CC BY
57JUS COMMUNE
Конфликты конституционных и наднациональных норм: способы преодоления (на примере Европейского Союза и правовых систем государств-членов ЕС)
Мария Филатова*
статья посвящена подходам к соотношению национальных конституционных и наднациональных норм в праве Европейского союза и стран-членов ЕС способом избежания конфликтов правопорядков различного уровня становится способность органов Ес уважать «конституционную идентичность» государств, которую образуют нормы о фундаментальных правах и об основах конституционного строя. В свою очередь, национальные конституционные суды признают свое право осуществлять конституционный контроль тех аспектов интеграции в европейское образование, которые затрагивают такую конституционную идентичность (доктрина контрлимитов).
Конституционная идентичность, коммунитарное право, доктрина контр-лимитов
Новые аспекты проблемы низации, а также различных региональных
образований. В области защиты прав чело-
В современной правовой реальности мы века также наблюдается плюрализм систем:
наблюдаем феномен сосуществования раз- помимо уже упомянутой ООН, на европей-
личных наднациональных систем, активно ском правовом пространстве важнейшее
взаимодействующих с национальными право- значение имеет система Конвенции о защите
порядками, а также, в ряде случаев, и между прав человека и основных свобод; кроме то-
собой. Так, взаимоотношения государств в го, все большую роль в этих процессах играет
политическом и экономическом плане струк- право Европейского Союза и деятельность
турируются посредством Организации Объе- его наднационального органа — Европейско-
диненных Наций и Всемирной Торговой орга- го Суда Справедливости1.
* Филатова Мария Анатольевна — кандидат юридических наук, заместитель руководителя Представительства Конституционного Суда РФ в г. Москве (e-mail: filama.gm@gmail.com).
1 Проблема взаимодействия и соотношения права ЕС и права Конвенции о защите прав человека и основных свобод отражена в ряде решений Европейского Суда по правам человека, в частности: Bosphorus Hava Yollari Turizm ve Ticaret Anonim Sirketi v. Ireland, (GC), Judgment, 30/06/2005; а также Nada v. Switzerland, (GC), Judgment, 12/09/2012. Присоединение Европейского Союза к Конвенции о защите прав человека и основных свобод должно во многом смягчить, если не решить, указанные проблемы. О соотношении права ЕС и системы Конвенции о защите прав человека и основных свобод см. подробнее: Benoît-Rohmer F. Chronique d'une décision annoncée: l'affaire Senator Lines devant la Cour Européenne des droits de l'homme // L'Europe des libertés. No. 4. 2001. P 2; Benoît-Rohmer F. L'adhésion de l'Union à la Convention européenne des droits de l'homme // Revue universelle des droits de l'homme. 2000. P 57; Clapham A. Human Rights and the European Convention: A critical overview // European Union, The Human Rights Challenge. Vol. I. Nomos, Baden-Baden, 1991; Jacqué J.-P Droit communautaire et Convention européenne des droits de
Как следствие, повышенный интерес вызывает вопрос о соотношении правовых норм различного уровня в национальных и наднациональных правопорядках. В сложно-организованной картине современного мира мы наблюдаем различные формы взаимодействий как вертикального характера (национальные-наднациональные системы), так и горизонтального (наднациональные системы между собой). В данных условиях проблема иерархии правовых норм, относящаяся к числу наиболее сложных в теории права, получает новое наполнение. К классической проблеме взаимодействия национального и международного права добавляются вопросы о соотношении между «общим» международным правом и его специальными нормами, а также между различными видами последних.
Традиционные теории международного права, в том числе — монизма и дуализма, не могут предложить системных решений для преодоления правовых коллизий. Как отмечают исследователи, картина правового ландшафта сегодня выглядит гораздо более сложной, чем в эпоху Ганса Кельзена с его классической «пирамидой права», и соответственно, наблюдается недостаток конкретных практических подходов, которые подходили бы для современной проблематики2. С учетом многочисленных вариантов статуса, которым наделяются международные нормы в тех или иных правовых системах, становится понятно, что государства, по выражению одного из исследователей, «не всегда знают, где они находятся в этом вопросе, и рассчитывают на доктрину или на судебные органы для разрешения возможных конфликтов».
