CC BY
11
Раздел 1. Административное право и деликтология
Научная специальность: 5.1.2
Специальные учреждения, предназначенные для временного размещения иностранных граждан, подлежащих реадмиссии: ретроспектива правового статуса
Ян Леонидович Ванюшин,
кандидат юридических наук, доцент, Тюменский институт повышения квалификации сотрудников Министерства внутренних дел Российской Федерации, Тюмень, Россия, janych@bk.ru, https://orcid.org/0000-0003-1139-444X
Аннотация. Статья посвящена истории возникновения и развития специальных учреждений, предназначенных для содержания иностранных граждан, подлежащих реадмиссии. Причиной создания настоящих специальных учреждений, по мнению автора, является выполнение с 2007 года ФМС России функции реализации международных договоров Российской Федерации в сфере реадмиссии, что, в свою очередь, потребовало решения вопроса о временном размещении иностранных граждан, подлежащих реадмиссии. Создание специальных учреждений по реадмиссии проводилось одновременно с образованием в Российской Федерации специальных учреждений для содержания иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих административному выдворению или депортации. В статье на основе аналитических материалов подробно рассматривается правовой статус специальных учреждений по реадмиссии, в том числе в историческом аспекте, порядок их организации, представлен обзор работы по заключению международных договоров Российской Федерации в сфере реадмиссии, проводимой в Российской Федерации в период с 2004 по 2015 год.
Ключевые слова: иностранные граждане, реадмиссия, реадмиссионные центры, специальные учреждения ФМС России, специальные учреждения содержания иностранных граждан, специальные учреждения по реадмиссии, ФМС России
Для цитирования: Ванюшин Я.Л. Специальные учреждения, предназначенные для временного размещения иностранных граждан, подлежащих реадмиссии: ретроспектива правового статуса // Юридическая наука и правоохранительная практика. 2023. N 3 (65). С. 6-15.
Special institutions for temporary accommodation of foreign nationals subject to readmission: retrospective of the legal status
Yan L. Vanyushin,
Candidate of Legal Sciences, Associate Professor, Tyumen Advanced Training Institute of the Ministry of the Interior of the Russian Federation, Tyumen, Russia, janych@bk.ru, https://orcid. org/0000-0003-1139-444X
Abstract. The history of establishment and development of special institutions for detention of foreign nationals subject to readmission is studied. It is argued that such institutions have been established due to performing by the Russian Federal Migration Service the function of implementing international treaties of the Russian Federation on readmission since 2007, which, in turn, required solving the problem of temporary accommodation of foreign nationals subject to readmission. It is stated that the process of establishing the special institutions for readmission was carried out in the Russian Federation simultaneously with the formation of special institutions for detention of foreign nationals and stateless persons subject to administrative expulsion or deportation. Basing on the analytical materials, the legal status of special institutions for readmission and the procedure of their organization are considered in detail (including the historical aspect). An overview of the work on concluding international treaties of the Russian Federation on readmission, conducted in the Russian Federation from 2004 to 2015, is provided.
© Ванюшин Я.Л., 2023
Keywords: foreign nationals, readmission, readmission centers, special institutions of the Russian Federal Migration Service, special institutions for detention of foreign nationals, special institutions for readmission, Russian Federal Migration Service
For citation: Vanyushin Ya.L. Special institutions for temporary accommodation of foreign nationals subject to readmission: retrospective of the legal status // Legal Science and Law Enforcement Practice. 2023. No. 3 (65). P. 6-15.
Введение
Возникновение и формирование специальных учреждений, предназначенных для временного размещения иностранных граждан, подлежащих реадмиссии, имеют непродолжительную историю. Их создание в Российской Федерации осуществлялось одновременно с образованием других специальных учреждений - центров временного содержания иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих административному выдворению или депортации. Первый центр, предназначенный для содержания иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих реадмиссии, был создан в 2004 году в г. Пскове. Организационно оформленное специальное учреждение для содержания иностранных граждан, подлежащих административному выдворению и депортации, согласно сложившейся в научной литературе точке зрения, было создано в г. Москве также в 2004 году [1, с. 26].
