CC BY
23ПРОИЗВОДСТВО ПО ОТДЕЛЬНЫМ КАТЕГОРИЯМ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ДЕЛ
УДК 342.92
С. Ю. Пронякина
Воронежский государственный университет
ОСОБЕННОСТИ ПРОИЗВОДСТВА ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ О ПОМЕЩЕНИИ ИНОСТРАННОГО ГРАЖДАНИНА, ПОДЛЕЖАЩЕГО ДЕПОРТАЦИИ ИЛИ РЕАДМИССИИ, В СПЕЦИАЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ
В статье рассмотрены понятия «депортация» и «реадмиссия», изучены особенности производства по административным делам о помещении иностранного гражданина, подлежащего депортации или реадмиссии, в специальное учреждение, исследована судебная практика и выявлены основные причины обращения в суд административных истцов по указанной категории дел, предложено установление предельного срока содержания иностранных граждан в специальных учреждениях.
Ключевые слова: иностранные граждане, депортация, реадмиссия, незаконное пребывание, административные дела, административное судопроизводство.
FEATURES OF PROCEEDINGS ON ADMINISTRATIVE CASES ON THE PLACEMENT OF A FOREIGN CITIZEN SUBJECT TO DEPORTATION OR READMISSION TO A SPECIAL INSTITUTION
The article deals with the concepts of «deportation» and «readmission», studied the features of proceedings in administrative cases on the placement of a foreign citizen subject to deportation or readmission in a special institution. The author investigated the judicial practice and identified the main reasons for administrative plaintiffs to go to court in this category of cases, and proposed the establishment of a deadline for the detention of foreign citizens in special institutions. Key words: foreign citizens, deportation, readmission, illegal stay, administrative cases, administrative proceedings.
Миграционная ситуация в Российской Федерации в 2022 г. характеризуется увеличением общего количества фактов постановки на миграционный учет иностранных граждан и количества оформленных им разрешений на работу в России1. Иностранные граждане и лица без гражданства как субъекты административного права обладают особым правовым статусом, право их нахождения на территории Российской Федерации на законных основаниях должно быть подтверждено, в противном случае государством осуществляются действия по принудительному удалению таких лиц из России.
Актуальным представляется рассмотрение вопросов, связанных с удалением иностранных граждан из Российской Федерации, в частности, исследование особенностей административного судопроизводства по делам о помещении иностранного гражданина, подлежащего депортации или реадмиссии, в специальное учреждение.
© Пронякина С. Ю., 2022
Формы принудительного удаления иностранных граждан различны в зависимости от оснований удаления, наличия либо отсутствия межгосударственного взаимодействия. Ю. В. Паукова отмечает, что административное выдворение одновременно является мерой административной ответственности иностранного гражданина и административно-восстановительной мерой, служащей восстановлению нарушенного им правового порядка и не носящей карательного характера, а депортация и реадмиссия - мерами административного пресечения и административно-восстановительными мерами2.
В соответствии со ст. 25.10 Федерального закона от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» иностранные граждане или лица без гражданства, которым не разрешен въезд в Российскую Федерацию либо в отношении которых принято решение о нежелательности пребывания (проживания) в Российской Федерации, не покинувшие территорию Россий-
ской Федерации в установленный срок, подлежат депортации3.
Федеральный закон от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» определяет депортацию как принудительную высылку иностранного гражданина из Российской Федерации в случае утраты или прекращения законных оснований для его дальнейшего пребывания (проживания) в Российской Федерации4.
Согласно приказу МВД России от 24 апреля 2020 г. № 239 (в ред. от 06.08.2021) «Об утверждении Порядка депортации иностранных граждан и лиц без гражданства Министерством внутренних дел Российской Федерации и его территориальными органами» депортации подлежат различные категории иностранных граждан:
- срок проживания или временного пребывания которых в Российской Федерации сокращен либо у которых аннулировано разрешение на временное проживание или вид на жительство;
- в отношении которых принято решение о неразрешении въезда в Российскую Федерацию или решение о нежелательности пребывания (проживания) в Российской Федерации;
- переданные иностранным государством Российской Федерации в случае, если между Российской Федерацией и государством гражданской принадлежности либо постоянного или преимущественного проживания данного иностранного гражданина не имеется международного договора о реадмиссии;
- лишенные статуса беженца или временного убежища в связи с осуждением за совершение преступления на территории Российской Федерации - после отбытия наказания, в случае, если иные правила не предусмотрены международными договорами Российской Федерации, или утратившие временное убежище в соответствии с нормами Федерального закона «О беженцах», не имеющие иных законных оснований для пребывания на территории Российской Федерации и отказывающиеся от добровольного выезда5.
