CC BY
22СТАНДАРТЫ ЕДИНОЙ ЕВРОПЫ
Конституционный плюрализм в практике судов Европейского союза
Василий Лукашевич
В статье рассматриваются современные теории конституционного плюрализма и межсудебного взаимодействия в праве Европейского союза. Анализ судебной практики, связанной с европейским ордером на арест, убедительно демонстрирует следование национальных конституционных судов принципам конституционного плюрализма, а также их стремление к избежанию конфликтов во взаимодействии с Судом Европейских сообществ. В целом анализируемые решения доказывают существование тенденции к установлению согласованного конституционного правопорядка Европейского союза.
Европейский ордер на арест и европейский конституционализм: предыстория
Тесная интеграция государств — членов Европейского союза (ЕС), многообразие форм и направлений сотрудничества логически подвели европейского законодателя к принятию в 2002 году Рамочного решения «О европейском ордере на арест и процедурах выдачи между государствами-членами»1 (далее — Рамочное решение). Обязательное к исполнению любым государством — членом ЕС, это Решение позволяло любому суду на территории Союза выдавать ордер на арест и выдачу подозреваемого/обвиняемого.
Рамочное решение было принято и одновременно вступило в конституционный конфликт с нормами о запрете экстрадиции, предусмотренными в конституциях Кипра, Польши, Португалии, Словении и Франции. До вступления Решения в юридическую силу последние три государства приняли поправки к своим конституциям, санкционирующие выдачу подозреваемого/обвиняемого на основе европейского ордера на арест, избежав тем самым конфронтации с европейским правом. Правительства Польши и Кипра не стали настаивать на поправках к конституциям, полагаясь на терминологическую и концептуальную разницу между институтами «выдачи» и «экстрадиции».
Подобные меры были необходимы, поскольку данное Решение принималось в рамках Третьей опоры Союза — «Полицейское и судебное сотрудничество в уголовных делах», где интеграция носит межправительственный, а не наднациональный характер. Следовательно, право ЕС
не обладает в этой сфере безусловным верховенством и прямым действием.
Но ожидания не оправдались. Конституционный Трибунал Польши и Верховный суд Кипра признали импле-ментирующие акты неконституционными2. Совершенно неожиданно к ним присоединился Федеральный конституционный суд ФРГ, также признавший имплементирую-щий закон неконституционным3, несмотря на положения статьи 16.2 Основного закона ФРГ, позволяющие экстра-дировать немецких граждан государству — члену ЕС либо международному суду на основании закона.
В очередной раз новый шаг к еще более тесной интеграции спровоцировал полномасштабный конституционный конфликт между правом Европейского союза и конституционным правом государств-членов. Безусловно, материальные вопросы права, связанные с этим конфликтом (к настоящему времени разрешенным), могут быть интересны с научной точки зрения, но гораздо более значимым представляется исследование взаимодействия судов в рамках данного конфликта. Анализ межсудебного взаимодействия в свете доктрин конституционного плюрализма позволит глубже понять природу европейского правопорядка и главное — перейти с абстрактного уровня теоретических дискуссий в сферу практики европейского конституционализма.
Межсудебное взаимодействие в европейском правопорядке
Понятие «конституционный правопорядок» стоит в ряду общепринятых понятий в современной правовой науке.
Правовое взаимодействие в сложном конституционном правопорядке происходит между акторами правопоряд-ков, входящих в него, путем разрешения сходных проблем, пересмотра дел, анализа правовых позиций, обмена идеями. Межсудебное взаимодействие, являющееся составной частью этого явления, все больше привлекает внимание ученых-юристов и в особенности тех, кто изучает транснациональное право или право ЕС.
Методологические и доктринальные основы взаимодействия судов далеки от того, чтобы они могли быть признаны устоявшимися, но тем не менее большинство исследователей воспринимают данный правовой феномен как интуитивно понятный и доступный анализу в различных контекстах4. Наиболее широкое (и наиболее используемое) определение понятия межсудебного взаимодействия было предложено Энн-Мари Слотер, для которой это — «обмен идеями и сотрудничество в судебных делах, затрагивающих как национальное, так и международное право», причем этот обмен идет «сквозь, над и под границами государств»5. Конкретными формами взаимодействия являются ссылки на судебные решения иных юрис-дикций, обмен конституционными доктринами, участие в транснациональном сообществе судей, а также профессиональные встречи судей.
Достаточно уверенно можно утверждать, что зачастую определение формы взаимодействия осуществляется в основном судебными органами, — это наиболее ярко проявляется в рамках правовой системы ЕС. Законодательные и исполнительные ветви власти государств — членов ЕС предоставили судебной власти решать проблему конкуренции конституционных правопорядков (competition of constitutional orders), выразив таким образом согласие принять любое решение проблемы6.
Интересной представляется позиция судов общей юрисдикции, находящихся на нижних ступенях судебной системы. Традиционно эти суды, так называемые «маленькие двигатели» европейской интеграции, проявляют значительную лояльность конституционному правопорядку ЕС. Смена ориентации судов общей юрисдикции вызвана в первую очередь тем, что доктрины верховенства и прямого действия права ЕС наделили их новыми полномочиями по судебному контролю подавляющего большинства правовых актов, включая законодательные акты7. Помимо доктрин, право ЕС предоставило судам возможность напрямую обращаться за поддержкой к Суду Европейских сообществ путем передачи дела для вынесения предварительного решения, что позволяет получить обязательное к применению в конкретном деле толкование нормы европейского права (ст. 234 Договора о создании Европейского сообщества).
В ситуации, где суды общей юрисдикции обрели новые полномочия и все чаще используют руководящие указания Суда Европейских сообществ, национальные органы конституционного контроля утеряли монопольное влияние на судебную практику, а баланс сил и влияния в общеевропейской судебной системе значительно изменился. Таким образом, понимание процесса взаимодействия конституционных правопорядков в ЕС зависит от
изучения межсудебного взаимодействия между Судом Европейских сообществ и национальными органами конституционного контроля.