В дальнейшем, по прошествии десяти лет, центры для содержания лиц, подлежащих реадмиссии, и специальные учреждения для содержания иностранных граждан, подлежащих административному выдворению и депортации, были объединены в систему специальных учреждений МВД России. И если последние стали предметом ряда научных исследований, среди которых следует в первую очередь отметить работы Ю.В. Герасименко, Ю.Н. Рыжаковой [2] и Е.А. Летаевой [1; 3], то вопросы возникновения и становления специальных учреждений для временного размещения иностранных граждан, подлежащих реадмиссии, продолжают оставаться неизученными.
Основная часть
Процесс создания специальных учреждений для временного содержания иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих реадмиссии, был начат
в 2007 году ФМС России. Причиной этого стала реализация Российской Федерацией международных обязательств по договорам о реадмиссии.
На государственном уровне международные договоры о реадмиссии рассматривались как высокоэффективный инструмент противодействия незаконной миграции, позволяющий осуществлять прием, возврат и транзит лиц, нарушивших правила въезда, пребывания или проживания в государствах, подписавших соответствующие соглашения. В науке также высказывались предположения об эффективности института реадмиссии в иммиграционном механизме. Например, по мнению Н.В. Поляковой, международные договоры о реадмиссии создают наиболее благоприятные условия для реализации административного выдворения и фактически решают вопрос о выдворении граждан третьих государств и лиц без гражданства, которые прибыли с территории государства, являющегося стороной соглашения, тем самым способствуют реальному завершению процедуры административного выдворения [4, с. 9]. В.Ю. Леденёва отмечает, что расширение международного сотрудничества в сфере реадмиссии позволит эффективно противодействовать процессам незаконной миграции, а также предотвратить негативные последствия данных процессов [5, с. 275].
Наибольшую актуальность в этой сфере представляло выполнение обязательств в соответствии с Соглашением между Российской Федерацией и Европейским сообществом о реадмиссии (г. Сочи, 25 мая 2006 г.), которое было ратифицировано 3 марта 2007 г.* При этом реали-
* См.: О ратификации соглашения между Российской Федерацией и Европейским сообществом о реадмиссии: федер. закон от 3 марта 2007 г. N 26-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2007. N 10. Ст. 1153.
зация настоящего Соглашения в отношении граждан третьих государств и лиц без гражданства (то есть лиц, не являющихся гражданами Российской Федерации и гражданами государств - членов Европейского сообщества) подлежала применению в полном объеме с 1 июня 2010 г.
В рамках исполнения данной задачи ФМС России приступила к осуществлению реализации международных договоров в области реадмиссии в части приема российских граждан, незаконно пребывающих на территории иностранных государств, с 1 октября 2007 г. В этом же году в аналитических целях ФМС России была принята Ведомственная целевая программа «Реализация международных договоров Российской Федерации о реадмиссии граждан Российской Федерации» на период 2008-2014 годы, в которой в качестве прогнозируемых показателей устанавливалось поступление ежегодно ходатайств о реадмиссии в отношении 1-1,1 тыс. человек, удовлетворение данных ходатайств в отношении 500-550 граждан.
В 2008 году отношения в сфере реадмиссии получили соответствующее регулирование в отечественном миграционном законодательстве. В частности, Федеральный закон от 25 июля 2002 г. N 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»* (далее - Закон о правовом положении иностранных граждан) был дополнен статьей 32.1, определявшей основные положения выполнения международных договоров Российской Федерации о реадмиссии**. В соответствии с положениями новой статьи реализация прав и обязательств Российской Федерации, предусмотренных международными договорами Российской Федерации о реадмиссии, возлагалась на ФМС России или ее территориальный орган на основании решения руководителя
* Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. N 30. Ст. 3032.
** См.: О внесении изменений в Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» и отдельные законодательные акты Российской
Федерации: федер. закон от 6 мая 2008 г. N 60-ФЗ // Там же. 2008. N 19. Ст. 2094.
ФМС России или его заместителя***. Реализация международных обязательств в области реадмиссии требовала не только правовой регламентации «двухсторонней» реадмиссии, но и решения вопроса о временном нахождении иностранных граждан, подлежащих реадмиссии, не имеющих законных оснований для пребывания (проживания) в Российской Федерации.