Для российской правовой системы проблема взаимодействия национального и наднационального правопорядков, помимо теоретического интереса, имеет важное практическое значение, в частности, в свете принадлежности России к системе Конвенции о защите прав человека и основных свобод. Исполне-
ние постановлений Европейского Суда по правам человека (далее — ЕСПЧ) — в части как общих, так и индивидуальных мер — продолжает порождать немало сложностей3.
Принятое ЕСПЧ 4 июля 2013 года постановление по делу «Анчугов и Гладков против России» поставило эту проблему в новом ракурсе. В данном деле ЕСПЧ признал нарушение со стороны России статьи 3 Протокола № 1 к Конвенции, гарантирующей право на свободные выборы, вследствие прямого запрета на участие в голосовании для лиц, осужденных к лишению свободы. Этот запрет вытекает из статьи 32 (ч. 3) Конституции Российской Федерации, и соответственно, вопрос о последствиях конфликта между национальными конституционными и наднациональными нормами (или их толкованием) из теоретического превратился в практический, требующий конкретного правового решения. Данное постановление ЕСПЧ ставит вопрос о путях его исполнения и, как следствие, побуждает к дискуссии о путях разрешения данного конфликта норм4.
В настоящей статье предлагается анализировать обозначенную проблематику на примере подходов к решению данного вопроса, существующих в другом наднациональном образовании — Европейском Союзе (далее также — ЕС). В рамках ЕС за несколько десятков лет его существования выработаны специальные правовые механизмы взаимодействия между системами, в том числе в том, что касается разрешения конфликтов между нормами национальных конституций и европейским (коммунитарным) правом. Будет полезным сравнить их с подходами к соотношению национального права (конституционных норм) и так называемого «конвенционного блока», то есть норм, входящих в систему Конвенции о защите прав человека и основных свобод.
На первый взгляд, эти системы плохо поддаются сравнению. Европейский Союз —
l'homme: l'arrêt Bosphorus, une jurisprudence Solange II de la Cour européenne des droits de l'homme // Rev. Trim. De droit européen, 2005; Pescatore P. The Court of Justice of the Communities and the European Convention on Human Rights // Mélanges Wiarda, 1988. P 457; Tulkens F. et Callevaert J. La Cour de Justice, la Cour européenne des droits de l'homme et la protection des droits fondamentaux // L'avenir du système juridictionnel de l'Union Européenne. Editions de l'ULB, 2002. P 180; и другие.
2 Jacqué J.-P. Droit constitutionnel national, Droit communautaire, CEDH, Charte des Nations Unies. L'instabilité des rapports de système entre ordres juridiques // Revue française de droit constitutionnel. No. 69. Janvier 2007. P 3—37.
3 Об этом см. подробнее: Филатова М. А. О процессуальных механизмах исполнения постановлений Европейского Суда по правам человека // Вестник ВАС РФ. 2013. № 9. С. 30-50.
4 Об этом см. также: Ковлер А. И. Избирательное право и его избирательное толкование // Права человека. Практика Европейского Суда по правам человека. № 10. 2013.
наднациональное образование принципиально иной природы, в котором часть функций суверенных государств прямо переданы участниками самому Союзу; правовое регулирование в рамках ЕС основано на принципе верховенства (supremacy) коммунитарного права, его прямом действии и единообразном применении в государствах-участниках. Однако даже в этом образовании, характеризующемся сегодня, пожалуй, наибольшей степенью интеграции среди всех наднациональных систем, вопрос о соотношении таких норм не столь однозначен, как может показаться на первый взгляд. Поиск путей его решения — процесс постоянный, многоэтапный и на сегодняшний день незавершенный, поскольку в доктрине и сегодня ставится вопрос о целесообразности принципа верховенства права ЕС5. Анализ этого процесса, безусловно, полезен как с теоретической, так и с дальнейшей прикладной точки зрения, в особенности что касается методологии подходов к решению поставленной проблемы, ее эволюции и сложностей, с которыми эта методология сталкивается в процессе реализации.
Принцип верховенства права ЕС и национальные правопорядки
Итак, взаимоотношения между правовой системой ЕС и национальными правовыми системами стран-участниц основаны на принципе верховенства права Европейского Союза.
Этот принцип был сформулирован в практике Европейского Суда справедливости, но косвенно он вытекает также из положений Договоров о Европейском Союзе, в частности, тех, которые определяют обязательства государств-членов по имплементации права ЕС (ст. 4(3) и 19(1) Договора о Европейском Союзе, ст. 291(1) и 258—260 Договора об учреждении Европейского Союза).