Конституционные суды, с институциональной точки зрения, созданы для того, чтобы функционировать в рамках правовой системы, где им принадлежит (или должно принадлежать) лидерство в определении конституционности и законности правовых актов. В рамках сложной правовой системы, например наднациональной системы ЕС, конституционные суды в своей деятельности сталкиваются с аналогичными органами иной правовой системы, с которыми они должны взаимодействовать. Такое взаимодействие может принимать форму конфликта, противодействия, конкуренции, сотрудничества или субординации. Практика показывает, что, несмотря на субординацию большинства органов конституционного контроля государств — членов ЕС, некоторые из них выбирают иные формы, например очевидное противодействие Федерального конституционного суда ФРГ или активное сотрудничество Конституционного Трибунала Польши.
Доминирующей доктринальной концепцией межсудебного взаимодействия в настоящее время служит «судебный диалог», определяемый как взаимовыгодное сотрудничество независимых судов8. Но в то же время известный специалист в области международного права Гарольд Кох придерживается мнения, согласно которому черты «диалога» не свойственны взаимодействию судов в международном праве, поскольку следование нормам международного права и общение являются лишь промежуточными целями. Конечной целью транснациональных акторов, взаимодействующих друг с другом, является «не просто принуждение другой стороны, но интернализация нового толкования нормы международного права в другую нормативную систему, создание новой ценности, признаваемой правом»9.
Хосе Альварез, рассматривая аналогичный феномен с позиций международных организаций как основных источников международного права, стремится показать, что транснациональные акторы создают совместными усилиями нормы и правила для последующего внедрения их в собственные нормативные системы10. Таким образом, понятие «диалог» парадоксально употребляется в контексте интернализации одной нормативной системой своих норм и ценностей в другую, чаще всего в условиях «подчинения» последней. Вероятно, поэтому в европейском праве, не столь «скованном» академической преемственностью и традициями, значительная часть ученых стремится к замещению понятия «диалог» понятиями «переговоры», «принуждение» и «конфликт».
В рамках правовой системы ЕС традиционно стремится к интернализации правовых норм и институтов Сообщества в конституционные правопорядки государств-членов, что традиционно объясняется интеграционными воззрениями данного Суда11. Хотя, по мнению Хосерамона Бенгочеа, причиной этого является не стремление европейских судей «завоевать» национальные правовые системы, а сами основополагающие договоры ЕС, ориентированные на тесную интеграцию и предопределяющие
разрешение задач12. Национальные органы конституционного контроля тем более не ставят перед собой цели подчинения европейского конституционного правопорядка, а следовательно, понятие «конфликт» также далеко от адекватного описания процесса взаимодействия.
Представляется, что в настоящий момент наиболее адекватной концепцией межсудебного взаимодействия в ЕС является концепция «судебной конкуренции» (judicial competition): Суд Европейских сообществ и национальные конституционные суды конкурируют друг с другом в процессе интернализации норм европейского права, предлагая толкования, в наибольшей степени соответствующие своим институциональным целям и задачам.
Конституционный плюрализм и межсудебное взаимодействие
Формирование европейского конституционализма предопределяет возникновение доктринальных подходов, обеспечивающих глубокое понимание проблемных аспектов права, а также закладывающих базу эффективного развития взаимодействующих конституционных правопоряд-ков ЕС и государств-членов. Разработанные Джозефом Вайлером, Мигелем Мадуро и Маттиасом Куммом13, соответственно, конституционная толерантность, принципы контрапунктного права и конституционализм вне государств выступают в роли оригинальных, но альтернативных теорий европейского конституционализма. Несмотря на важные различия, представляется, что все три теории базируются на едином доктринальном понимании европейского правопорядка и дополняют друг друга в описании межсудебного взаимодействия в ЕС.
Указанное доктринальное понимание европейского правопорядка основывается на принципах правового плюрализма, согласованности (coherence) правопорядка и стимулировании дальнейшей интеграции. Все сторонники sui generis теорий европейской интеграции стремятся сохранить ее достижения и усилить ее динамику, что вполне логично в свете необходимости соответствия существующих правовых доктрин практике. Достижение интеграционистских целей в конечном счете зависит от реализации двух свойств сложных правовых систем плюрализма и согласованности. Сосуществование этих важнейших свойств определяется разнообразием национальных правовых систем, специфичной природой правопорядка ЕС, а также стремлением к согласованности (но не унификации) европейской правовой системы14.
Вайлер, Мадуро и Кумм концентрируют свое внимание на взаимодействии национальных судов и Суда Европейских сообществ как основной сфере применения своих теорий, и это вполне логично, так как большая часть взаимодействия в рамках европейского конституционного правопорядка происходит именно между судебными органами15.
Идея конституционной толерантности, предложенная Джозефом Вайлером, стремится играть роль modus ope-randi плюралистического конституционного правопорядка. Предполагается, что плюрализм невозможен без того,
чтобы каждая правовая система воспринимала конституционные принципы иной правовой системы как свои собственные. Толерантность в данном случае не ведет к замене/ущемлению конституционных принципов и ценностей какой-либо системы, но гарантирует эффективную и постоянную реализацию всех сосуществующих принципов.
Хотя теория конституционной толерантности не является сама по себе теорией межсудебного взаимодействия в ЕС, одно из ее основных требований — «федеральная дисциплина»16 — делает возможным достижение плюрализма через взаимодействие судебных институтов. Для Вайлера центральная идея европейской интеграции — это принятие иных лиц/институтов/систем с теми уникальными чертами, которые их характеризуют. А потому конституционная толерантность и плюрализм лежат в основе общих конституционных традиций государств — членов ЕС17. Следовательно, конституционная толерантность приобретает характер универсального руководящего принципа для любых акторов, вовлеченных в любой аспект интеграционного проекта.
Понимание контрапунктности как модели, структурирующей динамическую систему, было заимствовано Мигелем Мадуро из гармонических законов музыки. Если две мелодии контрапунктны, то при совместном проигрывании они не только не создают какофонию, но порождают гармонию более высокого порядка. Аналогичный подход предлагается Мадуро к использованию в плюралистическом конституционном правопорядке ЕС, где национальные и европейский конституционные правопорядки будут действовать одновременно, создавая гармоничное правовое пространство.