В новой редакции Закона о правовом положении иностранных граждан устанавливалось требование о временном размещении иностранного гражданина, подлежащего передаче в соответствии с международным договором Российской Федерации о реадмиссии, либо иностранного гражданина, принимаемого в соответствии с международным договором Российской Федерации о реадмиссии, но не имеющего законных оснований для пребывания (проживания) в Российской Федерации, в специальном учреждении ФМС России, предназначенном для временного размещения указанных иностранных граждан, на основании решения суда (ч. 2 ст. 32.1). В случае, если срок временного размещения такого иностранного гражданина не превышал 48 часов, оно осуществлялось на основании решения руководителя ФМС России, его заместителя или руководителя территориального органа ФМС России.
Несомненно, решение о создании специальных учреждений для временного размещения иностранных граждан, подлежащих реадмиссии, являлось одним из необходимых условий формирования инфраструктуры не только для успешной реализации международных соглашений о реадмиссии, но и осуществления иммиграционного контроля в целом. В.Ю. Леденёва отмечает, что создание таких специальных учреждений является устоявшейся практикой во многих зарубежных государствах. В частности, «Результаты исследования стран - участниц "Большой восьмерки" по вопросам незаконной миграции и торговли людьми» от 2006 года свидетельствуют, что
*** См. также: О внесении изменений в Положение о Федеральной миграционной службе, утвержденное Указом Президента Российской Федерации от 19 июля 2004 г. N 928: указ Президента Российской Федерации от 31 окт. 2009 г. N 1232 // Там же. 2009. N 44. Ст. 5193.
во всех данных странах, за исключением Российской Федерации, к 2009 году имелись специальные центры для иммигрантов, где они находились до репатриации. По мнению исследователя, это позволило внести необходимые изменения в национальное законодательство [5, с. 273-274].
В связи с отмеченными изменениями в Законе о правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации началась активная работа по формированию нормативной правовой базы специальных учреждений ФМС России для временного размещения иностранных граждан, подлежащих реадмиссии. В 2009 году Правительством Российской Федерации были приняты положения о порядке и условиях пребывания иностранных граждан, подлежащих реадмиссии, в специальных учреждениях ФМС России*, и об осуществлении охраны данных специальных учреждений ФМС России**. В 2010 году в Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации были внесены дополнения в части установления порядка рассмотрения заявления о временном размещении (продлении срока пребывания) иностранного гражданина, подлежащего реадмиссии, в специальном
* См.: Об утверждении Положения о пребывании иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих передаче в соответствии с международными договорами Российской Федерации о реадмиссии, но не имеющих законных оснований для пребывания (проживания) в Российской Федерации, в специальных учреждениях Федеральной миграционной службы: постановление Правительства Российской Федерации от 15 июля 2009 г. N 555 // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2009. N 30. Ст. 3801.
** См.: Об утверждении Положения об осуществлении охраны специальных учреждений Федеральной миграционной службы, предназначенных для временного размещения иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих передаче в соответствии с международными договорами Российской Федерации о реадмиссии, и иностранных граждан и лиц без гражданства, принимаемых в соответствии с международными договорами Российской Федерации о реадмиссии, но не имеющих законных оснований для пребывания (проживания) в Российской Федерации: постановление Правительства Российской Федерации от 27 янв. 2009 г. N 58 // Там же. N 5. Ст. 629.
учреждении ФМС России и принятия решения по нему (глава 26.1)***.
Вместе с тем правоприменительная деятельность первых лет в сфере реализации прав и обязательств Российской Федерации, предусмотренных международными договорами Российской Федерации о ре-адмиссии, свидетельствовала о наличии большого количества пробелов, требующих законодательного регулирования. В связи с этим в июле 2010 г. Закон о правовом положении был дополнен главой У.1 («Передача и прием иностранных граждан в соответствии с международными договорами Российской Федерации о реадмиссии»), заменившей статью 32.1****. Применительно к специальным учреждениям ФМС России, предназначенным для временного размещения иностранных граждан, подлежащих реадмиссии, устанавливалось следующее:
1) возможность временного размещения в специальном учреждении ФМС России иностранных граждан, подлежащих реадмиссии;
2) сокращенное наименование специального учреждения ФМС России, предназначенного для временного размещения иностранных граждан, подлежащих реадмиссии, - специальное учреждение по реадмиссии (далее - аналогично - специальное учреждение по реадмиссии);
3) полномочия территориального органа ФМС России по доставке иностранного гражданина, подлежащего реадмиссии, и направлению мотивированных запросов по дополнительному сопровождению иностранных граждан территориальным органом внутренних дел;
4) определение сроков временного размещения иностранных граждан в специальном учреждении по реадмиссии - до передачи иностранного гражданина Российской Федерацией иностранному государству в соответствии с международ-
*** См.: О внесении изменений в Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации: федер. закон от 23 июля 2010 г. N 178-ФЗ // Там же. 2010. N 30. Ст. 4009.
