которое предоставляло депутату иммунитет только в период сессий Думы, законодательство современное защищает депутатов в течение всего срока их полномочий.
Важным представляется также некоторое усиление депутатского иммунитета в части возможности задержания депутата. Царское законодательство предоставляло правоохранительным органам право задержания и ареста члена Думы на месте совершения преступления, а также на следующий день. Таким образом, если на месте преступления свидетели, например, указывали на члена Думы как на лицо, совершившее это деяние, даже в случае его отсутствия непосредственно на месте преступления у правоохранительных органов были, как минимум, сутки на то, чтобы разыскать и задержать виновного без разрешения на то со стороны Государственной Думы.
В современном законодательстве, по уже сложившейся традиции, мы находим изъятие из этой нормы - сегодня задержать депутата
Государственной Думы можно только на месте преступления и ни о каких сутках после этого речи не идет. Это значит, что даже при наличии свидетельских показаний или при наличии улик, прямо указывающих на причастность депутата к совершению преступления, его задержание и арест, в том случае если эти действия не были произведены на месте события, в дальнейшем возможны только и исключительно с согласия Государственной Думы.
Как и в царской России, современные депутаты могут быть привлечены к уголовной или административной ответственности в том случае, если она налагается в судебном порядке. Но по смыслу статьи 15 «Учреждения» в случае совершения членом царской Думы преступления или правонарушения предусматривавшего подобную ответственность, расследование в отношении него могло проводиться органами дознания в полной мере и на общих основаниях исключая лишь меры, посягающие на физическую свободу депутата, а затем дело передавалось в суд, поскольку член Думы мог быть задержан или лишен свободы исключительно по приказу судебной власти. И только для физического задержания депутата и лишения его свободы требовалось предварительное согласие Думы.
Современное законодательство изменило этот порядок в сторону усиления депутатского иммунитета. Закон «О статусе» в части 4 статьи 19 в общем случае не запрещает производство дознания, предварительного следствия или производства по делу об административном правонарушении, предусматривающем ответственность, налагаемую в судебном порядке, в отношении депутата Государственной Думы в случае совершения им соответствующего деяния. Но 5 часть указанной статьи устанавливает правило, согласно которому по окончании указанных мероприятий дело не может быть передано в суд без согласия Государственной Думы.
Как мы помним, депутатский иммунитет не распространял свое действие на члена царской Думы в том случае, когда он совершал преступное деяние при исполнении или по поводу исполнения обязанностей, лежащих на нем по сему званию. В подобной ситуации, в соответствии со статьей 22 «Учреждения», не требовалось предварительное согласие Думы для задержания и лишения депутата свободы, а к ответственности он привлекался «в порядке и на основаниях, предусмотренных для привлечения к ответственности высших чинов государственного управления». В современном законодательстве подобная возможность также устранена и в соответствии с частью 6 статьи 19 Закона «О статусе» если в связи с такими действиями «депутат Государственной Думы допустил публичные оскорбления, клевету или иные нарушения, ответственность за которые предусмотрена федеральным законом, возбуждение уголовного дела, производство дознания, предварительного следствия или начало производства по делу об административном правонарушении, предусматривающем административную ответственность, налагаемую в судебном порядке, осуществляется только в случае лишения депутата
Государственной Думы неприкосновенности». Процедура здесь также отлична от той, которая была характерна для царской Думы.
В настоящее время, в случае, если в отношении депутата Думы возбуждается уголовное дело или начинается производство по делу об административном правонарушении, орган дознания или следователь обязаны в трехдневный срок уведомить об этом Генерального прокурора РФ. В свою очередь, в том случае, когда уголовное дело или производство по делу об административном правонарушении начатое в отношении депутата Думы, связано с осуществлением им своих полномочий, Генеральный прокурор обязан в недельный срок после получения этого сообщения внести в Государственную Думу представление о лишении депутата неприкосновенности.
Таким образом, в соответствии с действующим законодательством привлечение депутата Государственной Думы к уголовной ответственности, или к административной, налагаемой в судебном порядке, возможно только с согласия самой Думы и только после лишения депутата неприкосновенности. Естественно, что отказ Государственной Думы дать согласие на лишение депутата неприкосновенности автоматически исключает возможность производства по уголовному делу или по делу об административном правонарушении.