Для установления гармоничного европейского правопорядка судам предписывается использовать следующие принципы контрапунктного права: 1) плюрализм; 2) вертикальную и горизонтальную согласованность; 3) возможность универсализации решений; 4) правильный выбор институтов18.
Следовательно, решения, принимаемые любым судом в ЕС по вопросам, затрагивающим право ЕС, должны приниматься для того, чтобы максимально сохранить национальную специфику, разнообразие и согласованность с прецедентами, существующими на всех уровнях правовой системы и во всех параллельных национальных юрис-дикциях. Одновременно суд должен опираться только на те понятия и термины, которые могут быть использованы любым судом в ЕС. Более того, суд должен принимать вопрос к рассмотрению тогда и только тогда, когда возможна максимальная реализация первых трех принципов, в ином случае решение должно быть принято одной из «политических» ветвей власти.
На свободном от абстракций практическом уровне решения судов должны удовлетворять трем критериям взаимной совместимости решений: 1) теории аргументации должны быть универсально применимы; 2) конкурирующие теории должны быть взаимно адаптированы; 3) каждая применимая теоретическая конструкция должна обеспечивать консенсус по поводу исхода дела19.
В то время как благодаря подходам, описанным выше, возникает стремление к созданию плюралистического конституционного правопорядка посредством установления руководящих идей и принципов, Маттиас Кумм теорию конституционализма вне государств применяет для разрешения конфликтов, возникающих в сложных право-порядках. Думается, что для ЕС такой подход более чем оправдан, так как наибольшее внимание уделяется именно нескольким наиболее известным попыткам национальных конституционных судов противостоять верховенству права ЕС.
Аргументируя свою позицию с точки зрения аналитической юриспруденции, Кумм приходит к выводу, что не существует объективных препятствий к использованию высших правовых норм, ранее неизвестных суду20. В рамках конституционализма вне государств высшая правовая норма может быть обнаружена в любом конституционном правопорядке или во всех них одновременно. Данное предположение лежит в основе принципа наибольшего соответствия, который формулируется как установление должных отношений между национальным и европейским правопорядками, используя при этом наилучшее толкование их фундаментальных принципов.
Национальные суды, выполняющие эту задачу, должны осознавать, что конкурирующие конституционные принципы могут быть реализованы в большей или меньшей степени в зависимости от контекста. Четыре принципа служат оценкой правильности судейского выбора: 1) формальный принцип законности; 2) юрисдикционный принцип субсидиарности; 3) процессуальный принцип демократии; 4) материальный принцип защиты основных прав21. Суд Европейских сообществ в новом контексте также должен изменить свою позицию и позволить ограничивать применимость права ЕС в экстраординарных случаях.
Несмотря на очевидное сходство предложенных подходов, нельзя не увидеть их существенных различий, основной причиной которых является функциональная и контекстная предопределенность. Каждая из указанных теорий призвана разрешать проблемы, возникающие в различных фактических и правовых ситуациях. Сама идея плюралистического, согласованного, контрапунктного правопорядка, выработанная Мигелем Мадуро, стремится к созданию сложного правопорядка, где все существующие конституционные принципы максимально реализуются, устраняя саму возможность конфликта между ними. Конституционная толерантность Джозефа Вайлера представляется операциональным принципом контрапунктного правопорядка, а предложенный Маттиасом Куммом принцип наилучшего соответствия применим лишь в экстраординарных ситуациях, когда в сложном конституционном правопорядке возникают конфликты ценностей и принципов.
Следует отметить, что плюрализм в понимании Кумма отличается от плюрализма Вайлера и Мадуро, поскольку предполагает доминирующую роль правопорядка ЕС в разрешении конфликтов, оставляя лишь малую возможность для доминирования национальных правопорядков.
По мнению Теодора Шиллинга, аналитический подход Маттиаса Кумма допускает, что конституционализм вне государств сводится к бесспорному признанию верховенства права ЕС22. Причиной тому служит тот факт, что Кумм называет источником правил и норм разрешения конфликтов само право ЕС даже в тех случаях, когда они позволяют не применять европейскую норму. Если учесть необходимость разрешения конфликтов, то такая позиция более чем обоснованна. Мадуро и Вайлер, напротив, не предполагают приоритетной роли какого-либо правопорядка в процессе межсудебного взаимодействия, предлагая заменить категорию «приоритет» понятием «сосуществование». Очевидно, что, согласуя сосуществующие, но противоречащие принципы, можно развивать правовую систему, но невозможно разрешать конфликты.
Важным различием трех представленных теорий является также их фундаментально противоположная природа: контрапунктное право — процессуальная теория, в то время как конституционная толерантность и принцип наилучшего соответствия есть теории материальные. Теория Мадуро глубоко процедурна, поскольку предлагает перечень процессуальных принципов, необходимых для построения согласованного европейского правопорядка. Эти принципы должны руководить всеми вовлеченными акторами при принятии решений. Контрапунктное право дает ответ на вопрос «как?», предлагая конкретные приемы достижения плюрализма и согласованности правопорядка.
Маттиас Кумм подходит к проблеме с других позиций: конфликты должны разрешаться путем достижения целей, поставленных материальными принципами и ценностями23. Следовательно, размышления Кумма сосредоточены на проблемных вопросах отдельных правовых институтов и категорий, предлагая хотя и чрезвычайно теоретизированный, но операциональный анализ материальных факторов, которые должны быть учтены национальными судами и Судом Европейских сообществ. Принцип конституционной толерантности Джозефа Вай-лера находится на еще более абстрактном уровне и устанавливает скорее моральные и психологические, чем нормативные основы согласованности разнообразных национальных правопорядков. Признавая равный либо более высокий статус конституционного принципа, принадлежащего иному правопорядку, суд подчиняет себя дисциплине, необходимой для установления согласованности24. Безусловно, принцип наилучшего соответствия и конституционная толерантность могут иметь процессуальное значение, но их формулировки не оставляют сомнений в их материальном характере25.