**** См.: О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с реализацией международных договоров Российской Федерации о реадмиссии: федер. закон от 23 июля 2010 г. N 180-ФЗ // Там же. Ст. 4011.
ным договором Российской Федерации о реадмиссии либо до депортации данного иностранного гражданина;
5) полномочия Правительства Российской Федерации по определению порядка охраны специальных учреждений по реадмиссии;
6) требование об осуществлении личного досмотра иностранных граждан и досмотра вещей, находящихся при иностранных гражданах, при временном их размещении в специальных учреждениях по реадмиссии;
7) обязанность иностранных граждан, подлежащих реадмиссии и временно размещенных в специальных учреждениях по реадмиссии, соблюдать порядок пребывания в указанных учреждениях.
В свою очередь, ФМС России были разработаны Правила внутреннего распорядка специальных учреждений ФМС России, предназначенных для временного размещения иностранных граждан, подлежащих реадмиссии*. В 2012 году совместно с Минздравсоцразвития России и Ро-спотребнадзором приняты Порядок организации медико-санитарного обеспечения и Порядок обеспечения лекарственными средствами иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих реадмиссии и временно размещенных в специальных учреждениях ФМС России**. Осуществля-
* См.: О Правилах внутреннего распорядка специальных учреждений, предназначенных для временного размещения иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих передаче в соответствии с международными договорами Российской Федерации о реадмиссии, иностранных граждан и лиц без гражданства, принимаемых в соответствии с международными договорами Российской Федерации о реадмиссии, но не имеющих законных оснований для пребывания (проживания) в Российской Федерации: приказ ФМС России от 10 июня 2010 г. N 134 // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2010. N 32.
** См.: О Порядке организации медико-санитарного обеспечения иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих реадмиссии и временно размещенных в специальных учреждениях Федеральной миграционной службы, и Порядке обеспечения лекарственными средствами иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих реадмиссии и временно размещенных в специальных учреждениях Федеральной миграционной службы: приказ ФМС России от 19 марта 2012 г. N 104 // Там же. 2012. N 31.
лась разработка Административного регламента исполнения ФМС России государственной функции по осуществлению полномочий в сфере реализации международных договоров Российской Федерации о реадмиссии.
Создание специальных учреждений по реадмиссии планировалось ФМС России на базе существовавших на тот момент центров для временного размещения вынужденных переселенцев. Как было отмечено, в Российской Федерации к этому времени уже имелся опыт создания специального учреждения по реадмиссии. Впервые оно было создано МВД России в 2004 году в г. Пскове в форме федерального государственного учреждения «Центр для содержания лиц, подпадающих под реадмиссию» с численностью 79 работников и общей площадью 1135 кв. м. Центр был создан в соответствии с распоряжением Правительства Российской Федерации от 6 декабря 2004 г. N 1568-р*** в целях реализации Соглашения между Правительством Российской Федерации и Правительством Литовской Республики о приеме и возврате лиц, незаконно находящихся на территории Российской Федерации и территории Литовской Республики (Соглашения о реадмиссии) от 12 мая 2003 г. (г. Вильнюс)****. В распоряжении отмечалось, что создание Центра является предложением МВД России, согласованным с Минздравсоцразвития России, Минфином России, Минэкономразвития России и ФСБ России.
В 2005 году МВД России утвердило Устав Центра для содержания лиц, подпадающих под реадмиссию, в г. Пскове*****, согласно которому настоящий Центр был предназначен для содержания иностранных граждан, принятых от иностранных государств, с которыми Российской Федерацией заключены соглашения о приеме и возврате лиц, незаконно находящихся
*** Собр. законодательства Росс. Федерации. 2004. N 50. Ст. 5116.
**** Там же. 2013. N 34. Ст. 3358.
***** См.: О мероприятиях по созданию федерального государственного учреждения «Центр для содержания лиц, подпадающих под реадмиссию» в г. Пскове: приказ МВД России от 4 авг. 2005 г. N 643. Доступ из СТРАС «Юрист».