В целом принцип верховенства права наднационального образования не является специфической особенностью именно Европейского Союза; он следует из классического
понимания международного права, в частности, принципа pacta sunt servanda. Сам Европейский Суд справедливости, развивая в своей практике данную концепцию, ссылался на особую природу и автономный характер правопорядка ЕС и на необходимость обеспечения эффективности и единообразного применения коммунитарного права6.
Для международного судьи провозглашение принципа верховенства является главным способом утвердить ценность и значение международного права. Однако в последнем принцип верховенства, как правило, провозглашается в национальном законодательстве, а не в международных нормах; в европейском же (коммунитарном) праве он закреплен непосредственно в актах Европейского Союза и дополняется принципом прямого действия7. Право ЕС, в толковании Суда Справедливости, наделено свойством «внутреннего верховенства»: оно не нуждается в какой-то процедуре подтверждения в национальной правовой системе и подлежит прямому применению национальным судьей. Но в то же время, во всех случаях этот принцип имеет конституционную основу: это может быть общая норма Конституции о верховенстве международных договоров или специальная — о принадлежности государства к европейскому образованию; либо же такой вывод может следовать из толкования Конституции.
Таким образом, право ЕС сочетает в себе как классические черты международного права, так и специфические, устанавливая принцип своего верховенства в актах самого наднационального образования.
Подходы к разрешению конфликтов между Конституцией и правом ЕС различаются на национальном уровне и на уровне самого Европейского Союза8.
Принцип верховенства права ЕС с самого начала не порождал сомнений в отношении обычного национального законодательства, однако применительно к конституционным нормам он воспринимался неоднозначно. Для Европейского Суда справедливости
5 Ritleng D. De l'utilité du principe de primauté du droit de l'Union // Revue trimestrielle de droit européen, 45e année. No. 4. Oct.-déc. 2009. R 677-696.
6 См. об этом подробнее: Kwiecien R. The Primacy of European Union Law over National Law Under the Constitutional Treaty // German Law Journal. Vol. 6. No. 11. URL: http://www.germanlawjournal.com/pdfs/Vol06No11/RDF_Vol_06_No_11_1479-1496_Special%20 Issue_Kwiecien.pdf (дата обращения: 25.09.2013).
7 Jacqué J.-P. Droit constitutionnel national, Droit communautaire, CEDH, Charte des Nations Unies. R 10
8 Ibid. R 9.
принцип верховенства права ЕС распространяется на любые национальные нормы, включая и конституционные — иначе сама суть этого принципа просто теряет смысл. Более того, в практике Суда справедливости действие данного принципа подтверждается даже в случаях, когда речь идет о конфликте с конституционными положениями, закрепляющими основные права человека, или же принципами конституционного устройства государства9. В то же время, для национального конституционного судьи проблематично отказаться от применения нормы Конституции в случае ее конфликта с правом ЕС10.
Не вызывает сомнения, что любой судья — идет ли речь о национальном или наднациональном судье — действует в рамках той компетенции, которой он наделен в рамках собственного правопорядка. Для судьи национального даже принцип верховенства наднационального права действует лишь постольку, поскольку он закреплен в Конституции либо подтвержден ее толкованием. Легитимность национального судьи основана, таким образом, на его собственном конституционном порядке11. Более того, даже при применении принципа верховенства комму-нитарного права, национальные юрисдикции зачастую обосновывают это верховенство именно конституционными положениями, а не какими-либо свойствами правопорядка самого Европейского Союза12.
Это не мешает национальному судье интерпретировать и применять национальные нормы в свете международных обязательств государства, в том числе норм и принципов международного права и тех наднациональных правопорядков, к которым государство относится, однако и в этом случае он действует на основе собственных правовых норм, позволяющих ему это сделать13. Кроме того, это означает, что судья любого из правопо-
рядков не может отменить норму правовой системы другого уровня. Например, наднациональный суд — Европейский Суд справедливости — может прямо или косвенно признать национальную норму несовместимой с правом ЕС или Конвенцией, однако он не может аннулировать ее действия в национальном правовом поле. Равным образом и национальный судья не может девалидиро-вать наднациональную норму — но он может просто отказаться ее применять.