Опираясь на вышесказанное, можно прийти к выводу, что все три представленные теории независимы друг от друга, оригинальны, но при этом взаимно дополняют друг друга. Взятые вместе, они предоставляют достаточные теоретические основания принятия решений как в период спокойствия, так и в период конфликтов. Анализируя необходимость плюралистического, согласованного, интегрированного правопорядка, создаваемого судами, данные теории функционируют в различных фактических и пра-
вовых обстоятельствах: во времена кризиса важно принятие окончательного решения (теория Кумма), а когда кризис преодолен, важны сотрудничество и взаимное участие (теория Мадуро). Но во все времена важны высокие идеалы (теория Вайлера).
Суд Европейских сообществ:
до и после разрешения дела Пупино
Важнейшим элементом любого правопорядка является тот актор, который «оживляет» нормы права и способствует их постоянному применению. В Европейском союзе есть такой актор — Суд Европейских сообществ. Действительно, вряд ли возможно подвергнуть сомнению значение этого Суда в становлении и развитии интеграции и права ЕС. Достаточно лишь вспомнить роль решений по делам Всеобщая транспортная и экспедиторская компания «Ван Генд энд Лосс» против Администрации внутренних доходов Нидерландов и Фламинио Коста против ЭНЕЛ26, которые установили верховенство права Сообщества и его прямое действие, а также решение по делу Экологическая партия «зеленых» против Европейского парламента, которое объявило Договор о создании Европейского сообщества «основной конституционной хартией»27.
Немедленной реакцией немецкого и итальянского конституционных судов на упомянутые решения стало признание верховенства права ЕС, но лишь при соблюдении определенных условий28. Возможность решения вопросов о конституционности правовых актов Сообщества национальными судами была неприемлема для Суда Европейских сообществ. «Цепь» прецедентов Суда Европейских сообществ, придавших основным правам особый статус в европейском правопорядке, склонила национальные суды отказаться даже от потенциального контроля за конституционностью европейского законодательства 29.
Несмотря на последующие попытки национальных судов придать верховенству права Сообщества условный статус, Суд Европейских сообществ добился своей цели. В то же время структура ЕС допускала предположения о том, что в рамках Второй и Третьей опоры не могут быть применены доктрины верховенства и прямого действия. Решение по делу Марии Пупино, вынесенное Судом Европейских сообществ в 2005 году30, было направлено на разрешение этой проблемы.
Право ЕС обладает верховенством в рамках всех опор, но не имеет прямого действия в некоторых из них? Положительный ответ невозможен, а отрицательный требовал изменения позиции Суда в Люксембурге. Но альтернативный выход был найден за счет расширения сферы действия принципа толкования национального права в соответствии с правом ЕС (conform interpretation) и принципа лояльного сотрудничества (loyal cooperation)31. Верховенство права ЕС в вопросах, подпадающих под Третью опору, было сформулировано в деле Пупино как требование толкования национального законодательства в соответствии с целями, на достижение которых
направлены нормы европейских законодательных актов (§ 41): «Применяя национальное право, национальный суд, насколько возможно, должен толковать его в свете буквы и цели рамочного решения, с тем чтобы достичь результата, предусмотренного этим решением...» При этом необходимо учитывать весь массив национального законодательства, чтобы достичь результата, совместимого с Рамочным решением, и избежать противоречащих результатов (§ 47). Весь процесс должен быть «вдохновлен» и гарантирован лояльным сотрудничеством в рамках ЕС (§ 42).
Таким образом, за счет принципиально иной стратегии толкования фундаментальных принципов европейского правопорядка был достигнут эффект, аналогичный эффекту решений в делах «Ван Генд энд Лосс» против Администрации внутренних доходов Нидерландов и Фламинио Коста против ЭНЕЛ.
В то же время, предвидя потенциальную критику высших национальных судов, Суд Европейских сообществ рассмотрел два возможных исключения из обязательности вышеописанного толкования. Во-первых, национальный суд остается «связанным общими принципами права, в частности правовой определенности и запрета обратной силы закона» (§ 44). Во-вторых, ни в коем случае обязательство по толкованию в соответствии с европейским правом не может принудить к contra legem толкованию национального законодательства с целью реализации положений Рамочного решения (§ 47).
Решение по делу Пупино изменило баланс сил в европейском правопорядке, Суд Европейских сообществ сделал очередной шаг на пути к усилению роли права ЕС и расширению сферы действия принципов, унаследованных из права Сообщества, на всю правовую систему ЕС. Основные получатели данного решения — конституционные и высшие национальные суды — не могли проигнорировать новые тенденции развития права. Новое толкование было принято и усвоено, но решения о конституционности европейского ордера на арест были использованы как форум для обсуждения и представления собственной позиции по этому вопросу.
Конституционность европейского ордера на арест: суть проблемы
Конституция Республики Польша в статье 55 и Конституция Республики Кипр в статье 12.1 запрещают экстрадицию, а потому конституционность имплементации Рамочного решения была немедленно подвергнута сомнению. В апреле 2005 года Конституционный Трибунал Польши32, а в ноябре 2005 года Верховный суд Кипра33 признали законодательные акты, допускающие выдачу граждан иному государству — члену ЕС, противоречащими конституционным нормам. Оба суда, соглашаясь с обязательностью норм Рамочного решения, подчеркнули, что преодолеть конституционный запрет на экстрадицию лишь заменой термина невозможно, так как обычные законы не могут изменять толкование конституционных норм. Но, учитывая важность европейской интеграции, парла-
ментам обеих стран было предложено инициировать процедуру внесения поправок в конституции.