на их территории (соглашения о реадмис-сии), с правом содержания иностранных граждан, подлежащих административному выдворению либо депортации в соответствии с нормами Закона о правовом положении иностранных граждан.
Задачами Центра для содержания лиц, подпадающих под реадмиссию, являлись обеспечение режима содержания иностранных граждан в соответствии с законодательством Российской Федерации, проведение профилактической работы, направленной на предотвращение совершения иностранными гражданами правонарушений в дальнейшем.
К основным функциям Центра для содержания лиц, подпадающих под реад-миссию, в г. Пскове относилось:
1) осуществление круглосуточного приема, учета и размещения иностранных граждан, а также представление необходимой информации в территориальный орган ФМС России, Центральный банк данных по учету иностранных граждан, временно пребывающих и проживающих (как временно, так и постоянно) в Российской Федерации ФМС России;
2) организация учета содержащихся в Центре иностранных граждан, оформление и ведение дел, фотографирование и дактилоскопическая регистрация содержащихся в Центре иностранных граждан;
3) организация медицинского осмотра иностранных граждан, поступивших в Центр, и оказание им медицинской помощи; осуществление взаимодействия с лечебными учреждениями здравоохранения субъекта Российской Федерации в случаях необходимости помещения иностранных граждан на стационарное лечение;
4) обеспечение иностранных граждан в день прибытия койко-местами для временного размещения;
5) осуществление материально-бытового и медико-санитарного обеспечения иностранных граждан в соответствии с требованиями гигиены, санитарии, законодательством об охране здоровья граждан и нормами, установленными законодательством Российской Федерации;
6) обеспечение иностранных граждан питанием по установленной норме;
7) обеспечение охраны иностранных граждан и контроля за соблюдением ино-
странными гражданами Правил внутреннего распорядка;
8) создание необходимых условий для обеспечения прав и законных интересов иностранных граждан;
9) осуществление в установленном порядке взаимодействия с дипломатическими представительствами и консульскими учреждениями иностранных государств с целью документирования иностранных граждан, содержащихся в Центре;
10) организация проведения юридических и социально-психологических консультаций для содержащихся в Центре иностранных граждан.
В соответствии с Уставом настоящий Центр находился в ведомственном подчинении ФМС России, по вопросам своей деятельности Центр взаимодействовал с территориальными органами ФМС России, УВД Псковской области, МВД, ГУВД, УВД субъектов Российской Федерации, иными организациями и подразделениями МВД России и ФМС России, органами государственной власти и органами местного самоуправления Псковской области.
В связи с этим при решении вопроса о создании специальных учреждений по реадмиссии предполагался аналогичный механизм, основанный на реорганизации существующих на тот момент в ФМС России центров временного размещения вынужденных переселенцев, центров временного размещения иммигрантов и пунктов первичного приема мигрантов.
В пояснительной записке к проекту Федерального закона от 6 мая 2008 г. N 60-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" и отдельные законодательные акты Российской Федерации» отмечалось, что создание специальных учреждений по реадмиссии планировалось в результате перепрофилирования в 2008 году трех федеральных государственных учреждений ФМС России: Центра временного размещения вынужденных переселенцев (Курганская область, с. Батурино), Пункта первичного приема мигрантов (г. Брянск) и Центра временного размещения иммигрантов «Дон» (Ростовская область, с. Синявское), а так-
же в 2009 году Центра временного размещения вынужденных переселенцев в г. Томске*.
Вместе с тем в действительности процесс создания специальных учреждений по реадмиссии потребовал более значительного времени, чем предполагалось. Учебно-методический центр «Болшево» (Московская область, г. Королев) был перепрофилирован в Учебно-методический и реадмиссионный центр, в 2010-2011 годах планировалось завершить аналогичную работу в отношении Центра временного размещения иммигрантов «Дон».