Реадмиссия (от англ. to readmit - «принять повторно»), в отличие от депортации, является международным правовым инструментом по возвращению лиц, незаконно пребывающих в стране проживания.
В. А. Волох определяет реадмиссию как разрешение государства на повторный въезд своего гражданина, гражданина третьей страны или лица без гражданства, который незаконно въехал или пребывал в другом государстве6. По мнению И. С. Иксанова, главные черты реадмиссии - это возможность ускорения процесса возвращения
лица при взаимодействии с другим государством, а также гуманность при возвращении лиц на родину7. Понятие реадмиссии можно также встретить в Руководстве Международной организации по миграции (МОМ) 2009 г. Под реадмиссией следует понимать передачу компетентными органами запрашивающего государства и принятие компетентными органами запрашиваемого государства в порядке, на условиях и в целях, предусмотренных соответствующим соглашением о реадмиссии, лиц, чей въезд, пребывание или проживание в запрашивающем государстве признаны нарушающими законодательство запрашивающего государства по вопросам въезда, выезда и пребывания иностранных лиц без гражданства8. Российской Федерацией заключены международные договоры о реадмиссии с Европейским сообществом (2006 г.), Королевством Норвегия (2007 г.), Монголией (2014 г.), Исландией (2008 г.), Королевством Дания (2008 г.), Республикой Беларусь (2013 г.), Республикой Казахстан (2012 г.), Турецкой Республикой (2011 г.), Республикой Армения (2010 г.), Швейцарской Конфедерацией (2009 г.) и некоторыми другими странами9.
Согласно п. 9 ст. 31 Федерального закона от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ (в ред. от 14.07.2022) «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» иностранные граждане, подлежащие депортации, содержатся в специальных учреждениях до исполнения решения о депортации - Центрах временного содержания иностранных граждан. Помещение иностранного гражданина, подлежащего депортации, в специальное учреждение может осуществляться только на основании решения суда, а на срок, не превышающий 48 часов, - федеральным органом исполнительной власти в сфере внутренних дел или его территориальным органом на основании решения руководителя указанного федерального органа или его заместителя либо руководителя соответствующего территориального органа федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел или его заместителя. В соответствии с Правилами содержания (пребывания) в специальных учреждениях МВД РФ, утвержденными постановлением Правительства РФ от 30 декабря 2013 г. № 1306, совместно в отдельном помещении специального учреждения могут содержаться только супруг, супруга, родители, дети, усыновители, усыновленные, родные братья, родные сестры, дедушка, бабушка, внуки иностранного гражданина10.
Порядок рассмотрения административных дел о помещении иностранного гражданина,
подлежащего депортации или реадмиссии, в специальное учреждение регулируется правовыми нормами главы 28 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ)11.
В соответствии со ст. 266 КАС РФ административное исковое заявление о помещении иностранного гражданина, подлежащего депортации или реадмиссии, в специальное учреждение или о продлении срока его пребывания в специальном учреждении подается территориальным органом федерального органа исполнительной власти, осуществляющего правоприменительные функции, функции по контролю (надзору) и оказанию государственных услуг в сфере миграции в суд по месту нахождения специального учреждения, в которое помещен иностранный гражданин, подлежащий депортации или реадмиссии.
В дополнение к общим требованиям, к числу обязательных сведений, подлежащих указанию в исковом заявлении, относятся сведения о принятом решении о депортации или реадмис-сии, срок, на который целесообразно поместить иностранного гражданина, подлежащего депортации или реадмиссии, в специальное учреждение или продлить его пребывание в этом учреждении.
В 2014 г. Конституционным Судом Российской Федерации была сформулирована правовая позиция, согласно которой лицо, в отношении которого принято решение о депортации, не может быть оставлено в неопределенности относительно сроков его содержания в специализированном учреждении. Конституционный Суд РФ указал, что содержание иностранных граждан, подлежащих депортации, в специальных учреждениях до исполнения решения о депортации согласуется с подп. «f» п. 1 ст. 5 Конвенции о защите прав человека и основных свобод, который допускает лишение свободы в случае законного задержания или заключения под стражу лица с целью предотвращения его незаконного въезда в страну или лица, против которого принимаются меры по его высылке или выдаче12.
В судебной практике в зависимости от конкретных обстоятельств дела срок пребывания лица в специальном учреждении, как правило, составляет от одного до трех месяцев со дня вынесения судом решения. При установлении конкретного срока пребывания иностранного гражданина в специальном учреждении данный срок продлевается судами по заявлению уполномоченного органа для завершения процедуры депортации или реадмиссии не более чем на 3 месяца13.