Очевидно, что суть проблемы в Германии была принципиально иной, так как статья 16.2 Основного закона допускает экстрадицию в строго определенных случаях, в том числе в страны ЕС. Тем не менее Федеральный конституционный суд ФРГ признал закон, имплементирую-щий Рамочное решение, неконституционным34. Решение Второго Сената основывалось на том, что имплементи-рующий закон не обеспечивал максимально возможного уровня защиты прав, не упоминая все разрешенные правом ЕС исключения из обязательности европейского ордера на арест (Europäisches Haftbefehlgesetz). По сути, Федеральный конституционный суд ФРГ указал Бундестагу на то, что последний был обязан включить в импле-ментирующий акт все возможные ограничения на выдачу. Суд отметил, что невозможность судебного обжалования решения об экстрадиции является прямым нарушением положений статьи 19.4 Основного закона ФРГ. Тем не менее Федеральный конституционный суд ФРГ подчеркнул, что настоящее решение не исключает экстрадиции на основании Закона о международной правовой помощи в уголовных вопросах (Gesetz über die internationale Rechtshilfe in Strafsachen).
Конституционный плюрализм в решениях о европейском ордере на арест
Несмотря на то что во всех трех судебных решениях законодательные акты, имплементирующие Рамочное решение, признаны неконституционными, каждое из них представляет собой относительный успех европейской интеграции. Основной причиной тому явилось принятие органами конституционного контроля Кипра, Польши и ФРГ идеи плюралистического конституционного правопорядка ЕС и вынесение решений в соответствии с принципами плюрализма и согласованности.
Органы конституционного контроля стран Центральной и Восточной Европы, присоединившихся к ЕС в 2004 году, отдавали себе отчет в том, что рано или поздно им придется столкнуться с конституционными дилеммами взаимодействия национальных правопорядков с наднациональным. Конституционный Трибунал Польши не был исключением, а потому на ранних стадиях присоединения выработал свой фундаментальный принцип для разрешения подобных дилемм: принцип позитивной предрасположенности к европейской интеграции. Позитивная предрасположенность правопорядка Польши является отражением принципа толкования национального права в соответствии с правом ЕС, установленного Судом в Люксембурге35. Система взаимодополняющих принципов на национальном и европейском уровнях потенциально создает режим, сходный с режимом «верности федерации» (Bundestreue), установленным Федеральным конституционным судом ФРГ36. Подобный подход сам по себе служит практической попыткой избежать конституционных конфликтов с помощью плюрализма, как это предлагает Мигель Мадуро.
Конституционный Трибунал Польши в решении (§ III.5 и III.5.9), вынесенном pro futuro, предоставил национальному законодателю 18 месяцев для внесения поправок в статью 55 Конституции. Очевидно, что судьи, выносившие решение, избрали один из вариантов разрешения конституционных конфликтов, разработанный Мадуро, а именно: внесение поправок в национальную конституцию. Приверженность европейской интеграции исключала использование альтернативных вариантов: проверки конституционности правового акта ЕС или установления ограничений членства в ЕС. Также в соответствии с теорией контрапунктного права польский Трибунал активно ссылался в своем решении (§ III.5.7) на конституционные прецеденты и институциональную практику параллельных юрисдикций (Германии, Испании, Франции), утверждая, что внесение поправки в конституцию является необходимым средством согласования национального и европейского конституционных правопорядков.
В целом, решение Конституционного Трибунала отвечает всем трем критериям взаимной совместимости решений в плюралистическом конституционном правопорядке: 1) теории аргументации должны быть универсально применимы; 2) конкурирующие теории должны быть взаимно адаптированы; 3) каждая применимая теоретическая конструкция должна обеспечивать консенсус по поводу исхода дела37. Требование о внесении поправок в конституцию приводит к результату, необходимому в рамках европейского права (3-й критерий); необходимость поправок устанавливается в ходе комплексного анализа принципов национального конституционного права, права ЕС и международного права, адаптируя «конкурирующие» доктрины (2-й критерий); избранный подход по большому счету соответствует правовой практике в государствах — членах ЕС, а потому может быть универсально применим (1-й критерий). Ссылки на решение Конституционного Трибунала Польши и следование его логике в Германии и на Кипре подтверждают обоснованность подобного вывода.
Интересен тот факт, что во всех трех юрисдикциях органы конституционного контроля следовали модели контрапунктного права, предложенной Мигелем Мадуро, но никем не был использован принцип наибольшего соответствия, разработанный Маттиасом Куммом. Единственным объяснением этому может служить лишь то, что все институты, принимающие решения в рамках европейского правопорядка, стремились избежать конфликта европейского и национального конституционного права. При этом нельзя согласиться с Яном Комареком, который оценивает принятые решения как использующие оба обозначенных подхода38. Комарек в своем анализе исходит из радикального понимания плюрализма, когда невозможно доминирование принципов одного из правопо-рядков, а такая трактовка плюрализма несвойственна ни Мадуро, ни Кумму.
Особенно следует подчеркнуть, что каждый из упомянутых судов не только проявил знание основ права ЕС, но и стремился продемонстрировать умение использовать европейское право для разрешения дел. Обсуждая при-
роду и юридическую силу рамочных решений ЕС, органы конституционного контроля Польши, Кипра и в какой-то мере Германии использовали правовые позиции Суда Европейских сообществ в качестве правил, определяющих действенность, юридическую силу и применение импле-ментирующих актов39.
Верховный суд Кипра, последним принимая решения о конституционности европейского ордера на арест, в наибольшей степени опирался на аргументационные стратегии, использованные в параллельных юрисдик-циях и Судом Европейских сообществ. Во-первых, вслед за Федеральным конституционным судом ФРГ и Конституционным Трибуналом Польши кипрские судьи признали европейскую интеграцию ценностью, имеющей конституционно-правовое значение, а все обязательства, проистекающие из нее, — конституционными обязанностями. Во-вторых, следуя логике польского Трибунала, впоследствии косвенно поддержанной Судом Европейских сообществ, Верховный суд Кипра указал, что, несмотря на статус конституционной ценности, европейская интеграция не может обязать судей использовать contra legem толкования конституционных норм.
Разрешая вопрос о конституционности европейского ордера на арест, конституционные суды Германии, Кипра и Польши продемонстрировали применимость теорий конституционного плюрализма, выработанных в науке европейского конституционного права. Судебные органы, сохраняя и развивая конституционный правопорядок ЕС, используют конституционную толерантность, контрапунктное право и принцип наилучшего соответствия для обеспечения согласованности и разнообразия, присущих праву ЕС. Признавая новые тенденции в европейском праве, конституционные суды не только проявили толерантность к конституционным принципам иных правопо-рядков, но и активно использовали их, примиряя с конфликтующими национальными конституционными принципами.
