CC BY
140ПРОИЗВОДСТВО ПО ОТДЕЛЬНЫМ КАТЕГОРИЯМ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ДЕЛ
УДК 342.9
О. В. Катаева
Белгородский юридический институт МВД России имени И. Д. Путилина
СОВРЕМЕННЫЕ ПРОБЛЕМЫ ПРОИЗВОДСТВА ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ О ПОМЕЩЕНИИ ИНОСТРАННОГО ГРАЖДАНИНА, ПОДЛЕЖАЩЕГО ДЕПОРТАЦИИ ИЛИ РЕАДМИССИИ, В СПЕЦИАЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ
В статье анализируются проблемные вопросы правовой регламентации помещения иностранного гражданина, подлежащего депортации или реадмиссии, в специальное учреждение Министерства внутренних дел Российской Федерации или его территориального органа, а также продления срока пребывания такого иностранного гражданина в специальном учреждении. Обосновываются выводы о необходимости дальнейшего совершенствования правовых механизмов производства по административным делам о помещении иностранного гражданина, подлежащего депортации или реадмиссии, в специальное учреждение.
К л ю ч е в ы е с л о в а: Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации, иностранные граждане, лица без гражданства, депортация, реадмиссия, специальное учреждение.
MODERN PROBLEMS OF ADMINISTRATIVE PROCEEDINGS ON THE PLACEMENT OF A FOREIGN CITIZEN SUBJECT TO DEPORTATION OR READMISSION TO A SPECIAL INSTITUTION
The article analyzes the problematic issues of the legal regulation of the placement of a foreign citizen subject to deportation or readmission to a special institution of the Ministry of Internal Affairs of the Russian Federation or its territorial body (hereinafter referred to as special institutions), as well as extension of the period of stay of such a foreign citizen in a special institution. The conclusions about the need to further improve the legal mechanisms of proceedings in administrative cases on the placement of a foreign citizen subject to deportation or readmission to a special institution are substantiated.
K e y w o r d s: Code of Administrative Procedure of the Russian Federation, foreign citizens, stateless persons, deportation, readmission, special institution.
Глобализация мирового пространства, коснувшаяся многих сфер общественной жизни, послужила значительной активизации миграционных процессов, вследствие чего практически все государства сегодня вовлечены в миграционный обмен. При этом наряду с позитивным влиянием на экономику, демографию и культуру принимающих государств миграция зачастую становится причиной многих мировых проблем. В научных и политических кругах всё чаще идет речь о глобальном миграционном кризисе, ставшем
© Катаева О. В., 2020
испытанием для ряда европейских государств и затронувшем всё мировое сообщество1.
С учетом складывающейся ситуации Российская Федерация принимает активные меры, направленные на упорядочение отношений в сфере миграции. При этом основное внимание уделяется проблеме нелегальной миграции. Иностранные граждане, незаконно находящиеся в стране и нарушающие отечественное законодательство, представляют собой серьезную угрозу национальной безопасности, в связи с чем необходимо использовать все имеющиеся правовые средства, предусмотренные российским законо-
дателем, в целях поддержания миграционного правопорядка.
Следует признать, что к наиболее эффективным мерам защиты национальной безопасности от иностранных граждан, создающих ей угрозу, является их принудительная высылка из страны с последующим запретом въезда в течение определенного срока.
Одной из мер государственного принуждения, применяемой к иностранным гражданам и лицам без гражданства, исключающей их дальнейшее нахождение на территории Российской Федерации, является депортация2, т. е. принудительная высылка из страны в случае утраты или прекращения законных оснований для дальнейшего пребывания (проживания) в Российской Федерации3.
Еще одним видом принудительной высылки иностранного гражданина из Российской Федерации является реадмиссия. При этом необходимо отметить, что в действующем отечественном законодательстве понятие реадмиссии не определено. В настоящее время оно сформулировано в ст. 1 Соглашения между Российской Федерацией и Европейским сообществом о реадмиссии от 25 мая 2006 г. как передача запрашивающим государством и принятие запрашиваемым государством лиц (граждан запрашиваемого государства, граждан третьих государств или лиц без гражданства), чей въезд, пребывание или проживание в запрашивающем государстве признаны незакон-ными4. Таким образом, институт реадмиссии - это категория международного права, реализуемая посредством заключения международных договоров как на двусторонней, так и на многосторонней основе5. Передаче иностранному государству в соответствии с международным договором Российской Федерации о реадмиссии подлежит иностранный гражданин, въезд которого либо пребывание (проживание) в стране признаны не соответствующими законодательству о правовом положении иностранных граждан.
В целях обеспечения исполнения решения о депортации либо решения о передаче иностранного гражданина Российской Федерацией иностранному государству в соответствии с международным договором о реадмиссии или решения о приеме Российской Федерацией иностранного гражданина, передаваемого иностранным государством Российской Федерации в соответствии с международным договором о реадмиссии, национальным законодательством предусмотрена возможность содержания иностранных граждан в специальных учреждениях Министерства внутренних дел Российской
Федерации или его территориального органа (далее по тексту - специальные учреждения), ограничивающих свободу их передвижения и исключающих возможность самовольного оставления указанных учреждений.
