CC BY
15Современный конституционный плюрализм и применение правил, выработанных Европейским Судом по правам человека, в практике Конституционного суда Болгарии
Евгений Таннев Предварительные замечания
Может показаться, что тема данной дискуссии сформулирована таким образом, что участникам легко будет ответить на сложные вопросы.
Является ли применение правил, выработанных Европейским Судом по правам человека, национальными конституционными судами следствием заранее установленной иерархии прав человека, соподчиненности между различными правовыми инструментами их обеспечения или между статусами судебных органов?
Если такой иерархии нет, существует ли определенный порядок, согласно которому конституционные суды обязаны следовать правилам, выработанным Европейским Судом?
Только ли обыкновенный рациональный подход требует распространить сферу действия «китайского аргумента» и на национальные системы защиты прав человека?
Не является ли это всего лишь способом перераспределения возрастающей нагрузки на Суд и повышения эффективности его работы?
Ответы на эти вопросы можно искать различными способами. Вероятно, самый простой — описать несколько дел, рассмотренных Судом, и сравнить принятые решения, выявив в них определенные правила и принципы. Я выбрал иной путь — рассуждение о проблеме применения правил, выработанных Европейским Судом по правам человека, в практике Конституционного суда Болгарии в ее взаимосвязи с явлением современного правового и конституционного плюрализма. На мой взгляд, унификация судебной практики и установление требования об исчерпании всех внутригосударственных средств правовой защиты в качестве условия подачи жалобы в Европейский Суд является практическим инструментом снижения числа жалоб, поступающих в Страсбург.
Глобальный конституционализм
В современную эпоху глобализации конституционный плюрализм представляет собой вызов традиционной правовой теории, неспособной объяснить возникающие проблемы. В данной статье я буду рассуждать о сосуществовании и взаимодействии конституционных порядков разных государств, о конструкции Европейского Союза (который до сих пор основывается на неписаной консти-
туции) и зарождающихся элементах мирового конституционализма.
В соответствии с концепцией позитивизма, включая наиболее развитые его формы, такие как доктрина «правовой самоорганизации», все системы законодательства и конституционно-правовые системы иерархически структурированы и действуют через правовые институты, дающие возможность разрешить любой конфликт, оставаясь в рамках закона. Суды защищают права человека, следят за соблюдением принципа законности, позволяющего исключить противоречия между положениями различных источников права, и гарантируют легитимную монополию на применение насилия согласно смыслу веберовского определения государства. Даже сторонники либертарной концепции и правового минимализма придерживаются позиции урегулирования конфликтов внутри правовой системы. Они считают, что без иерархического структурирования система права и конституционный порядок будут хаотичными или станут аморфными конгломератами несовместимых и разобщенных правовых норм, создаваемых множеством субъектов права.
Методы структурирования взаимоотношений международного права, права Европейского Союза и национального права европейских государств включают гармонизацию ценностей в соответствии с международными стандартами демократии (путем восприятия, трансформации или взаимовлияния) и применение международно-правовых инструментов в национальных правовых системах путем принятия соответствующих законов и издания нормативно-правовых актов исполнительной власти.
Другой способ перенятия международных стандартов, особенно в области прав человека, — это применение правил, выработанных Европейским Судом по правам человека и Судом Европейских сообществ, в практике национальных судов. Принятие необходимых конституционных поправок позволит преодолеть замкнутость национального правопорядка стран — членов ЕС. Они должны передать свои суверенные права, чтобы обеспечить разделение полномочий.
Существует, как минимум, три типа отношений между различными уровнями плюрализма. Многоуровневая структура государственного управления при наличии конституционного плюрализма основывается на терпимости, признании всеобщих ценностей, целостности и иерархичности полномочий, вверенных органам государственного управления разных уровней.
Развитие правового плюрализма заняло многие века в истории человеческой цивилизации. Долгое время он следовал дуалистической модели, описанной УУльпианом в древнеримских Дигестах1. Ius civile во многих правовых системах сосуществовало одновременно с ius gentium, или «правом народов». Национальное и международное право развивались в разных плоскостях несуществующего правового пространства, проблемы применения правил международного права во внутригосударственных правовых системах просто не существовало. Взаимное влияние воплощалось скорее в восприятии правовых образцов и решений путем принятия законов, где национальные правовые системы играли роль то донора, то реципиента. За исключением нескольких последних столетий, когда международное право получило широкое распространение путем заключения многосторонних договоров, правовой плюрализм основывался на дуалистическом разграничении различных национальных правопорядков и всеобщего, но ограниченного в возможностях правового регулирования международного права. Глобализация общества, поддерживаемая повышением уровня диверсификации, структурировала институты международного права в целях обеспечения гармонизации общего и регионального уровней международного сотрудничества. Правовой плюрализм — интересный объект для изучения, он хорошо исследован правовой теорией и наукой сравнительного правоведения.
В отличие от правового, конституционный плюрализм имеет не такую долгую историю — он появился на более позднем этапе развития цивилизации.
Менее трех столетий писаная конституция была монополией государства, которое считалось единственным субъектом, способным творить высшее право страны. Национальное конституционное право сосуществовало с международным правом, которое следовало принципу pacta sunt servanda, установившемуся в правовой и политической реальности после Второй мировой войны, что считалось проявлением национального суверенитета. С основанием европейских сообществ образовался новый транснациональный правопорядок, имеющий наднациональное, непосредственное и «горизонтальное» влияние на правовые системы стран-членов.
На первый взгляд кажется, что верховенство права ЕС должно подрывать авторитет национальных конституций как источников права высшей юридической силы. На самом деле, наднациональный правопорядок последовательно приобретал формальные признаки конституционного порядка, хотя и основанного на неписаной конституции. Европейская интеграция трансформировала правовой плюрализм, основанный на сосуществовании национального и международного права, во взаимодействие различных уровней конституционной организации. Первоначально это приобрело форму взаимодействия неписаного конституционного права ЕС, которое включало в себя первичное право, вытекающее из договоров, а также решения Суда Европейских сообществ и некоторые важнейшие правила, выработанные в практике институтов ЕС, и писаного конституционного права стран — чле-
нов ЕС. С 1960-х годов конституционный плюрализм обогатился правом Европейского Союза: была создана новая правовая система, преодолевшая дуализм международного и национального права.