Межсудебное взаимодействие по вопросу о европейском ордере на арест
Модель межсудебного взаимодействия, избранная национальными органами конституционного контроля в делах о европейском ордере на арест, наиболее точно характеризуется как модель избежания конфликта. Органы, осуществляющие конституционный контроль, взаимосвязаны обязанностью обеспечивать согласованность национального правопорядка и гарантировать конституционные принципы. Следовательно, независимо от симпатий по отношению к европейской интеграции, конфликт между европейской и конституционной нормами не оставляет многочисленных вариантов поведения. Практически выбор стоит между 1) признанием европейской нормы неконституционной, 2) признанием конституционной нормы неприменимой и 3) использованием творческих интерпретационных стратегий, примиряющих открыто противоречащие нормы. Судьям, проверявшим конституционность законов, имплементирующих Рамочное решение,
ни один из этих вариантов не представился пригодным к использованию. С учетом толкований Суда Европейских сообществ судьи использовали более оригинальную и «безвредную» форму взаимодействия, состоящую из следующих трех логических шагов:
1) признать важность и верховенство права ЕС, но при этом избежать рассмотрения дела как формы разрешения конституционного конфликта;
2) сформулировать проблему в терминах международного права и установить конфликт имплементирующего акта и конституционной нормы;
3) признать неконституционным имплементирующий акт и для надлежащего исполнения международных обязательств предложить поправки в закон или конституцию.
Данная стратегия судебной аргументации подчиняет межсудебное взаимодействие модели избежания конфликтов, суть которой состоит в проявлении уважения ко всем существующим нормам и их толкованиям на всех уровнях сложного правопорядка. Интересно, однако, отметить, что конституционные судьи во всех трех юрис-дикциях предпочли более сложный путь международного права менее сложному формальному терминологическому разграничению экстрадиции и выдачи, исключив тем самым критику по поводу «притворного» конституционного контроля. «Игра» с терминами могла бы нанести чрезмерный вред репутации этих судов.
Стратегия аргументации решений каждого из вышеупомянутых судов имеет один проблематичный аспект — одновременное признание специфики европейского права и использование традиционных принципов международного права. Признание особой роли европейского права и особых отношений этого права с конституционными нормами является своего рода данью уважения к Суду Европейских сообществ. Но очевидно, что конституционные конфликты являются для судов «минным полем», поскольку в данной сфере отсутствуют какие-либо нормативные стандарты разрешения подобных конфлик-тов40. Несмотря на всю симпатию к конституционализму вне государств, Суд должен разрешать дела на основе четких нормативных оснований, а не используя практику иных судов, теоретических конструкций и contra legem подход к конституции41. Следствие — необходимость избежания конфликта с толкованиями взаимодействующего суда, то есть Суда Европейских сообществ, а также с нормами европейского права. Стремясь сохранить статус права ЕС и национального конституционного права, конституционные суды одновременно описывают суть разрешаемых дел как ненадлежащую имплементацию норм права ЕС в национальное право, тем самым трансформируя конфликт европейского и национального права в проблему недоработки национального законодателя.
Конституционный Трибунал Польши первым обозначил существующую проблему в своем решении о конституционности европейского ордера на арест. Суд Европейских сообществ, взаимодействуя с национальными судами и предвидя подобные решения в будущем, в деле Пупи-но не только усилил позиции права ЕС, расширив сферу
действия принципа толкования в соответствии с европейским правом, но и санкционировал позицию польских судей, разрешив отклоняться от принципа в случае прямого противоречия желаемого толкования национальным конституционным нормам.
Последующее решение Верховного суда Кипра открыто говорит о конституционном конфликте, но следует польскому примеру и использует санкционированный Судом Европейских сообществ путь42. Модель взаимодействия очевидна. Национальный суд указывает на конфликт двух правопорядков, но уклоняется от его разрешения. Суд Европейских сообществ, в свою очередь, осознавая готовность национальных судов к укреплению позиций права ЕС, распространяет фактическое верховенство на Третью опору, но санкционирует отклонение от правила в случае конфликта с конституционной нормой. Другой национальный суд, столкнувшись со сходной проблемой, идет по пути, использованному в параллельной юрисдикции и одобренному на европейском уровне. Таким образом, каждый из судов, функционируя в рамках плюралистического правопорядка ЕС, пытается избегать конфликтов с целью постепенной выработки стратегии разрешения дел, максимально обеспечивающей согласованность права ЕС и национального права.
Решение Федерального конституционного суда ФРГ о европейском ордере на арест43 примечательно тем, что избежание конфликтов как модель взаимодействия судов была использована Судом не только не в полной мере, но также и для достижения непредусмотренных целей. Во-первых, как отмечает судья Герхардт в своем несовпадающем мнении, Федеральный конституционный суд ФРГ проигнорировал установленные в деле Пупино принципы, отказавшись от толкования в соответствии с правом ЕС (§ 190). Большинство Второго Сената в своем решении признало закон неконституционным в целом, хотя возможным представлялось решение о частичной его неконституционности (на что также указывает судья Люб-бе-Вольф). Более того, конституционный конфликт по поводу статьи 19.4 Основного закона ФРГ, обнаруженный этим большинством, не очевиден, поскольку даже в отсутствие прямого указания на возможность судебного обжалования процедуры выдачи такое обжалование, бесспорно, возможно в силу европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод, Основного закона, а также статьи 6.1 Договора о Европейском союзе (§ 189).
Вероятной причиной принятия решения о неконституционности акта, имплементирующего процедуру выдачи между государствами — членами ЕС, служит тактика Федерального конституционного суда ФРГ во взаимоотношениях с Судом Европейских сообществ. Правопорядок ЕС, по мнению германских судей, обладает верховенством, но верховенство это условно. Условность верховенству придается не необходимостью защиты основных прав, не контролем за компетенцией по определению компетенции (kompetenz-kompetenz), а необходимостью сохранения лояльности государственных институтов конституционным принципам. Принцип лояльного сотрудничества, установленный Судом в Люксембурге, не создает
конституционных проблем до тех пор, пока он не ущемляет лояльности национальной конституции. Именно поэтому большинство Второго Сената Федерального конституционного суда ФРГ в своем решении (§ 79, 81) указало на то, что наличие общеевропейского обязательства по защите основных прав и соблюдению принципа пропорциональности не освобождает национального законодателя от обязательного использования аналогичных национальных институтов.