Принцип верховенства права ЕС был впервые сформулирован Европейским Судом Справедливости в 1964 году в деле Costa с/ Enel. Суд провозгласил, что «право договора [Европейского Сообщества — М.Ф.], происходящее из автономного источника, в силу своей изначальной особой природы, не может быть противопоставлено внутреннему правовому акту, каким бы он ни был, без того, чтобы потерять свой характер права Сообщества и без того, чтобы была поставлена под сомнение сама правовая основа существования Сообщества»14. Несколько позже, в постановлении по делу Internationale Handelsgesellschaft, Европейский Суд справедливости особо укажет на абсолютный характер принципа верховенства, в том числе на фоне национальных норм конституционного ранга: «[С]сылка на нарушение либо основных прав — в том виде, в каком они сформулированы в конституции государства-участника, либо на принципы, имеющие конституционное значение, не может повлиять на действительность акта Сообщества или его действие на территории данного государства»15.
Доктрина контр-лимитов
Можно утверждать, что путем подобного активизма Люксембургский суд стремился выстроить единое европейское правовое про-
9 См. Постановление Европейского Суда Справедливости (далее также — ECJ) от 17 декабря 1970 года internationale Handelsgesellschaft, C-11/70. Rec. 1125.
10 В этой связи в литературе можно встретить ссылку на двойственное восприятие принципа верховенства права ЕС национальными судами. См. Kwiecien R. Op. cit. P 1488.
11 Об этом см., в частности: Jacqué J.-P. Droit constitutionnel national, Droit communautaire, CEDH, Charte des Nations Unies. P 9; Ritleng D. Op. cit. F! 681.
12 В частности, такие ссылки использует Конституционный Совет Франции: см. Roux J. Le Conseil Constitutionnel, le droit communautaire dérivé et la Constitution // L'actualité juridique droit administratif, 2004. P 1537.
13 Jacqué J.-P. Droit constitutionnel national, Droit communautaire, CEDH, Charte des Nations Unies. P 9
14 ECJ, Постановление от 15 июля 1964 года, Costa /Enel, C-6/64. Rec. 1141. § 1160 (пер. с французского М. А. Филатовой).
15 ECJ, Постановлении от 17 декабря 1970 года, internationale Handelsgesellschaft, C-11/70. Rec. 1125. § 3 (пер. с французского М. А. Филатовой).
странство, в котором ему принадлежала бы роль верховного арбитра с «правом последнего слова». Очевидно, такая практика должна была вызвать определенную реакцию национальных систем, первым содержательным примером которой стало вынесенное в 1974 году решение Федерального конституционного Суда ФРГ по так называемому делу Solange /16.
В этом решении Федеральный конституционный суд ФРГ отказался признать принцип верховенства права ЕС, сославшись, что последнее не обеспечивает защиту основных прав, гарантированных в национальном праве Германии. Конституционный Суд указал, что в силу недостаточного уровня такой защиты в праве ЕС он будет обеспечивать защиту основных прав граждан при применении актов европейского права, так долго (so lange), пока недостаточный уровень защиты будет сохраняться. Конституционный Суд оставил за собой право осуществлять контроль над теми нормами европейского права, которые могут нарушить фундаментальные права, гарантированные немецким Основным Законом, до тех пор, пока в Европейском Сообществе не будет создан избираемый парламент с законодательными полномочиями и возможностью контроля за соблюдением каталога основных прав. В обоснование такой позиции немецкие конституционные судьи сослались на то, что передача части государственных полномочий в пользу Сообществ не должна сопровождаться лишением граждан Германии тех фундаментальных прав, защиту которых гарантировал им Основной Закон. Этот подход получил название «доктрины контр-лимитов»17.
Как отмечают исследователи, в решении Solange / немецкие судьи не покушались на неприкосновенность европейского права — скорее, они предложили сценарий «ренацио-
нализации» национального правопорядка, предложив свою модель судебного сотрудничества18. В этой модели Европейский Суд справедливости обладает абсолютной компетенцией по толкованию европейского законодательства, в то время как немецкий судья сохраняет компетенцию определять границы наднациональной интеграции, вытекающие из Основного закона. С учетом такой юрис-дикционной оговорки, конституционный контроль не поглощается контролем национальной нормы на предмет ее соответствия европейскому праву, а выступает как самостоятельная форма проверки, в том числе — и наднациональных норм, на предмет их соответствия национальной Конституции19.