Термин «глобальный конституционализм» получил множество значений в правовой теории. Компаративисты понимают его, как будущий порядок, другие ученые полагают, что он уже существует в национальных моделях конституционного устройства за рамками регулирования властеотношений в современную эпоху глобализации2.
Глобализация конституционализма и возникновение его элементов в негосударственном образовании произошли в контексте сохранения неписаной конституции ЕС как совокупности учредительных договоров.
В последнее десятилетие ученые бились над проблемой глобального конституционализма, полагая, что это новая стадия его развития3. Они рассматривали это как такую форму организации власти, которая должна иметь конституционные границы, чтобы соответствовать эталонам демократии4. Приоритет международного права, возрастающая роль международных организаций, таких как ВТО, развитие правовых инструментов обеспечения прав человека на наднациональном уровне — это различные течения, приводящие к формированию системы элементов глобального конституционализма, определяющего границы глобального управления.
Хотя это явление напоминает гарантирующую функцию обычной конституции, будет, с одной стороны, преувеличением, а с другой — упрощением понимать под верховенством глобального права нечто большее, чем обязательную силу неписаной конституции. Предложения о разработке мировой конституции являются утопическими, напоминающими научную фантастику. Однако в контексте глобального демократического управления международные правовые стандарты необходимы для обеспечения взаимосвязи национального и глобального конституционализма.
Наиболее высока интенсивность правовых связей и степень организации иерархических структур в национальном конституционализме, это воплощено в концепции федерализма, поиск же наилучшей модели взаимоотношений между конституцией ЕС и конституциями государств — членов Союза пока продолжается. В современном глобальном конституционализме также присутствуют ориентиры на демократические стандарты, но не полностью выстроена иерархия конституционных порядков. Глобализация все еще ищет собственное конституционное устройство и собственный принцип верховенства права, но пока глобальным стандартам приходится взаимодействовать с национальными правопорядками по принципу pacta sunt servanda. Значение международных стандартов возросло, когда они стали компенсировать недостатки национальных правовых систем5. Их влияние стало вызовом суверенности государств. При этом глобальный конституционализм опирается на идеи самоорганизации, участия, распределения власти и справедливого представительства. Правовые стандарты, провозглашенные в международных договорах и существующие в не-
писаном праве, могут быть представлены как четвертый столп, на котором зиждется применение возрастающих ограничений власти государств, в качестве универсального критерия применительно к конституционному устройству.
Распространение конституционного управления на глобальном уровне связано с развитием концепции со-циетального конституционализма, а также с господствующей в конституциях четвертого поколения тенденцией к расширению сферы воздействия. Социетальный конституционализм является причиной возрастающего числа субъектов, принимающих политические решения, но накладывает определенные ограничения на их действия.
Устройство ЕС опровергает мнение о том, что конституция, в принципе, является неотъемлемым признаком государства, и означает определенную стадию в развитии конституционализма. Впервые в истории негосударственное образование практически приняло писаную консти-туцию6. Человечество вступило на третий этап развития, где конституционное правление распространилось и за пределы государства.
Можно выделить три различных этапа в развитии организации государственной власти и в эволюции конституционализма. Человечество тысячелетиями жило в государстве, но без конституции, ограничивающей власть. После заключения Вестфальского мира и особенно в последние десятилетия XVIII века, когда были приняты первые писаные конституции, на долгое время конституция стала монополией государства. Принцип верховенства права был закреплен писаной конституцией как форма законной организации власти, основанной на верховенстве конституционных ограничений, обеспечивающих иерархию правовой и политической системы, направленную на поддержание демократического правового режима и защиту прав человека на внутригосударственном уровне.
Негосударственное образование, такое как Евросоюз (а в обозримом будущем, возможно, и международные организации, например ВТО и/или ООН), закрепляет принцип верховенства права в своей конституции, сосуществующей и взаимодействующей с национальными.
Однако успех европейского конституционализма вовсе не предполагает, что с принятием конституции Европейский Союз обязательно трансформируется в государство или особую форму федерации. Также это не означает, что конституция Евросоюза и зарождающиеся элементы глобального конституционализма свидетельствуют о процессе объединения государств. Наоборот, Евросоюз и глобальный конституционализм будут существовать рука об руку с национальным конституционализмом государств-членов, благодаря национальным конституционным и правовым системам, и не вытеснит их. Более того, государства станут главными действующими лицами в развитии конституционного плюрализма и будут работать совместно с негосударственными образованиями.
Современный глобальный конституционализм развивается в двух разных, но взаимозависимых плоскостях — в зависимости от характеристики участников данного процесса и их компетенции:
— как многоуровневая организация власти,
— как система признания и защиты прав человека национальными и международными институтами.
Признание и защита прав человека в современном мире
Вследствие глобальных масштабов признания и защиты прав человека в современном мире национальные право-порядки и соответствующие им типы судебных систем, обеспечивающих защиту этих прав от посягательств, также можно подразделить на различные уровни. В конституционных демократиях, где утвердился принцип верховенства права, наиболее развитой системой признания и защиты прав человека является структура законодательных и судебных органов. С учетом территориальной юрисдикции внутри государств — членов ЕС права граждан, иностранных граждан и лиц без гражданства признаются и защищаются определенными институтами. Естественно, что вследствие наличия особой связи и лояльности политике своей страны граждане обладают более обширными правами. В федеративных государствах в конституциях провозглашаются два различных перечня прав, в соответствии с которыми граждане и неграждане могут защищать их в федеральных или региональных судах в зависимости от их юрисдикции.
Для стран — членов ЕС кодификация прав и свобод осуществлялась уже полвека назад в рамках права сообществ и практики Суда Европейских сообществ. Хартия Европейского Союза об основных правах установила собственный набор фундаментальных прав и свобод, принадлежащих гражданам Евросоюза и защищаемых Судом Европейских сообществ и национальными судами, непосредственно применяющими право ЕС.
Защита прав и свобод человека в европейских государствах, входящих в Совет Европы и ратифицировавших Конвенцию о защите прав человека и основных свобод, обеспечивается тем, что граждане этих государств могут подавать жалобы против властей своего государства в Европейский Суд по правам человека.