Окончательную работу по созданию центров, предназначенных для временного размещения иностранных граждан, подлежащих реадмиссии, удалось завершить к 2011 году. Общая вместимость 3 специальных учреждений ФМС России, предназначенных для временного размещения иностранных граждан, подлежащих реад-миссии, составила 192 места. В период с 1 февраля 2011 г. по декабрь 2013 г. в них были размещены 711 иностранных граждан: в 2011 году - 115, в 2012 году - 230 и в 2013 году - 366.
В 2012 году в целях совершенствования деятельности специальных учреждений по реадмиссии принимаются:
1) Правила взаимодействия ФМС России и ФСБ России при реализации международных договоров Российской Федерации о реадмиссии**;
2) Правила взаимодействия ФМС России и ФСИН России при реализации меж-
* См.: Пояснительная записка к проекту Федерального закона от 6 мая 2008 г. N 60-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" и отдельные законодательные акты Российской Федерации». Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
** См.: О порядке взаимодействия Федеральной миграционной службы и Федеральной службы безопасности Российской Федерации при реализации международных договоров Российской Федерации о реадмис-сии: постановление Правительства Российской Федерации от 13 июля 2012 г. N 715 (утратило силу) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2012. N 30. Ст. 4280.
дународных договоров Российской Федерации о реадмиссии***;
3) изменения в Положение о пребывании иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих передаче в соответствии с международными договорами Российской Федерации о реадмиссии, иностранных граждан и лиц без гражданства, принимаемых в соответствии с международными договорами Российской Федерации о реадмиссии, но не имеющих законных оснований для пребывания (проживания) в Российской Федерации, в специальных учреждениях ФМС России (в части уточнения руководителей ФМС России и ее территориальных органов, наделенных полномочием по принятию решения о временном размещении иностранных граждан, подлежащих реад-миссии, в специальных учреждениях на срок, не превышающий 48 часов)****.
Вместе с тем накопленный опыт реализации международных договоров Российской Федерации о реадмиссии указывал на ряд пробелов в федеральном законодательстве, затрудняющих выполнение международно-правовых обязательств, принятых Российской Федерацией. При этом за последние годы международно-договорная база Российской Федерации в сфере реадмиссии была существенно расширена. К 2014 году Российской Федерацией было заключено 14 соглашений о реад-миссии и 36 исполнительных протоколов
*** См.: О порядке взаимодействия Федеральной миграционной службы и Федеральной службы исполнения наказаний при реализации международных договоров Российской Федерации о реадмиссии: постановление Правительства Российской Федерации от 19 июля 2012 г. N 728 // Там же. N 31. Ст. 4359.
**** См.: О внесении изменения в Положение о пребывании иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих передаче в соответствии с международными договорами Российской Федерации о реадмиссии, иностранных граждан и лиц без гражданства, принимаемых в соответствии с международными договорами Российской Федерации о реадмиссии, но не имеющих законных оснований для пребывания (проживания) в Российской Федерации, в специальных учреждениях Федеральной миграционной службы: постановление Правительства Российской Федерации от 16 авг. 2012 г. N 838 (утратило силу) // Там же. N 35. Ст. 4827.
о порядке их реализации, Меморандум о взаимопонимании по вопросам борьбы с незаконной миграцией с Индией между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Индии (Нью-Дели, 21 декабря 2010 г.)* и Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Китайской Народной Республики о сотрудничестве в борьбе с незаконной миграцией (Москва, 22 марта 2013 г.), содержащие положения о реадмиссии. Из заключенных международных договоров о реадмиссии 11 вступило в силу, их действие распространялось на 34 государства. Кроме того, в этот период ФМС России активно проводила работу над проектами международных договоров о реадмиссии еще с 20 государствами, к 2015 году их количество планировалось увеличить до 28 [6, с. 154-155].
Как следствие, в последние несколько лет отмечалось увеличение основных показателей в сфере реадмиссии. Например, в 2013 году относительно предыдущего периода на 21 % больше поступило ходатайств о реадмиссии, рост количества ходатайств в отношении граждан Российской Федерации составил 22 %, количество удовлетворенных ходатайств о реадмиссии увеличилось на 28 %, 470 граждан Российской Федерации были переданы на территорию Российской Федерации в порядке реадмиссии, что на 14 % больше, чем в 2012 году (413) [6, с. 154-155].