Такой подход конституционного суда крупнейшей из стран-участниц представлял явную угрозу для единообразного применения права ЕС на всей территории Сообщества и ставил под сомнение принцип верховенства коммунитарного права. Эта угроза стала тем более весомой, что практика других конституционных судов (в частности, Италии) стала развиваться в схожем направлении. Так, в решении по делу Costa, ставшем впоследствии предметом рассмотрения Европейского Суда справедливости, итальянские конституционные судьи, хотя и признали прямой эффект коммунитарного права, в то же время отказались признать их приоритет над национальным. При этом они сослались на действие норм во времени: нормы, принятые после ратификации договора о Европейском Союзе, должны иметь преимущество перед положениями права ЕС20.
Указанные два суда избрали схожие подходы к правовым особенностям евроинтег-рации, с выработкой позиций относительно пределов действия коммунитарных норм во внутреннем правопорядке. Схожесть подходов объясняется, среди прочего, тем, что
16 BverfGE 37, 271 2 BvL 52/71 Solange I - Beschlub, Decision 29/05/1974.
17 Понятие «контр-лимиты» (controlimiti) берет начало в итальянской правовой доктрине, где оно обозначает, изначально, ограничения в применении принципа верховенства коммунитарного права. Об этом см. подробнее, в частности: Gaja G. La sentenza della Corte costituzionale No. 232 del 1989 e i "controlimiti" alla superiority del diritto comunitario // Catturino G. (a cura di). La Corte costituzionale tra diritto interno e diritto comunitario. Atti del seminario svoltosi in Roma, Palazzo della Consulta, nei giorni 15 e 16 ottobre 1990. Milano, 1991. P 81 ss.; Salmoni F. La Corte costituzionale e la Corte di giustizia delle Comunita europee // Falzea P., Spadaro A., Ventura L. (a cura di). Le Corti costituzionale e le Corti d'Europa. Torino, 2003. P 289 ss.; Tizzano A. Ancora sui rapporti tra Corti europee: principi comunitari e c. d. controlimiti costituzionali, in Il Diritto dell'Unione europea. 2007. P 734 ss.; Benazzo A. Diritti fondamentali, giudici costituzionali e integrazione europea // Rivista italiana di diritto pubblico comunitario. 1998. P. 835 ss.
18 Vecchio F. Fundamental Rights between the European Court of Justice and the New Powers of the French "Conseil Constitutionnel" // Mediterranean Journal of human rights. Vol. 15. 2011. P 193.
19 Ibid. P 194.
20 Ibid. P 196.
статья 24 Основного закона ФРГ и статья 11 Конституции Италии, устанавливают, хотя с различными нюансами, возможность отказаться от части суверенитета в пользу наднациональных органов. В частности, статья 24 Конституции ФРГ устанавливает возможность отступления от норм формального конституционного права путем принятия актов уровня обычного закона. В Италии, в свою очередь, допускается отступление от конституционных положений в силу принятия законов об исполнении Договора об учреждении Европейского Союза21. Однако ограничите -лем для таких отступлений являются принципы, закрепленные в статье 79-3 Основного Закона ФРГ и «высшие ненарушаемые принципы» в Италии.
С точки зрения доктрины контр-лимитов, принцип верховенства коммунитарного права сам по себе еще не означает, что внутренние нормы ему полностью подчинены. Конституционные суды как раз и следят за пределами действия коммунитарного права, которое ограничено «ненарушаемыми принципами». Например, Конституционный Суд Италии в своих решениях 1973 и 1984 годов, не подвергая сомнению принцип верховенства права ЕС, в то же время подчеркнул, что эти нормы не могут нарушать основополагающие принципы конституционного строя и неотчуждаемые права человека22. Указанные принципы препятствуют коммунитарному праву изменить конституционный строй или де-факто изменить Конституцию.
Нужно отметить, что доктрина контрлимитов, выработанная в упомянутых решениях Конституционного Суда ФРГ и Конституционного Суда Италии, не была применена ими в практической плоскости: случаев признания национальными судами норм комму-нитарного права не отвечающими национальному (конституционному) уровню защиты основных прав до настоящего времени не
было. Однако как фактор влияния на практику Европейского суда справедливости и развития всего коммунитарного правового ландшафта эти решения были очень важны.