Конечной целью является создание универсальной системы признания и защиты прав человека, действующей в рамках международного права и доступной для жителей всех государств мира, независимо от места их проживания, места происхождения, гражданства или его отсутствия.
Многоуровневая система защиты прав человека состоит из отдельных иерархических структур, которые, однако, не находятся в соподчинении. Дифференциация перечней защищаемых прав основана на согласованной и установленной юрисдикции. В наднациональной системе защиты прав человека не существует иерархии хотя бы вследствие целостности свободы, однако на национальном уровне различные юридические институты, обеспечивающие защиту прав граждан от посягательств, составляют иерархическую структуру.
Тем не менее между национальными и различными наднациональными системами прав человека, которые призваны обеспечить многоуровневую легитимацию вла-
сти и соответствующие уровни защиты, существует определенная гармония.
Развивающийся многоуровневый конституционализм игнорировался и несколько раз подвергался критике с точки зрения перспективы его легитимации, так как государство до недавних пор считалось единственным субъектом, способным творить конституцию и обладающим монополией на признание иных актов и действий соответствующими или не соответствующими ей.
Признание и защита прав человека на разных уровнях взаимодействия и организации власти за рамками государства — это общий принцип определения легитимности многоуровневого конституционализма, так же как эффективность многоуровневого управления является одной из главных целей обеспечения прав человека и исключения посягательств на них.
В мире конституционного многообразия процесс легитимации происходит несколькими способами. Есть опасность, что сосредоточение власти вне рамок национального государства приведет к множественной легитимности. Существующие в настоящее время способы легитимации будут действовать одновременно и в отношении различных уровней власти. Общую картину не следует упрощать — распространение одного способа легитимации власти не должно толковаться так, будто оно происходит за счет развития другого. Также не следует ожидать, что снижение популярности одного способа приведет к повышению внимания к другим.
Возможно, наилучший путь — провести сравнение концепции М. Мадуро об иерархии в «нерегулярном» конституционализме и легитимности на уровне национального конституционализма, конституционализма ЕС и глобального конституционализма. В современную эпоху глобализации конституционный плюрализм находится на той стадии, когда различные конституционные порядки достигли разного положения в структуре конкретного правопорядка. Самая уязвимая позиция у глобального конституционализма, поскольку течения, существующие в нем, свидетельствуют о нестабильности приоритетов в управлении. В рамках «нерегулярного» конституционализма развитие различных явлений должно происходить путем гармонизации. Гармония, однако, имеет определенные предпосылки. Например, одновременное исполнение мелодий в музыке должно производиться одним способом и не должно исполняться а сарейа или каноном. Иерархия и легитимация в национальном конституционализме, конституционализме ЕС и глобальном конституционализме должны основываться на консенсусе различных демократических ценностей и не иметь целью повторение, хотя бы и с другими последствиями7.
Различные подходы к организации власти в Евросоюзе требуют использования всех доступных способов легитимации8. Не следует бояться, что в результате получится сложная и разнородная система. Ведь гражданство ЕС было провозглашено и основано на национальном гражданстве и не имело целью аннулирование национального гражданства. Права человека, принадлежащие гражданам ЕС, не «перекрывают» права человека, гарантированные
национальными конституциями, а, наоборот, предоставляют дополнительные возможности для защиты9. Тем не менее многоуровневая система признания и защиты прав человека, возможно, является решающим легитимацион-ным фактором для наднационального управления, способствующим взаимодействию различных субъектов власти и формирующим современный конституционный плюрализм.
Конституционные основания для применения правил, выработанных Европейским Судом по правам человека, в национальной правовой системе и роль национального конституционного суда
В большой степени применение правил, выработанных Европейским Судом, в практике национальных судов государств — членов Совета Европы зависит от способа включения международного права в национальную правовую систему в целом. Как общий принцип, в монистических системах имплементация норм международных договоров не превращает их во внутригосударственное право, они продолжают действовать как право международное, хотя и обретают прямое действие в национальном праве путем ратификации и промульгации. Таким образом, международные договоры сосуществуют с национальным правом и имеют содержание, которое было в них вложено международными судами. Поскольку национальные суды применяют нормы этих договоров таким же образом и с таким же содержанием, правила, выработанные международными судами, должны также применяться национальными судами, в том числе конституционными.
В дуалистической системе нормы международных договоров воспринимаются национальным законодателем, при этом нормы внутреннего права повторяют положения имплементируемого международного акта. Следовательно, в дуалистической системе хотя бы теоретически больше шансов, что национальные суды будут уклоняться от соблюдения предписаний международных судов и придерживаться внутренних традиций. Кроме того, вследствие некоторых особенностей правовой трансформации нормы национального законодательства могут несколько отличаться от норм международного договора. Поэтому непосредственное применение правил, выработанных Европейским Судом по правам человека, невозможно, нецелесообразно или должно происходить с большой осторожностью.
Традиционное верховенство норм конституции подрывается принципом приоритета международного права, а для государств — членов ЕС — верховенством наднационального, оказывающего непосредственное, «горизонтальное» воздействие, права сообществ. Сосуществование и взаимодействие развивающихся европейского, международного и национальных правопорядков с необходимостью влечет возникновение иерархии прав человека и означает установление новых конституционных взаимоотношений между этими течениями современного
конституционного плюрализма. Классический принцип верховенства конституции приобретает все большие масштабы с развитием взаимодействия национальных правовых систем и международного права, с одной стороны, и с возникновением постнационального конституционного правопорядка — с другой.
Современные государства, имеющие конституцию, признают верховенство международного права.
Вместе с тем сравнительный анализ правовых систем государств Европы демонстрирует дифференциацию в зависимости от места международного права.
В некоторых странах, например в Бельгии, Люксембурге и Нидерландах, нормы международных договоров имеют наднациональное действие и стоят выше системы права, вытесняя конституционные нормы.
В соответствии с практикой других стран, таких как Австрия, Италия или Финляндия, ратифицированные парламентским большинством договоры имеют такую же юридическую силу, что и нормы конституции.
Третий тип подразумевает верховенство норм международных договоров по отношению к законодательству, но подчинение национальной конституции. Такова практика в Болгарии, Франции, Греции, на Кипре, в Португалии, Испании и других странах.