В соответствии с положениями Федерального закона от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» таким учреждением является «специальное учреждение федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел или его территориального органа, предназначенное для содержания иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих <.. .> депортации, либо иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих передаче Российской Федерацией иностранному государству в соответствии с международным договором Российской Федерации о реадмиссии, или иностранных граждан и лиц без гражданства, принятых Российской Федерацией от иностранного государства в соответствии с международным договором Российской Федерации о реадмиссии, но не имеющих законных оснований для пребывания (проживания) в Российской Федерации»6.
Предварительное временное размещение иностранных граждан в таких специальных учреждениях связано с тем, что процедура принудительной высылки обычно занимает некоторый период времени, в течение которого им необходимо находиться под контролем уполномоченных органов. При этом данный период времени, связанный, например, с необходимостью документирования таких лиц, может растягиваться на достаточно длительный срок. Поэтому отечественными учеными сегодня в качестве одной из наиболее актуальных проблем судебной практики по делам о помещении иностранного гражданина, подлежащего депортации или ре-адмиссии, в специальное учреждение поднимается проблема установления предельного срока содержания такого лица в данном учреждении7.
Необходимо отметить, что до принятия КАС РФ вопрос определения конкретного срока содержания иностранного гражданина, подлежащего высылке из страны, в специальном учреждении отечественным законодателем не поднимался. Так, содержание в специальных учреждениях иностранных граждан, подлежащих депортации, могло осуществляться фактически до момента их депортации8. Что же касается предельного срока содержания в специальном учреждении лиц, подлежащих реадмиссии, то этот вопрос решался непосредственно правоприменителем исходя из фактических обстоятельств дела.
14
ЖУРНАЛ АДМИНИСТРАТИВНОГО СУДОПРОИЗВОДСТВА. 2020. № 2
Длительность пребывания иностранных граждан в специальном учреждении по причине неустановления личности, отсутствия необходимых документов, влечет их многочисленные жалобы, а иногда может послужить причиной возникновения массовых беспорядков в этих местах9, поскольку мигранты полагают, что такое их «бессрочное» нахождение в специальном учреждении нарушает Конституцию Российской Федерации и нормы международного права10.
В связи с этим отечественным законодателем проведена серьезная работа, направленная на решение проблемы конкретизации сроков содержания иностранных граждан, подлежащих высылке, в специальных учреждениях. Так, принятие Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации позволило законодательно ввести требования к определению такого срока. А именно в административном исковом заявлении территориального органа федерального органа исполнительной власти в сфере миграции должны быть указаны срок, на который целесообразно поместить иностранного гражданина, подлежащего депортации или реад-миссии, в специальное учреждение или продлить его пребывание в этом учреждении (п. 3 ч. 3 ст. 266 КАС РФ).
Что касается решения судьи, которым удовлетворено такое административное исковое заявление, то, в соответствии с ч. 2 ст. 269 КАС РФ, в мотивировочной части такого решения должен быть установлен и обоснован разумный срок пребывания иностранного гражданина, подлежащего депортации или реадмиссии, в специальном учреждении, а в резолютивной части - конкретный срок пребывания иностранного гражданина, подлежащего депортации или реадмиссии, в специальном учреждении.
Суд, определяя конкретный срок пребывания иностранного гражданина в специальном учреждении и исходя из конкретных обстоятельств дела вправе установить этот срок, отличный от изложенного в административном исковом заявлении уполномоченного органа в сфере миграции. Анализ судебной практики свидетельствует о том, что этот срок, как правило, составляет от одного до трех месяцев, причем первоначально установленный срок по соответствующему заявлению руководителя уполномоченного органа в сфере миграции на основании решения суда может быть продлен. Как показывает анализ судебной практики, продление срока пребывания иностранного гражданина в специальном учреждении может составлять до шести месяцев, а по некоторым делам - до года и более11. Вместе с
тем предельный максимальный срок пребывания иностранного гражданина, подлежащего депортации или реадмиссии, в специальном учреждении законодательно по-прежнему не установлен.
Однако, по мнению некоторых ученых, законодательное определение максимального срока содержания в специальном учреждении иностранного гражданина, подлежащего высылке, может привести к тому, что на свободе окажется «опасный для отечественного правопорядка субъект». Поэтому необходимо найти баланс между публичными и частными интересами, обеспечив при производстве по административным делам о помещении иностранного гражданина, подлежащего депортации или реадмиссии, в специальное учреждение, иностранному гражданину действительную реализацию права на защиту12.
В этих целях иностранному гражданину, если он не владеет языком, на котором ведется судопроизводство, обеспечивается право на переводчика. Кроме того, при рассмотрении таких дел обязательным является участие прокурора13. Активную работу по защите прав иностранных граждан, содержащихся в специальных учреждениях, проводят российские омбудсмены, которыми отмечается, что основная часть жалоб мигрантов связана с неопределенностью сроков содержания в специальном учреждении14.