При реадмиссии срок содержания в специальном учреждении может быть увеличен в зависимости от положений конкретного международного соглашения о реадмиссии. Например, Соглашением между Российской Федерацией и Европейским сообществом о реадмиссии предусмотрено, что ходатайство о реадмиссии передается компетентному органу запрашиваемого государства в срок, не превышающий 180 календарных дней с даты, когда компетентному органу запрашивающего государства стало известно о том, что гражданин третьего государства или лицо без гражданства не соответствуют или перестают соответствовать действующим условиям въезда, пребывания или проживания. Ответ на ходатайство о реадмиссии должен быть дан в срок, не превышающий 25 календарных дней с даты подтвержденного получения ходатайства о реадмиссии14.
Отличительной особенностью рассматриваемых административных дел является подача искового заявления, как правило, после помещения иностранного гражданина в специальное учреждение, в связи с чем законодатель предусмотрел сокращенные сроки для заявления искового требования. Согласно ст. 267 КАС РФ административное исковое заявление о помещении иностранного гражданина, подлежащего депортации или реадмиссии, в специальное учреждение подается в суд в течение 48 часов с момента помещения иностранного гражданина, подлежащего депортации или реадмиссии, в специальное учреждение; о продлении срока пребывания - не позднее чем за 48 часов до истечения ранее установленного по решению суда срока пребывания15.
Учитывая высокую общественную значимость указанной категории дел, суд рассматривает такие дела оперативно - в течение пяти дней со дня возбуждения дела. Согласно п. 34 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 27 сентября 2016 г. № 36 (в ред. от 17.12.2020) «О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации» сроки рассмотрения и разрешения не подлежат продлению16. Дела рассматриваются с участием прокурора, однако его неявка в судебное заседание при надлежащем извещении не препятствует рассмотрению и разрешению административного дела (ст. 268 КАС РФ).
Статья 269 КАС РФ предусматривает дополнительные требования к судебному решению по данной категории дел. Так, в мотивировочной части решения суда, которым удовлетворено
административное исковое заявление, должен быть обоснован конкретный срок пребывания иностранного гражданина, подлежащего депортации или реадмиссии, в специальном учреждении, а в резолютивной части решения суда должно содержаться указание на этот срок. Мотивированное решение должно быть изготовлено в день принятия решения.
Анализ судебной практики позволяет сделать вывод, что основными причинами, по которым административные истцы обращаются в суды с требованиями о помещении иностранных граждан в специальные учреждения до исполнения решения о депортации или реадмиссии, являются:
- отсутствие у иностранного гражданина постоянного места жительства в Российской Федерации (см. Апелляционное определение Санкт-Петербургского городского суда от 17 февраля 2020 № 33а-5900/2020 по делу № 2а-410/2020; Кассационное определение Первого кассационного суда общей юрисдикции от 16 ноября 2020 г. № 88а-26254/2020);
- отсутствие у иностранного гражданина необходимых документов, удостоверяющих его личность и необходимость приобретения проездных документов в страну гражданской принадлежности (см. Кассационное определение Первого кассационного суда общей юрисдикции от 12 января 2021 г. № 88а-2239/2021; Апелляционное определение Санкт-Петербургского городского суда от 31 августа 2020 г. № 33а-18208/2020 по делу № 2а-4957/2020).
В заключение следует отметить, что результатом рассмотрения подавляющего большинства административных дел о помещении иностранного гражданина, подлежащего депортации или реадмиссии, в специальное учреждение, является положительное решение суда. Так, согласно сводным статистическим сведениям о деятельности федеральных судов общей юрисдикции и мировых судей, общее количество дел о помещении иностранного гражданина (лица без гражданства), подлежащего депортации или реадмиссии, в специальное учреждение в 2020 г. составило 5085 дел, из них удовлетворено - по 4715 делам, отказано - по 370 делам17; в 2021 г. общее количество дел указанной категории составило 5674 дела, из них удовлетворено - по 5408 делам, отказано - по 266 делам18. В исключительных случаях суды отказывают в удовлетворении требований, когда из обстоятельств дела следует, что лицо пребывает в специальном учреждении длительное время, уполномоченный орган не представляет сведений о возможности исполнения решения о депортации в ближайшее
время и отсутствуют данные о том, что административный ответчик может скрыться или уклониться от исполнения решения о депортации (см. Кассационное определение Первого кассационного суда общей юрисдикции от 16 ноября 2020 г. № 88а-26254/2020).
Полагаем целесообразным законодательное закрепление предельного срока содержания в вышеуказанных специальных учреждениях, поскольку отсутствие ограничений по сроку содержания приводит к неоднократному его продлению судом, а как следствие - к дефициту мест в данных учреждениях, увеличению расходов на содержание иностранных граждан. Кроме того, продление на неопределенный срок содержания иностранного гражданина в Центре временного содержания иностранных граждан не отвечает принципам соразмерности ограничения права на свободу и личную неприкосновенность.