В Германии общепризнанные принципы и нормы международного права имеют приоритет, но по юридической силе они равны законам и в случае противоречия действует принцип lex posterior.
В Чехии, Лихтенштейне, Румынии, России и Словакии выше законов стоят только международные договоры, имеющие отношение к правам человека10.
Конституция Болгарии 1991 года провозглашает приоритет международных договоров. Они имеют такую же юридическую силу, что и законы, и заменяют их в случае противоречия. В соответствии с монистической системой, в Болгарии ратифицированные, промульгированные и вступившие в силу международные договоры являются частью правовой системы страны. Конституционный суд Республики Болгарии в своем толковании распространил сферу действия абзаца 4 статьи 5 Конституции на все международные договоры, подписанные до вступления в силу Конституции, если они удовлетворяют требованиям абзаца 4 статьи 5. Толкование абзаца 3 статьи 85 и абзацев 1 и 4 статьи 149 в их взаимосвязи с абзацем 4 статьи 5 делает очевидным, что Конституция Болгарии 1991 года поставила договоры ниже конституционных положений, но выше национальных законов11. Приоритет международного права согласуется с требованиями статьи 2 Хартии ООН об уважении национального суверенитета государств12.
Процесс имплементации международного договора отличается от взаимодействия между правопорядком ЕС и правовыми системам государств-членов. Вследствие передачи суверенных прав нормы европейского права перекрывают положения национальных конституций и имеют юридическую силу в отношении членов ЕС. Поэтому им-плементация норм международных договоров не порождает единства в обязательстве соблюдать требования
договоров о вступлении в ЕС (acquis) при принятии национальных конституций и законов, направленных на обеспечение наднационального и непосредственного, «горизонтального» воздействия первичного и институционального права ЕС13.
Легитимность определяется как поддержка правительства населением и готовность последнего подчиниться, независимо от мотивов, на которых основано это желание. Легитимность существует для согласования с политической системой тех или иных ценностей, которые она охраняет, и обеспечения повиновения большинства граждан путем пассивного подчинения или активной поддержки власти14. С точки зрения принятия политических решений, это обобщенная степень доверия со стороны подвластных, хотя она может быть и не связана с парламентским управлением или с демократией15. Легитимность ассоциируется с общим ожиданием специфической организации асимметричной власти, когда действия правящих добровольно принимаются подвластными вследствие их убежденности, что эти действия согласуются с функционирующими правовыми нормами. Она превращает силу во власть, одновременно устанавливает обязанность подчиняться и дает право управлять16.
Согласно классической тройственной классификации легитимации, она определяется как традиционная, харизматическая и персональная. Доминирование происходит вследствие соблюдения режима законности или веры в действительность и рациональность неперсонифициро-ванных правил, выработанных компетентными органа-ми17. Легитимность правопорядка — это sine qua non эффективности закона18. Лучше всего она защищается демократическими и юридически институционализированными процедурами, посредством чего обеспечивается компромисс различных интересов в обществе и создание беспристрастных правовых норм19. С момента заключения Маастрихтского договора началось изучение факторов, дифференцирующих, дополняющих и объясняющих параллельное функционирование легитимности в конституционном плюрализме. По словам Уолкера, существует много способов разрезать концептуальный пирог легитимности Европейского Союза20.
Особенности применения правил, выработанных Европейским Судом по правам человека, в практике Конституционного суда Республики Болгарии
Признание и защита прав человека на различных уровнях является, вероятно, решающим фактором легитимации наднациональной власти ЕС, обеспечивающим взаимодействие различных субъектов управления в современном конституционном плюрализме. Конвенция о защите прав человека и основных свобод была ратифицирована Болгарией 7 сентября 1992 года, при этом между членами Большой Национальной Ассамблеи было достигнуто соглашение о том, что Конвенция будет включена в текст Конституции как минимальный стандарт. Однако полного совпадения норм раздела I Конвенции и перечня прав человека, приведенного в Конституции Болгарии 1991 года,
не произошло. Правовые нормы Конвенции, как и решения Европейского Суда, имеют приоритет по отношению к национальному законодательству и подчиняются только Конституции, содержание которой, в общем, согласовано с требованиями Конвенции. Правила, выработанные Европейским Судом по правам человека, применяются судами страны, особенно часто в практике Верховного административного суда21.
С тех пор как перечни прав человека в Конвенции и в болгарской Конституции стали практически идентичными, абстрактный контроль за конституционностью законов страны означает также контроль за их соответствием требованиям Конвенции.
Для того чтобы проиллюстрировать случаи применения правил, выработанных Европейским Судом, в практике Конституционного суда Болгарии, я опишу несколько интересных дел.
Решение № 29 от 11 ноября 1998 года по делу № 28/98
Решением Конституционного суда было отказано в принятии заявления об оспаривании депутатами Народного собрания конституционности некоторых положений Закона о цеховых организациях медицинских работников и дантистов22 и конституционности этого Закона в целом.
Оспоренные положения касались структуры, организации и деятельности цеховых организаций врачей и дантистов, условий занятия медицинской профессией и ответственности врачей в случае нарушения Кодекса профессиональной этики. Цеховой организацией медицинских работников Болгарии является Болгарский союз медицинских работников, а дантистов — Союз дантистов Болгарии. Все врачи и дантисты, которые осуществляют деятельность по профессии, должны быть членами одной из этих организаций. Заявители утверждали, что были нарушены абзац 1 статьи 12, абзац 1 статьи 44 и абзацы 1 и 3 статьи 48 Конституции, а также положения международных договоров как часть внутреннего законодательства страны.
Конституционный суд нашел жалобу безосновательной. Он признал, что Закон о цеховых организациях медицинских работников и дантистов не содержит норм, запрещающих деятельность других союзов и организаций, кроме названных, включая профсоюзы врачей и дантистов. Не запрещается создавать ассоциации врачей и дантистов и по Закону о личности и семье, и в соответствии с иными законами. Оспаривание положений Закона о цеховых организациях было политическим шагом Правительства, желавшего избежать исполнения своих обязательств по охране здоровья граждан и обеспечению им доступной медицинской помощи, установленных статьей 52 Конституции. Передавая врачам и дантистам права самоуправления в рамках корпорации, Закон достигает эффективного контроля за соблюдением Кодекса профессиональной этики и Правил осуществления надлежащей медицинской практики и качественного оказания медицинских услуг.