Это потребовало расширения инфраструктуры специальных учреждений по реадмиссии. Рассматривались два направления решения этого вопроса. Первое заключалось в возможности строительства дополнительного корпуса в ФКУ ФМС России «Дон» и перепрофилирования центров временного размещения вынужденных переселенцев в г. Томске, г. Оренбурге и г. Тамбове. Второе направление предполагало возможность создания многофункциональных центров ФМС России, предназначенных для содержания иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих как ре-адмиссии, так и административному выдворению и депортации.
Последнему направлению развития специальных учреждений по реадмис-сии способствовало решение о передаче ФМС России и ее территориальным органам из ведения субъектов Российской Федерации других специальных учреждений - для содержания иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих административному выдворению и депортации, которые планировалось объединить в федеральную подсистему.
Федеральным законом от 2 июля 2013 г. N 178-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с реализацией международных договоров Российской Федерации о реадмиссии» было предусмотрено содержание иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих административному выдворению за пределы Российской Федерации, депортации или реадмиссии, с 1 января 2014 г. в специальных учреждениях ФМС России и ее территориальных органов**. Для выполнения всех организационно-правовых процедур, связанных с реализацией вынесенных в отношении таких иностранных граждан решений, планировалось расширение имеющейся в ФМС России инфраструктуры, предназначенной для размещения иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих передаче в соответствии с международными договорами Российской Федерации о реадмиссии.
Оптимальным в этой ситуации было создание единого специального учреждения в ведении ФМС России и ее территориальных органов, предназначенного для содержания иностранных граждан, подлежащих административному выдворению, депортации и реадмиссии***.
С данным решением связан и процесс передачи ФМС России и ее территориальным органам обязанности полиции по содержанию иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих адми-
* Доступ из справ.-правовой системы «Кон-сультантПлюс».
** Собр. законодательства Рос. Федерации. 2013. N 27. Ст. 3470.
*** См.: О внесении изменений в Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»: федер. закон от 28 дек. 2013 г. N 384-ФЗ // Там же. N 52. Ст. 6953.
нистративному выдворению за пределы Российской Федерации, которые продолжали содержаться в специально отведенных помещениях органов внутренних дел (до 1 апреля 2014 г.)*. Кроме того, количество иностранных граждан и лиц без гражданства, предполагаемых к размещению в специальных учреждениях ФМС России для принудительного административного выдворения за пределы Российской Федерации, депортации или реадмиссии, составляло в 2014-2015 годах более 37 тыс.
Достаточно удачно процесс образования единой системы специальных учреждений описывает Е.А. Летаева. Ученый отмечает, что, во-первых, на законодательном уровне закрепляется определение специального учреждения; во-вторых, как следует из определения, закрепляется принадлежность специальных учреждений ФМС России и ее территориальным органам; в-третьих, с 1 января 2014 г. предусматривается возможность содержания в настоящих специальных учреждениях еще одной категории иностранных граждан -подлежащих передаче в порядке реадмис-сии [3, с. 48].
Таким образом, специальные учреждения по реадмиссии были включены в новую создаваемую в Российской Федерации единую систему многофункциональных специальных учреждений ФМС России и ее территориальных органов. Завершение процесса объединения специальных учреждений произошло к 2015 году. В 2014 году (в переходный период) в специальных учреждениях по реадмиссии было размещено 472 иностранных гражданина, в отношении которых осуществлялась процедура реадмиссии.
Заключение
В завершение следует отметить непродолжительную историю развития спе-
* См.: О внесении изменений в Федеральный закон «О полиции» и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части уточнения сроков передачи полномочий по содержанию иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих административному выдворению за пределы Российской Федерации или депортации: федер. закон от 28 дек. 2013 г. N 388-ФЗ / / Собр. законодательства Рос. Федерации. 2013. N 52. Ст. 6949.
циальных учреждений по реадмиссии - с момента создания в г. Пскове реадмисси-оного центра в 2004 году до объединения подобных центров через десять лет со специальными учреждениями для содержания иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих административному выдворению и депортации.