Конечно, депутаты Государственной Думы далеко не каждый день становятся фигурантами уголовных дел или дел об административных правонарушениях, но периодически такое случается и Государственная Дума, пусть и крайне неохотно и лишь в случае совершения депутатом действительно серьезного преступления и при наличии серьезных улик, дает свое согласие на лишение депутата неприкосновенности. С момента своего возрождения в 1993 году Государственная Дума лишила неприкосновенности всего 10 своих депутатов1. В подавляющем большинстве случаев лишение депутата неприкосновенности связано с совершением последним мошеннических действий в особо крупном размере, то есть речь идет о совершении тяжкого преступления.
Завершая разговор о гарантиях депутатской деятельности нельзя не сказать о социальных гарантиях. Здесь также произошли достаточно существенные изменения, направленные на расширение объема предоставляемой гарантии. Как и в царской Думе, современные депутаты получают ежеменячное денежное вознаграждение, с той лишь разницей, что размер этого вознаграждения существенно выше, чем был в дореволюционной России и равен денежному вознаграждению, установленному для федерального министра. Кроме того, для депутатов предусмотрены денежные поощрения, которые также приравнены к министерским.
См. новостной интернет-портал «РосБизнесКонсалтинг»
http://www.rbc.ru/politics/16/10/2015/5620fcd09a7947ae981fc08d
По аналогии с царской Россией, депутату современной Государственной Думы компенсируются расходы, связанные с переездом от места жительства депутата в город Москву для осуществления депутатских полномочий и обратно после окончания срока полномочий. Здесь мы снова видим расширение объема гарантии - расходы компенсируются в полном объеме, в отличие от царской России, где компенсация производилась из расчета 5 копеек за версту. Более того, компенсации подлежат и расходы членов семьи депутата современной Государственной Думы, что не было характерно для императорской России.
Еще одной новеллой, отсутствовавшей в царском законодательстве стало положение о единовременном денежном пособии, которое выплачивается в размере 50% от ежемесячного денежного вознаграждения депутата Думы для самого депутата и 25% - для каждого члена его семьи. Кроме того, депутату выделяются средства в целях материального обеспечения его деятельности. Объем выделяемых средств определяется федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий год деятельности Государственной Думы. Подобная норма также отсутствовала в законодательстве императорской России.
Завершая статью можно сделать вывод о том, что практически все гарантии осуществления депутатами Государственной Думы своей профессиональной деятельности в новейшей истории получили существенное расширение своего объема по сравнению с аналогичными гарантиями членов царской Думы. Более того, значительно увеличилось не только формальное содержание гарантий, но и их количество. В рамках данной статьи мы рассмотрели только те гарантии осуществления депутатами Государственной Думы своих полномочий, которые так или иначе существовали как в царской Думе, так существуют и в современности. Вполне естественно, что современное законодательство предусматривает и другие гарантии депутатской деятельности, которые не были известны царской Думе, но их подробное рассмотрение выходит за рамки данной статьи.
Библиографический список:
1. Верхогляд А. С. Динамика правового статуса депутатов Государственной думы и членов Государственного совета (1906-1917) // Ленинградский юридический журнал. - 2015. - №1 (39), - С. 32-39.
2. Галай Ю.Г. Иммунитет депутатов Государственной Думы императорской России // Ленинградский юридический журнал. - 2007. - № 1. - С. 192-200.
3. Грибовский В.М. Государственное устройство и управление Российской Империи. — Одесса. 1912.
4. Демичев А.А. О перспективах развития научного направления «Хронодискретное моногеографическое сравнительное правоведение» // Хронодискретное моногреографическое сравнительное правоведение / Под ред. А.А. Демичева. - Вып. 5. -Н. Новгород, 2013. - С. 7-17.
5. Демичев А.А. Принципы и перспективы развития научного направления «Хронодискретное моногеографическое сравнительное правоведение» // Юридическая
наука и практика: Вестник Нижегородской академии МВД России. - 2016. - № 1 (33). - С. 23-28.
6. Карасев А. Т. Особенности правового статуса депутатов первого Российского парламента (1905 - 1917 гг.) // Вестник Южно-Уральского государственного университета. - 2006. - №13 (68). - С. 96-98.
7. Леонов А.П. Сравнительно-правовое исследование условий приобретения правового статуса депутата Государственной думы Российской империи и Российской Федерации // Историко-правовые проблемы: Новый ракурс. 2017. № 18.
8. Ушаков С. И. Правовой статус депутатов Государственной Думы Российской империи 1906 - 1917 гг. // Евразийский союз ученых. - 2015. - №4-11 (13). С. 32-34.