Специфический аргумент Суда, который вызвал много споров и дискуссий, состоял в цитировании двух решений
Европейского Суда по поводу статьи 11 Конвенции, касающихся свободы ассоциаций и обязательного членства в синдикате, который монополизировал эту свободу в медицинской профессии23. В некоторых высказанных мнениях было указано, что эти решения Европейского Суда не имели отношения к делу, рассматривавшемуся Конституционным судом.
Суд подчеркнул также, что похожий метод организации врачей и дантистов существует в Австрии, Бельгии, Хорватии, Чехии, Франции, Германии, Греции, Исландии, Италии, Польше, Словении и Испании.
Нормы абзацев 1 и 3 статьи 48 Конституции не были нарушены. Ни одно из положений оспоренного Закона не запрещало врачам и дантистам осуществлять свою деятельность по профессии. Только в том случае, если врач или дантист (как адвокаты и нотариусы) откажется от членства в соответствующем союзе, он может быть лишен лицензии и потерять свою работу на время, пока он не состоит в такой организации. Но это будет его собственным решением, выраженным в форме отказа от членства в союзе.
Решение № 1 от 29 февраля 2000 года по делу № 3/99
Парламентарии оспорили конституционность политической партии «Объединенная Македонская Организация Илинден — Партия за экономическое развитие и интеграцию населения» (ОМО ПМеп—РЩШ) со штаб-квартирой в г. Благоевград.
Конституционный суд признал партию антиконституционной. Суд указал на то, что о конституционности партии можно судить, в первую очередь, по ее деятельности. Выводы на основе анализа партийных установлений и программ являются недостаточно обоснованными. Этот аргумент был, по всеобщему одобрению, взят из решения Европейского Суда по делу Объединенная Коммунистическая партия Турции и другие против Турции24, которым данная партия была распущена. Тот факт, что такое решение принял Европейский Суд, был решающим для Конституционного суда Болгарии.
Хотя македонская партия была зарегистрирована в феврале 1999 года, у нее была предшественница и последовательница. С момента регистрации деятельность партии была под запретом абзаца 2 статьи 44 Конституции, как организации, подрывающей национальный суверенитет и территориальное единство или единство нации. В напечатанных и распространенных декларациях, листовках, плакатах, интервью и письменных материалах лидеры партии утверждали, что Пиренейский регион Болгарии является частью Македонии и что ему необходимо придать статус автономии, а также призывали к уходу болгарских войск, которые были названы «оккупационными», с данной территории и к роспуску всех политических партий и организаций Болгарии. Партия оспаривала нормы договоров, утверждая, что часть территории страны не принадлежит Болгарии и была передана ей временно для управления по правилам международного права. Она также добивалась отделения данной территории от Болгарии,
что соответствовало бы принципам, закрепленным в абзаце 1 статьи 2 Конституции страны.
Конституционный суд признал, что партия, которая провозглашает, что часть территории страны принадлежит другому государству и требует ее отделения, является антиконституционной и подлежит роспуску.
Решение № 3 от 25 сентября 2002 года по делу № 11/2002
Решением Конституционного суда было отказано в принятии к рассмотрению поданной депутатами Народного собрания жалобы об оспаривании конституционности ряда положений Закона о секретной информации.
Суд установил, что перечень сведений, закрепленный в абзаце 1 статьи 35 Закона, призван обеспечивать функции людей, чьи профессиональные обязанности или особая должность требуют доступа к секретной информации. Целью реестра не является информирование граждан, что документ, содержащий такого рода информацию, был зарегистрирован. Конституция не обязывает законодателя обеспечить всеобщий доступ к реестру. Поэтому положения статьи 35 Закона не являются противоречащими Конституции.
Абзац 2 статьи 43 Закона гласит, что процедура проверки лиц, желающих получить доступ к секретной информации, должна осуществляться после того, как кандидат дал свое согласие на это. Гражданин в праве отозвать свое согласие в любое время в ходе проверки. Оспоренная норма устанавливает, что такой отзыв должен повлечь отказ в предоставлении работы, имеющей отношение к доступу к засекреченной информации, сроком на 1 год. Таким образом, право на свободу труда в данной сфере временно ограничивается, но это происходит по решению самого кандидата.
Положения абзаца 5 статьи 57, абзаца 5 статьи 60, статьи 68, абзаца 2 статьи 88 и статьи 109 Закона касаются лишения граждан права оспаривать отказ в доступе к закрытой информации либо отложение или отмену решения о доступе компетентными органами.
Конституционный суд напомнил об аналогичных предыдущих делах, чтобы показать, что изъятие обычных административных актов из сферы судебного контроля на основании положений абзаца 2 статьи 120 Конституции является исключением. Это изъятие допустимо только в случае, когда закрепленная Конституцией ценность преобладает над правами и обязанностями человека и гражданина. Ограничения на судебное обжалование оспоренных положений касаются операций с секретными материалами, доступ к которым может нанести ущерб национальной безопасности. В таком случае отказ в доступе к закрытой информации или отложение либо отмена решения о доступе обусловлены защитой такой конституционной ценности, как национальная безопасность.
Абзац 37 Переходных и заключительных положений Закона признает утратившим силу Закон о доступе к материалам бывшей Государственной службы безопасности и бывшей Разведывательной службы Генерального штаба. Подсчет голосов, поданных судьями за признание данной
нормы не соответствующей Конституции, показывает, что необходимое большинство не было набрано. Однако Конституционный суд не смог четко сформулировать мотивы принятого решения, поскольку судьи разделились на два лагеря.
Одни придерживались мнения, что признание Закона утратившим силу — это главное средство приостановить его действие в целях сохранения правильности законодательства. Абзац 1 статьи 84 Конституции однозначно закрепляет это право за парламентом. Согласиться, что Суд может принимать решение, является ли тот или иной закон необходимым, значит передать судебной власти функции позитивного законодателя. В соответствии с Конституцией у Суда нет такого полномочия.
Судьи Конституционного суда не усмотрели нарушения какого-либо конституционного права отменой Закона. И хотя свобода обладания информацией может предполагать обязанность властей обеспечить доступ к ней, это не распространяется на все виды информации, которой владеет государство. Два решения Европейского Суда по правам человека были процитированы в этой связи.