1 См.: Отдельные показатели миграционной ситуации в Российской Федерации за январь - сентябрь 2022 года с распределением по странам и регионам. URL: https://мвд.рф/dejatelnost/statistics/migracion naya/item/33289297/
2 См.: ПауковаЮ. В. Удаление иностранных граждан и лиц без гражданства из Российской Федерации в случае нарушения миграционного законодательства : административно-правовой аспект : автореф. дис. канд. ... юрид. наук. М., 2011. URL: https://www. dissercat.com/content/udalenie-inostrannykh-grazh-dan-i-lits-bez-grazhdanstva-iz-rossiiskoi-federatsii-v-sluchae-na
3 О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию : федер. закон от
15 августа 1996 г. № 114-ФЗ (в ред. от 14.07.2022) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1996. № 34. Ст. 4029.
4 О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации : федер. закон от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ (в ред. от 14.07.2022) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. № 30. Ст. 3032.
5 Об утверждении Порядка депортации иностранных граждан и лиц без гражданства Министерством внутренних дел Российской Федерации и его территориальными органами : приказ МВД России от 24 апреля 2020 г. № 239 (в ред. от 06.08.2021). Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
6 См.: ВолохВ. А. Миграционная политика : реад-миссия - эффективный инструмент противодействия нелегальной миграции // Вопросы безопасности. 2012. № 1. С. 255-270. URL: https://nbpublish.com/li-brary_read_article.php?id=106
7 См.: ИксановИ. С. Понятие и сущность реадмиссии // Российский судья. 2021. № 5. С. 44-48.
8 См.: Руководство по реадмиссии для экспертов и специалистов-практиков : опыт избранных стран по вопросам реадмиссии и возвращения. М. : Бюро Меж-дунар. организации по миграции в г. Москве, 2009. Т. 2. С. 20.
9 См.: АндриченкоЛ. В., Плюгина И. В. Миграционное законодательство Российской Федерации : тенденции развития и практика применения : монография / Ин-т законодательства и сравнит. правоведения при Правительстве РФ. М. : НОРМА : ИНФРА-М, 2019. 392 с.
10 Об утверждении Правил содержания (пребывания) в специальных учреждениях Министерства внутренних дел Российской Федерации или его территориального органа иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих административному выдворению за пределы Российской Федерации в форме принудительного выдворения за пределы Российской Федерации, депортации или реадмиссии : постановление Правительства РФ от 30 декабря 2013 г. № 1306 (в ред. от 17.08.2021) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2014. № 2 (ч. I). Ст. 130.
11 Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации : федер. закон от 8 марта 2015 г. № 21-ФЗ (в ред. от 11.06.2022) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2015. № 10. Ст. 1391.
12 Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы Басиашвили Шалвы Зурабовича на нарушение его конституционных прав положениями статьи 31 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» : определение Конституционного Суда РФ от 25 сентября 2014 г. № 1830-О. Доступ из справ.-правовой системы «Кон-сультантПлюс».
13 Справка по результатам изучения практики рассмотрения судами дел о помещении иностран-
ного гражданина, подлежащего депортации или реадмиссии, в специальное учреждение и о продлении срока пребывания иностранного гражданина, подлежащего депортации или реадмиссии, в специальном учреждении : утв. Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 30 ноября 2016 г. // Бюллетень Верховного Суда Рос. Федерации. 2017. № 6.
14 Соглашение между Российской Федерацией и Европейским сообществом о реадмиссии : закл. в Сочи 25 мая 2006 г. // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2007. № 23. Ст. 2693.
15 Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации : федер. закон от 8 марта 2015 г. № 21-ФЗ (в ред. от 11.06.2022) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2015. № 10. Ст. 1391.
16 О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации : постановление Пленума Верховного Суда РФ от 27 сентября 2016 г. № 36 (в ред. от 17.12.2020) // Рос. газета. 2016. № 222. 3 окт.
17 Сводные статистические сведения о деятельности федеральных судов общей юрисдикции и мировых судей за 2020 год. URL: http://www.cdep.ru/useri-mages/OBZOR_stat_SOU_2020.pdf
18 Сводные статистические сведения о деятельности федеральных судов общей юрисдикции и мировых судей за 2021 год. URL: http://www.cdep.ru/userimag-
es/Obzor_o_rassmotrenii_del_sudami_obschey_yuris-
diktsii__v_2021_godu.pdf
Воронежский государственный университет Пронякина С. Ю., аспирант кафедры конституционного и муниципального права e-mail: svpronyakina@ya.ru
Voronezh State University
Pronyakina S. Yu., Post-graduate Student of the Constitutional and Municipal Law Department e-mail: svpronyakina@ya.ru