Лояльное сотрудничество в рамках ЕС по своему содержанию близко, но не равноценно концепции Bundestreue в германской Федерации, а потому подход к законодательству должен быть более формальным. В своем решении по делу о конституционности европейского ордера на арест Федеральный конституционный суд ФРГ подверг сомнению абсолютный характер решения Суда Европейских сообществ по делу Пупино, обязав законодателя в максимальной степени обеспечивать национальные гарантии защиты конституционных прав, если европейский правопорядок допускает это. Таким образом, Второй Сенат руководствовался логикой, близкой к логике решений в делах SolangeIи II, а потому вполне вероятно, что в последующие годы Суду Европейских сообществ придется вновь идти по пути преодоления сопротивления Федерального конституционного суда ФРГ верховенству права ЕС, но уже в рамках межправительственной Третьей опоры.
Заключение
В течение полутора лет с момента принятия последнего решения о конституционности европейского ордера на арест в конституции Польши и Кипра были внесены поправки, предложенные судами, а германский Бундестаг принял новый закон, имплементирующий упомянутое Рамочное решение. Органы конституционного контроля в очередной раз продемонстрировали свое влияние на собственные национальные правовые системы и европейскую интеграцию.
Но все же проанализированные выше решения обозначили новую тенденцию во взаимоотношениях права ЕС с национальным правом, а также новую модель взаимодействия судов. Решения, связанные с европейским ордером на арест, преподали несколько уроков, чрезвычайно важных для правовой науки и практики. Во-первых, европейская интеграция окончательно получила признание в качестве конституционной ценности государств — членов ЕС и даже тех, которые традиционно славились своим скептическим отношением к интеграции. Во-вторых, доктрины конституционного плюрализма подтвердили свою практическую применимость и объяснительную силу, а потому использовались судами при принятии решений. В-третьих, ценность европейской интеграции и конституционный плюрализм привели к возникновению новой модели межсудебного взаимодействия — модели избежания конституционных конфликтов.
История Рамочного решения «О европейском ордере на арест и процедурах выдачи между государствами-чле-
нами», его имплементации, а также проверки конституционности судами Германии, Польши и Кипра имеет на редкость счастливый конец. Согласованность между общеевропейским и национальным законодательствами достигнута, многообразие сохранено, а теории конституционного плюрализма, разработанные в правовой науке, нашли применение на практике.
Василий Лукашевич — магистр сравнительного конституционного права, докторант Центрально-Европейского университета, г. Будапешт.
1 Council Framework Decision 2002/584/jHA of 13 June 2002 on the European Arrest Warrant and surrender procedures between member-states // 2002 OJ (L 190) 1.
2 См.: Решение Верховного суда Кипра по делу Politike Ephese Ar. 294/2005 (2005); решение Конституционного Трибунала Республики Польша P 1/05, OTK ZU No 4/A/2005, 42 (2005).
3 European Arrest Warrant Act Case, BVerfG, 2 BvR 2236/04 (2005).
4 См.: Ahdieh R.B. Between Dialogue and Decree: International Review of National Courts // New York University Law Review. Vol. 79. 2004. No. 6. P. 2029; Berman P. S. The Globalization of Jurisdiction // University of Pennsylvania Law Review. Vol. 151. 2002. No. 2. P. 311; Slaughter A.-M. Judicial Globalization // Virginia Journal of International Law. Vol. 40. 2000. P. 1103; Wallace C. Comparative Perspectives on the Office of Chief Justice // Cornell International Law Journal. Vol. 38. 2005. No. 1. P. 219; Water M. A. Mediating Norms and Identity: The Role of Transnational Judicial Dialogue in Creating and Enforcing International Law // Georgetown Law Journal. Vol. 93. 2005. No. 2. P. 487.
5 См.: Slaughter A.-M. Op. cit. P. 1104.
6 Craig P., De Bürca G. The Evolution of EU Law. Oxford University Press, 1999. P. 196-197.
7 См.: Alter K. J. Establishing the Supremacy of European Law: The Making of an International Rule of Law in Europe. Oxford University Press, 2001. P. 34-39.
8 См.: Carozza P. G. «My Friend is a Stranger»: The Death Penalty and the Global lus Commune of Human Rights // Texas Law Review. Vol. 81. 2003. No. 4. P. 1031, 1045; Zaring D. National Rulemaking Through Trial Courts: The Big Case and Institutional Reform // UCLA Law Review. Vol. 51. 2004. No. 4. P. 1075; Slaughter A.-M. Op. cit. P. 1109.
9 Koh H.H. Why Do Nations Obey International Law? // Yale Law Journal. Vol. 106. 1997. No. 8. P. 2599, 2648.
10 См.: Alvarez J.E. International Organizations as Law-makers. Oxford University Press, 2005. P. 79, 106-108.
11 См.: Pollack M. A. The Engines of European Integration: Delegation, Agency, and Agenda Setting in the EU. Oxford University Press, 2003. Ch. 3. См. также: Armstrong K. A. Legal Integration: Theorizing the Legal Dimension of European Integration // Journal of Common Market Studies. Vol. 36. 1998. No. 2. P. 155.
12 См.: Bengoetxea J. The Scope for Discretion, Coherence and Citizenship // Judicial Discretion in European Perspective / Ed. by O. Wiklund. Stockholm: Kluwer Law International, 2003. P. 50-62, 52.