На вопрос, содержали ли материалы бывшей Государственной службы безопасности и бывшей Разведывательной службы Генерального штаба информацию общественной значимости, ответил парламент, который является единственным компетентным органом, наделенным специальным полномочием определять возможность доступа к таким сведениям. Основной аргумент в пользу этого утверждения был взят из решений Европейского Суда по поводу статьи 8 Конвенции, в которых указывалось, что у государства нет обязанности раскрывать всякую информацию, а национальный законодатель волен решить, к каким данным и документам можно открыть всеобщий доступ25.
Другая группа судей напомнила, что в практике Конституционного суда Болгарии было два дела, в которых Суд признал Закон о доступе к материалам бывшей Государственной службы безопасности и бывшей Разведывательной службы Генерального штаба соответствующим Конституции и называл его инструментом обеспечения конституционного права на информацию. Оспоренная норма абзаца 37 Переходных и заключительных положений Закона о секретной информации признала утратившим силу Закон, который гарантировал право, ничем больше не обеспеченное. В такой ситуации при нарушении граждане останутся без защиты, чем будет нарушена Конституция. В данном деле речь идет о посягательствах на право на информацию, гарантированное нормой абзаца 1 статьи 41 Конституции. Как основное право гражданина, оно является неотъемлемым согласно абзацу 1 статьи 57 Конституции. Поскольку Закон касается доступа к важной для общественности информации, иного не может быть: государство не должно в последствии ограничивать свободное получение информации, которая была открыта для всеобщего доступа в соответствии с абзацем 1 статьи 41 Конституции.
Признание утратившим силу Закона о доступе к материалам бывшей Государственной службы безопасно-
сти и бывшей Разведывательной службы Генерального штаба, по мнению этой группы судей, повлечет невозможность обеспечить и применить modus operandi и repression apparatus прошлого. Станет невозможно производить проверку и разоблачать лиц, которые занимали или занимают ведущие посты или занимаются публичной деятельностью, а также депутатов на предмет их причастности к действиям функционировавшего в прошлом репрессивного аппарата. Бесспорно, народ должен знать о таких фактах, и право обладать указанной информацией является конституционным правом гражданина. Признание Закона утратившим силу нарушает права жертв, история лишается источников информации, и становится невозможно провести корректный анализ и сделать непредвзятые выводы относительно времени, когда действовала Государственная служба безопасности и Разведывательная служба Генерального штаба.
Решение № 12 от 15 июля 2003 года по делу № 3/2003
Члены Народного собрания оспорили в Конституционном суде конституционность и соответствие Конвенции, а также нормам Международного пакта о гражданских и политических правах положения Закона о религиях.
Решением Суда было отказано в принятии заявления к рассмотрению по следующим доводам.
Относительно абзаца 4 статьи 7 Закона
Оспоренное положение запрещает ограничивать права и свободы членов религиозных общин, если такое ограничение вызвано внутренними правилами, ритуалами и обрядами общины или объединения.
Конституционный суд признал, что защите подлежат не только конституционные, но и не закрепленные в Конституции права и свободы человека. Это является обязанностью государства. Такие права и свободы также являются неотъемлемыми и могут быть ограничены только на время и в ситуациях, когда такие ограничения оправданы. Запрет, установленный в Законе, — это оправданная мера, которая никоим образом не нарушает свободу религии.
Относительно предложений 3 и 4 абзаца 1 и абзаца 2 статьи 10 Закона и абзаца 2 статьи 3 Переходных и заключительных положений Закона
В этой части было отказано в рассмотрении заявления, поскольку не было получено большинства голосов судей, как того требует абзац 1 статьи 151 Конституции. Судьи высказали две точки зрения в формулировке решения.
Некоторые из них придерживались мнения, что оспоренные положения, в основном, повторяют нормы статутов Болгарской православной церкви. Эти нормы содержат ее характеристику как самоопределяющейся организации, а также общеизвестные исторические факты. Они не содержат конкретных правил поведения, в принципе, являясь расширенной версией абзаца 3 статьи 13 Конституции. Более того, некоторые затронутые проблемы явля-
ются догматическими, и их решение в каноническом праве имеет долгую историю. Повторение канонов в кодифицированной версии не является вмешательством во внутреннюю жизнь Болгарской православной церкви, поскольку невмешательство — это основной принцип Закона. Вопросы решаются Церковью самостоятельно, на основе автономии, так что любые препятствия будущим изменениям Церкви гипотетичны. Это подтверждает, что Конституция не отвергает законодательство, которым государство признает определенное сообщество юридическим лицом, и такое признание не нарушает принцип равенства и права на свободу объединений. В данном деле статус Болгарской православной церкви как юридического лица определен в соответствии с Конституцией и догматами Греческой православной церкви, как традиционной религии страны.
Другие судьи полагали, что оспоренные положения не согласуются с конституционными принципами свободы религии и отделения религиозных институтов от государства. Эти принципы характеризуют отношения между государством и конфессиями, как основанные на автономии религиозных институтов и гарантированные их независимостью в решении проблем внутренней самоорганизации. Однако автономия и независимость подвергаются риску, когда название вероисповедания, структура управления или способы самореализации религиозных общин становятся предметом правового регулирования. Этот вывод не зависит от того, что абзац 1 статьи 10 Закона о религиях повторяет положения статутов Болгарской православной церкви. Статуты — это правила религиозной конфессии, и их превращение в право препятствует изменениям, которые могут и должны происходить в общине и регулируются ее внутренними нормами. Более того, оспоренное положение статьи 10 Закона воспроизводит принципы, имеющие отношение к христианской религии, что означает государственное вмешательство в вопросы теологии, которые должны решаться только на основе внутренних верований и принципов религии. Здесь было процитировано дело Хасан и Чауш против Болгарии26, из которого был взят аргумент о нецелесообразности государственного вмешательства в дела церкви и о том, что государство не должно регулировать внутренние конфликты в религиозных объединениях. Органы государственной власти призваны не уничтожать религиозный плюрализм, а обеспечивать равенство и автономию разных верований.
Судьи, которые придерживались второй точки зрения, считали, что абзац 2 статьи 10 Закона о религиях привносит различия в способе приобретения статуса юридического лица (по способу регистрации), что не соответствует принципу внутреннего регулирования церковных дел и приводит к неравенству граждан перед законом в выборе религии или религиозной общины.