Особого внимание требует к себе ситуация, когда у таких иностранных граждан в России есть родственники и знакомые, которые, являясь для них принимающей стороной, могли бы взять на себя ответственность за соблюдение ими установленных ограничений на свободу передвижения до исполнения решения о депортации или реадмисии. Такая альтернативная мера контроля за гражданами, в отношении которых в установленном порядке принято решение о высылке с территории Российской Федерации, в случая ее закрепления в КАС РФ, позволит сэкономить затраты, связанные с содержанием иностранных граждан в специальных учреждениях, а также будет более гуманным по отношению к ним, поскольку в меньшей степени ограничивает их право на свободу передвижения.
Одновременно необходимо предусмотреть ответственность принимающей стороны за невыполнение обязанностей по осуществлению надзора за иностранными гражданами, в отношении которых принято решение о депортации либо реадмиссии, путем внесения соответствующей нормы в КоАП РФ.
Таким образом, следует согласиться с мнением отечественных ученых о том, что в настоящее
время механизм регулирования миграционных процессов в целом недостаточно совершенен как на уровне правоприменения, так и в плане нормативно-правового регулирования15. Всё это в полной мере относится и к вопросу производства по административным делам о помещении иностранного гражданина, подлежащего депортации или реадмиссии, в специальное учреждение. Необходимо еще раз подчеркнуть, что с принятием КАС РФ это производство получило свое детализированное правовое закрепление, в то же время, с учетом сохраняющихся проблем, требуется дальнейшее совершенствование его правовых механизмов.
1 См.: Аванесова А. А. Нью-Йоркская декларация о беженцах и мигрантах и перспективы принятия глобального договора о безопасной, упорядоченной и регулируемой миграции // Миграционное право. 2017. № 2. С. 21-22.
2 См.: Бондарь Е. О., Брунер Р. А. Практика применения в отношении иностранных граждан меры административного воздействия в виде депортации или административного выдворения за пределы Российской Федерации // Современное право. 2015. № 10. С. 30-35.
3 О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации : федер. закон от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ. Статья 2. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
4 См.: Соглашение между Российской Федерацией и Европейским сообществом о реадмиссии : вместе с Ходатайствами, Списками документов, Совместными заявлениями : закл. в г. Сочи 25 мая 2006 г. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
5 См.: Ульянова Ю. Е. Реадмиссия в системе мер реализации государственной миграционной политики // Современное право. 2016. № 10. С. 39-44.
6 Статья 2 Федерального закона от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации». Доступ из справ.-пра-вовой системы «КонсультантПлюс».
Белгородский юридический институт МВД России имени И. Д. Путилина
Катаева О. В., кандидат юридических наук, доцент, профессор кафедры управления и административной деятельности органов внутренних дел, полковник полиции
e-mail: kataeva_70@mail.ru
7 См.: Тарабычина А. П. К вопросу о сроках помещения иностранного гражданина, подлежащего депортации или реадмиссии, в специальное учреждение // Административное право и процесс. 2019. № 3.
8 Статья 31 Федерального закона от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации».
9 См.: Мигранты устроили бунт в центре временного содержания под Красноярском. 2018. URL: http: //www.interfax.ru/russia/599010 (дата обращения: 27.11.2020 г.).
10 См.: Велели не задерживать. Беспорядки в спецприемнике для мигрантов в Екатеринбурге можно было предотвратить, просто выполнив распоряжение Президента. URL: https://novayagazeta.ru/ articles/2020/05/03/85199-veleli-ne-zaderzhivat 599010 (дата обращения: 27.11.2020 г.).
11 См.: Справка по результатам изучения практики рассмотрения судами дел о помещении иностранного гражданина, подлежащего депортации или реадмис-сии, в специальное учреждение и о продлении срока пребывания иностранного гражданина, подлежащего депортации или реадмиссии, в специальном учреждении : утв. Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 30 ноября 2016 г. // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2017. № 6.
12 См.: Шерстобоев О. Н. Ограничение свободы иностранного гражданина, подлежащего высылке за пределы принимающего государства // Административное право и процесс. 2014. № 12. С. 32-36.
13 Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации : федер. закон от 8 марта 2015 г. № 21-ФЗ (ч. 2 ст. 12, ч. 3 ст. 268). Доступ из справ.-пра-вовой системы «КонсультантПлюс».
14 См.: Велели не задерживать. Беспорядки в спецприемнике для мигрантов в Екатеринбурге можно было предотвратить, просто выполнив распоряжение Президента. URL: https://novayagazeta.ru/articles/ 2020/05/03/85199-veleli-ne-zaderzhivat 599010 (дата обращения: 27.11.2020).
15 См.: Васильев А. М., Копченко И. Е. Содержание административно-правового регулирования иммиграции // Миграционное право. 2017. № 4. С. 3-6.
Belgorod Law Institute of the Ministry of Internal Affairs of Russia named after I. D. Putilin
Kataeva O. V., Candidate of Legal Sciences, Associate Professor, Professor of the Internal Affairs Administration and Administration Department, Colonel of Police e-mail: kataeva_70@maH.ru