13 См.: Weiler J. H. H. Federalism and Constitutionalism: Europe's Sonderwerg: Jean Monnet Chair Working Paper 01/01. 2001 (http://www.jeanmonnetprogram.org/ papers/00/001001.rtf); Maduro M. Contrapunctual Law: Europe's Constitutional Pluralism in Action // Sovereignty in Transition / Ed. by N. Walker. Oxford: Hart Publishing, 2003. P. 501-537; Kumm M. The Jurisprudence of Constitutional Conflict: Constitutional Supremacy in Europe Before and after the Constitutional Treaty // European Law Journal. Vol. 1 1. 2005. No. 3. P. 262.
14 Bengoetxea J. et al. Integration and Integrity in the Legal Reasoning of the European Court of Justice // The European Court of Justice / Ed. by G. De Burca, J. H. H. Weiler. Oxford University Press, 2002. P. 47.
15 Craig P., De Bürca G. Op. cit. P. 196-197. Более подробно о причинах доминирования межсудебного взаимодействия было сказано выше.
16 См.: Weiler J. H. H. Federalism and Constitutionalism: Europe's Sonderwerg. P. 12.
17 Данная презумпция Джозефа Вайлера критикуется Агусти-ном Хосе Менендезом, утверждающим, что следование подобному пути приведет к реализации принципов, которые порой хаотичны, малоценны и противоречивы. См.: Menén-dez. A. J. A Christian or a Laïc Europe? Christian Values and European Identity // Ratio Juris. Vol. 18. 2005. No. 2. P. 179205, 188, 195.
18 См.: Maduro M. Op. cit. P. 526-531.
19 Ibid. P. 525.
20 См.: Kumm M. Op. cit. P. 281-288.
21 Ibid. P. 299.
22 См.: Schilling Th. The Jurisprudence of Constitutional Conflict: Some Supplementations to Mattias Kumm // European Law Journal. Vol. 12. 2006. No. 2. P. 173.
23 См.: Kumm M. Op. cit. P. 299-304.
24 См.: Weiler J. H. H. Why Should Europe be a Democracy: The Corruption of Political Culture and the Principle of Constitutional Tolerance // The Europeanisation of Law: The Legal Effects of European Integration / Ed. by F. G. Snyder. Oxford: Hart Publishing, 2000. P. 213-218, 218.
25 См.: Kumm M. Op. cit. P. 286-288; Weiler J. H. H. Why Should Europe be a Democracy. P. 218.
26 Case 26/62, NV Algemene Transport- en Expeditie Ondernem-ing van Gend & Loos v. Netherlands Inland Revenue Administration, ECR 1 (1963); Case 6/64, Flaminio Costa v. ENEL, ECR 585 (1964).
27 См.: Case 294/83, Parti écologiste «Les Verts» v. European Parliament, ECR 1339 (1986). § 23.
28 Так, Федеральный конституционный суд ФРГ признал верховенство права ЕС только до тех пор, пока на европейском уровне гарантируется уровень защиты основных прав, сравнимый с уровнем, предоставляемым Основным законом ФРГ. См. решения: Internationale Handelsgesellschaft (Solange I), BVerfGE 37, 271 (1974); Wünsche Handelsgesellschaft (Solange II), BVerfGE 73, 339 (1986); Brunner, BVerfGE 89, 155 (1993); Banana Market, BVerfGE, 2 BVL 1/97 (2000).
29 См. решения Суда Европейских сообществ: Case 29/69, Erich Stauder v. City of Ulm, Sozialamt, ECR 00419 (1969); Case 11/70, Internationale Handelsgesellschaft mbH v. Einfuhr- und Vorratsstelle für Getreide und Futtermittel, ECR 01 125 (1970); Case 4/73, J. Nold, Kohlen- und Baustoffgroßhandlung v. Commission of the European Communities, ECR 00491 (1974); Case C-260/89, Elliniki Radiophonia Tiléorassi AE and Panel-
linia Omospondia Syllogon Prossopikou v. Dimotiki Etairia Pliro-forissis and Sotirios Kouvelas and Nicolaos Avdellas and Others, ECR I-02925 (1991), которые придали основным правам статус общих принципов права Сообщества, основанных на общих конституционных традициях государств-членов и международном праве, а также защищаемых правопорядком Сообщества.
30 Case C-105/03, Criminal proceedings against Maria Pupino, ECR I-5285 (2005).
31 Принципы, установленные Судом Европейских сообществ в делах: C-50/00 P, Unión de Pequeños Agricultores v. Council of the European Union, ECR I-06677 (2002); C-176/03, Commission of the European Communities v. Council of the European Union, ECR I-07879 (2005).
32 Решение Конституционного Трибунала Республики Польша P 1/05. OTK ZU No 4/A/2005, 42 (2005).
33 Решение Верховного суда Кипра по делу Politike Ephese Ar. 294/2005 (2005). Резюме решения на английском языке и полный вариант на греческом можно найти в Council Document No. 14281/05 of 11 November 2005.
34 European Arrest Warrant Act Case, BVerfG, 2 BvR 2236/04 (2005).
35 Case 14/83, Sabine von Colson and Elisabeth Kamann v. Land Nordrhein-Westfalen, ECR 1891 (1984).
36 South-West States Case, BVerfGe 1, 14 (1951).
37 Maduro M. Op. cit. P. 525.
38 См.: Komarek J. European Constitutionalism and the European Arrest Warrant: Contrapunctual Principles in Disharmony: Jean Monnet Working Paper No. 10/05. 2005 (http://www. jeanmonnetprogram.org/papers/05/051001.html).
39 См. § III.2. 1 и III.3.4 решения Конституционного Трибунала Республики Польша P 1/05. OTK ZU No 4/A/2005, 42 (2005).
40 См., например, решение Конституционного суда Венгрии, использовавшего сходную стратегию годом раньше по вопросу об избытках сельскохозяйственной продукции (Alkotmanybi-rösag. 17/2004 (2004). AB közlöny: XIII. evf. 5).
41 Обязательность нормативных основ решения подчеркнута в § III.3.6 и III.4.3 решения Конституционного Трибунала Республики Польша.
42 См. заключительную часть решения Верховного суда Кипра по делу Politike Ephese Ar. 294/2005 (2005).
43 European Arrest Warrant Act Case, BVerfG, 2 BvR 2236/04 (2005).