Решение № 7 от 16 декабря 2004 года по делу № 6/2004
Главный прокурор оспаривал конституционность положений болгарского Уголовно-процессуального кодекса с
изменениями, внесенными четырьмя различными законами. В удовлетворении требований было отказано.
Относительно абзацев 3, 4 и 5 статьи 210, статьи 210 а, абзаца 1 статьи 277, абзацев 1, касающегося формулировки «перед судьей», и 3 статьи 279 УПК
В данных положениях регулировался порядок допроса обвиняемых и свидетелей в досудебном разбирательстве перед судьей, а также оглашения в судебном заседании показаний и объяснений, изложенных в досудебных допросах. Согласно нормам УПК, допрос производится перед судьей по усмотрению следователя или прокурора; он производится одним или другим, тогда как судья, который не знает дела и не задает вопросов, лишь надзирает за законностью процедуры. В Решении Конституционного суда указано, что судья не уполномочен производить действия в досудебном расследовании или в процессе преследования подозреваемого, поэтому оспоренные положения не нарушают нормы статей 119 и 127 Конституции. В то же время данные положения позволяют найти баланс между приоритетом прав и свобод человека и публичным интересом, когда в досудебном разбирательстве допускается предварительный допрос на основании материалов, собранных правоохранительными органами.
В решении подчеркнуто, что установление требований оглашения показаний свидетелей в досудебном разбирательстве (по соглашению сторон, если допрос не производится перед судьей) не является нарушением конституционного принципа верховенства права, так же как и сам допрос с соблюдением процессуальных правил. Первое требование — обеспечить sui generis гарантии равенства сторон в уголовном процессе, а второе подразумевает, что нормы УПК, касающиеся допроса в суде, дополняют показания, сообщенные в досудебных процедурах, и не противоречат им. Суд процитировал и применил правило, выработанное Европейским Судом по делу Костовский против Нидерландов27, в особенности в части обеспечения гарантий равенства сторон в уголовном процессе.
❖
Во многих других делах Конституционный суд Болгарии ссылался на аргументы Европейского Суда по правам человека, хотя конкретные правила не описывались. В заключение я бы хотел сказать, что применение правил, выработанных Европейским Судом по правам человека, национальными конституционными судами является важным инструментом укрепления демократии и принципа верховенства права в правовых системах государств — членов Совета Европы.
С одной стороны, это выгодно гражданам и правительствам европейских государств, с другой — также и институтам Совета Европы, в особенности Европейскому Суду по правам человека. С точки зрения будущего европейского конституционализма, развивающегося наравне с правом ЕС, и сравнительного конституционализма в Европе, это обеспечивает применение основных ценностей
и принципов, касающихся содержания прав и свобод человека, и привносит единство в их толкование в национальных правовых системах, а также содействует гармонизации этих систем в соответствии с общепризнанными стандартами демократии. Применение правил, выработанных Европейским Судом, в практике национальных судов, включая конституционные суды, не следует недооценивать, поскольку оно имеет особое влияние на повышение эффективности юридической защиты прав человека, сокращая объем работы самого Суда. В последние годы количество жалоб в Европейский Суд достигло 60 000, рост составил 25 %. Так как перегрузка институтов ЕС влечет снижение эффективности выполнения вверенных им социальных функций, возможно, реформа Суда может помочь снизить количество жалоб при сохранении гарантий защиты прав человека на достаточном уровне. Вместе с мероприятиями, предусмотренными в Протоколе № 14 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод, применение правил, выработанных Европейским Судом, национальными судами обеспечит ускорение их работы, улучшение защиты прав и свобод человека и повышение эффективности работы Суда.
Евгений Танчев - профессор, судья Конституционного суда Республики Болгарии.
1 Дигесты Юстиниана. М., 1984. Кн. 1. Титул 1, 23.
2 См. среди наиболее удачных работ о тенденциях после Второй мировой войны: Fleiner T. Five Decades of Constitutionalism // Publications de l'Institut de Fédéralisme. Fribourg, Suisse, 1999. Vol. 5. P. 315-344; Fleiner T. Ageing Constitution. Paper to the Conference «The Australian Constitution in Retrospect and Prospect. Perth, 21-23 September 2001; Ackerman B. The Rise of World Constitutionalism / / Virginia Law Review. Vol. 83. 1997. P. 771-798.
3 Фрайоли Л. Отвъд суверенитета и граждантвотою. За един световен конституционализъм // Съвременно право. 1995. Кн. 4. С. 70-78.
4 Одно из наилучших определений конституционализма, подчеркивающее значение конституции для ограничения власти правительства, было предложено во второй половине XIX века Джоном Поттером Стоктоном: «Конституции — это цепи, которыми люди связывают себя в моменты здравого размышления о том, что не стоит умирать в безумии». См.: Finn J.E. Constitutions in Crisis: Political Violence and the Rule of Law. New York: Oxford University Press, 1991. P. 5.
5 В своей последней статье Мадуро предлагает конструкцию «трех столпов» конституции в национальном и глобальном контекстах. См.: Maduro M. From Constitutions to Constitutionalism: a Constitutional Approach for Global Governance. Lead paper to the Workshop «Changing Patterns of Rights Politics: A Challenge to a Stateness?» Hamnse Institute for Advanced Studies. Delmenhorst, Germany, June 2003. P. 9-12.
6 См.: WinklerB. The State «uber alles»: Demos, Telos and the German Maastricht Decision. EUI-RSCAS Working Papers. No. 95/19. Классическая триада территории, народа и суверенитета Еллинека является предпосылкой появления конституции. Некоторые ученые добавляют еще независимость, эффективное правительство, признание другими государст-
вами, способность заключать соглашения с другими странами, states apparatus, организованную экономику, дипломатические представительства за рубежом и др. См.: LTA Seet Uei Lim. Geopolitics: The Need to Reconceptualise State Sovereignty and Security // Pointer: Journal of the Singapore Armed Forces. Vol. 25. 1999. No. 2 (http://www.mindef.gov.sg/safti/ pointer/back/joumals/l999/Vol25_2/7.htm).