Создание специальных учреждений по реадмиссии было обусловлено начатой в 2007 году работой по заключению Российской Федерацией международных договоров в сфере реадмиссии и, как следствие, необходимостью временного размещения иностранных граждан. В связи с тем, что государственные функции по реализации международных договоров Российской Федераций в сфере реадмиссии были возложены на ФМС России, в ее системе начали создаваться специальные учреждения по реадмиссии. Одновременно с процессом создания специальных учреждений по реадмиссии в Российской Федерации предпринимались попытки создания специальных учреждений для содержания иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих административному выдворению и депортации. Однако в этот период они не имели организационного единства. Частично такие специальные учреждения создавались в субъектах Российской Федерации в качестве самостоятельных учреждений и передавались в ведение органов внутренних дел, в других случаях их функции продолжали осуществлять специально отведенные помещения в органах внутренних дел. Объединение специальных учреждений по реадмиссии и специальных учреждений для административного выдворения и депортации стало возможным к 2014 году.
Этому способствовало несколько факторов. Во-первых, сосредоточение государственных функций в сфере миграции в компетенции ФМС России и ее территориальных органов; во-вторых, формирование системы специальных учреждений для содержания иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих административному выдворению и депортации, в субъектах Российской Федерации; в-третьих, формирование правового регулирования деятельности специальных уч-
реждений и, в-четвертых, прогнозируемое увеличение количества иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих временному размещению в специальных учреждениях. Таким образом, история специальных учреждений по реадмиссии
становится частью истории специальных учреждений для содержания иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих административному выдворению, депортации или реадмиссии, в некоторой мере являющейся ее предысторией.
Список источников
1. Летаева Е.А. Административно-правовой статус специальных учреждений МВД России для содержания иностранных граждан // Юридическая наука и правоохранительная практика. 2021. N 2. С. 26-34.
2. Герасименко Ю.В., Рыжакова Ю.Н. Организация специальных учреждений для содержания иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих административному выдворению или депортации за пределы России // Научный вестник Омской академии МВД России. 2011. N 3. С. 30-34.
3. Летаева Е.А. Специальные учреждения МВД России для содержания иностранных граждан, подлежащих административному выдворению, депортации и реадмиссии (теоретико-прикладной аспект): монография, Тюмень: Тюменский ин-т повышения квалификации сотрудников МВД России, 2022. 160 с.
4. Полякова Н.В. Административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства: содержание, проблемы и основные направления совершенствования правоприменительной деятельности: автореф. дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.14. Воронеж, 2008. 23 с.
5. Основы миграционной политики: учеб.-метод. пособие / под общ. ред. И.Н. Барцица, В.К. Егорова, К.О. Ромодановского, М.Л. Тюркина. Москва, 2010. 478 с.
6. Итоги деятельности ФМС России в 2013 году: сборник материалов расширенного заседания коллегии Федеральной миграционной службы / под общ. ред. К.О. Ромодановского. Москва: ФМС России, 2014. 187 с.
References
1. Letaeva E.A. Administrative and legal status of special institutions of the Ministry of internal affairs of the Russian Federation for the detention of foreign citizens. Legal Science and Law Enforcement Practice, 2021, no. 2, рр. 26-34. (In Russ).
2. Gerasimenko Yu.V., Ryzhakova Yu.N. Organization of special institutions for the detention of foreign citizens and stateless persons subject to administrative expulsion or deportation outside Russia. Scientific Bulletin of the Omsk Academy of the Ministry of Internal Affairs of Russia, 2011, no. 3, рр. 30-34. (In Russ).
3. Letaeva E.A. Special institutions of the Ministry of Internal Affairs of Russia for the detention of foreign citizens subject to administrative expulsion, deportation and readmission (theoretical and applied aspect). Tyumen, Tyumen Advanced Training Institute of the Ministry of the Interior of the Russian Federation, 2022. 160 p. (In Russ).
4. Polyakova N.V. Administrative expulsion from the Russian Federation of foreign citizens and stateless persons: content, problems and main directions for improving law enforcement activities. Autoabstract Cand. Diss. Voronezh, 2008. 23 p. (In Russ).
5. Fundamentals of migration policy. Under the general editorship of I.N. Bartsits, V.K. Egorov, K.O. Romodanovsky, M.L. Tyurkin. Moscow, 2010. 478 p. (In Russ).
6. Results of the activities of the Federal Migration Service of Russia in 2013: a collection of materials from an extended meeting of the board of the Federal Migration Service. Under the general editorship of K.O. Romodanovsky. Moscow, Federal Migration Service of Russia, 2014. 187 p. (In Russ).