7 О «нерегулярном» конституционализме см.: Maduro M. Europe and the Constitution: What if this is as Good as it gets? // Rethinking European Constitutionalism / Ed. by J. H. H. Weiler, M. Wind. Cambridge: Cambridge University Press, 2000 (http://www.umich.edu/~iinet/euc/PDFs/2002 %20Papers/ Maduro.pdf).
8 См.: Jonghe R., BursensP. The Quest for more Legitimacy in the EU as a Multilevel Political System. Paper for ECPR Congress in Edinburgh 28 March — April, 2003 (http://www.clingendael.nl/ library/litlist/litlst2004.l/European.integration.pdf).
9 Поскольку гражданство ЕС действительно существует и основано на условии обладания гражданством одного из государств — членов ЕС, это автоматически влечет признание непосредственного участия граждан ЕС в легитимации его структуры. Но это не следует расценивать, как более важное или как фактор, ослабляющий опосредованную легитимацию Евросоюза, так как в государствах — членах ЕС проводятся прямые выборы. Заблуждение считать, что какой-либо способ легитимации должен преобладать. В различных ситуациях приоритет имеет то один, то другой. Например, в межправительственных отношениях господствует опосредованная легитимация, а на наднациональном уровне — непосредственная.
10 См.: Economides C. The Elaboration of Model Clauses on the Relationship between International and Domestic Law. The European Commission for Democracy Through Law, Council of Europe, 1994. P. 91 — 113; Erades L. Interactions between International and Municipal Law. The Hague: T. M. C. Asser Institute, 1993; The French Legal System: An Introduction. 1992. P. 45; Фровайн Й. Европейската конвенция за правата на чо-века като обществен ред в Европа. София: БСЧИ, 1994. С. 32; Кулишев Л. Прилагането на Европейската конвенция за правата на човека в българския правен ред, СП // Закон. 1994. № 2. С. 3-25.
11 Абзац 3 статьи 85 устанавливает, что заключению международных договоров, требующих внесения изменений в Конституцию, должно предшествовать принятие таких изменений. Согласно абзацу 1 статьи 149, Конституционный суд устанавливает соответствие Конституции заключенных Республикой Болгарией международных договоров до их ратификации, а также соответствие законов общепризнанным нормам международного права и международным договорам, стороной которых является Болгария. См.: The Constitution and the Participation of Bulgaria in international agreements / Ed. by E. Kon-stantinov. Sofia, 1993; Tisheva G, Muleshkova I. Relations between the domestic legislation of the Republic of Bulgaria and the international human rights standards // The Human Rights Magazine. 1997. No. 1. P. 4-9.
12 Наднациональное, непосредственное и «горизонтальное» воздействие права ЕС обеспечивается наличием «оговорки о ЕС» в конституции, предусматривающей передачу Евросоюзу и его институтам части суверенных полномочий государства.
13 Эти характеристики права ЕС были сформулированы Судом Европейских сообществ еще в 1960-е годы. Van Gend en Loos case 26/62, [1963] ECR 1; [1963] 2 CMLR 105. Costa case 6/64, [1964] ECR 585. Подробнее см. также: Stein E. Lawyers, Judges and the Making of a Transnational Constitution // American Journal of International Law. Vol. 75. 1981. No. 1. P. 1 -27; Pescatore P. The Doctrine of Direct Effect // European Law Review. Vol. 8. 1983. P. 155-157; Weiler J. The Community System: the Dual Character of Supranationalism // Yearbook of European Law. Vol. 1. 1981; Easson A. Legal Approaches to European Integration // Constitutional Law of the European Union / Ed. by F. Snyder. Florence: EUI, 1994-1995.
14 См.: Quermonne J. L. L'Europe en quête de légitimité. Paris: Presses de Sciences Po, 2001. P. 13.
15 См.: Jachtenfuchs M. Democracy and Governance in the EU // European Integration. Online Papers 1997/002. P. 6.
16 См.: Schmitter Ph. What is there to legitimize in the EU... And how might this be accomplished? // Symposium: Mountain or Molehill? A Critical Appraisal of the Commission White Paper on Governance: Jean Monnet Working Paper No. 6/01 (http:// www.jeanmonnetprogram.org/papers/01/011401.html).
17 WeberM. Economy and Society: an Outline of Interpretive Sociology. Vol. I / Ed. by G. Roth, C. Wittich. New York: Bedminster Press, 1968. P. 215.
18 Другие возможные пути поиска легитимации свидетельствуют о том, что это качественная, субстанциональная и обширная характеристика сущности права и политической системы, в отличие от законности, которая является количественной величиной, формальной идеей, оправдывающей политические махинации, способ самоутверждения правителей. См.: Ra-dev D. Legitimnost i legalnost // Savremeno Pravo. 1992. № 6. C. 53-57.
19 См.: Habermas J. Wie ist Legitimität durch Legalität möglich? // Kritische Justiz: Vierteljahresschrift. Bd. 20. 1987. Heft 1. S. 1-16.
20 См.: Walker N. The White Paper in Constitutional Context' // Symposium: Mountain or Molehill? A Critical Appraisal of the Commission White Paper on Governance: Jean Monnet Working Paper No. 6/01 (http://www.jeanmonnetprogram.org/papers/ 01/ 011001.html).
21 См.: ЛозановаЦ. Прилагане на международни договори за защита правата на човека от Върховния административен съд в България // Юридически свят. 2005. Кн. 1. С. 127-169.
22 См.: Darzhaven Vestnik. No. 83/1998.
23 Applications 6878/75, 7238/75, Le Compte, Van Leuven and DeMeyere v. Belgium, Judgment of 23 June 1981. Applications 7299/75, 7496/76, Albert and Le Compte v. Belgium, Judgment of 10 February 1983. Applications 8543/79, 8674/79, 8675/79, 8685/79, Van Marle and Others v. Netherlands, Judgment of 26 June 1986.
24 Application 19392/92, United Communist Party of Turkey and Others v. Turkey, Judgment of 30 January 1998.
25 Application 9248/81, Leander v. Sweden, Judgment of 26 March 1987.
26 Application 30985/96, Hasan and Chaush v. Bulgaria, Judgment of 26 October 2000.
27 Application 1 1454/85, Kostovski v. Netherlands, Judgment of 20 October 1989.