Какова была реакция Суда справедливости на подобный «суверенизм» национальных конституционных юрисдикций? Он избрал путь последовательного восполнения в своей практике недостатка коммунитарных положений о защите основных прав, — вплоть до принятии Хартии фундаментальных прав Европейского Союза в 2000 году. В деле Stauder c/ Ville d'Ulm (1969 года) Европейский Суд справедливости впервые использует понятие прав человека, которое он интегрирует в перечень основных принципов права ЕС, для того, чтобы обеспечить необходимый уровень защиты основных прав. В своей последующей практике Суд развивает понятие основных прав, основываясь на концепции общих конституционных традиций стран-членов Сообщества, и ссылаясь также на международные документы в области защиты прав человека, в первую очередь, Конвенцию о защите прав человека и основных свобод23. Таким образом, постепенно в практике Суда справедливости вырабатывается каталог основных прав Европейского Сообщества: принцип уважения достоинства личности, принцип равенства, свобода объединений, право на уважение частной жизни, и др.
Такая практика Европейского Суда справедливости не могла не повлечь ответную реакцию национальных юрисдикций. В своем постановлении, принятом в 1986 году и получившем название Solange ii, Федеральный конституционный Суд ФРГ указал, что он отказывается от дальнейшего осуществления контроля конституционности актов Сообществ, поскольку и пока коммунитарное право обеспечивает необходимый уровень защиты основных прав и этот уровень соответствует национальным стандартам24.
21 BessonE. Les principes suprêmes inviolables dans la jurisprudence de la Cour Constitutionnelle italienne: véritable limite ou simple précaution démocratique? // Annuaire international de justice constitutionnelle. Vol. 21 (2005). P 20.
22 Постановление Конституционного Суда Италии № 183 от 27 декабря 1973 года, Giur. cost. 1973. P 2401 ss.; Постановление Конституционного Суда Италии № 170 от 8 июля 1984 года, Granital, Giur. Cost. 1984. P 1098 ss.
23 См., в частности, постановления ECJ от 14 мая 1974 года Nold / Commission des Communautés Européeennes, С-4/73. Rec. 1996I-06017, где Суд ссылается на общие конституционные традиции государств-членов и на международные документы в области прав человека; от 28 октября 1975 года Rutili c/Ministre de l'intérieur, C-36/75. Rec. 1975 01219, — в этом постановлении Суд специальным образом сослался на Европейскую Конвенцию, которая в дальнейшем регулярно упоминается в его решениях); от 18 июня 1991 года ERT с/DEP, C-260/89. Rec. 1991I-02925, в котором также дается ссылка на общие конституционные традиции и Конвенцию о защите прав человека и основных свобод.
24 Solange II, BverfGE 73 от 22 октября 1986 года; см. также: Ritleng D. Op. cit. P 688.
Доктрина контр-лимитов получает свое дальнейшее развитие в теории права и практике европейских государств. В 2000 году была принята Хартия фундаментальных прав Европейского Союза, закрепившая основные группы прав, защищаемых в соответствии с центральными актами в этой области. Статья 11-113 этого документа (также именуемого «Хартия Ниццы») устанавливает, что Хартия не может ограничивать или ущемлять права человека, признаваемые конституциями государств-членов. В литературе это положение уже называют «легитимацией контр-лимитов»; при этом отмечается, что оно изменило соотношение между конституционными принципами и правопорядком ЕС, поскольку контр-лимиты более не противопоставляются коммунитарному праву — но применяются в гармонии с последним25.
Развитие указанного подхода предложил конституционный Трибунал Испании в декларации от 13 декабря 2004 года, принятой по поводу европейской Конституции. Трибунал указал, что право ЕС интегрировано в национальное право в силу статьи 93 испанской Конституции. Хотя эта статья не устанавливает каких-либо контр-лимитов, передача полномочий государства Европейскому Союзу возможна лишь до тех пор, пока это не касается основ конституционного строя и системы фундаментальных принципов и ценностей, охраняемых Конституцией. В этих пределах принцип верховенства права ЕС не затрагивает приоритета Конституции, поскольку он основан на конституционных положениях. Соответственно, в рамках компетенции ЕС, национальное право не подлежит применению в силу положений самой Конституции. Принцип верховенства права ЕС представляет собой, таким образом, инструмент для выбора нормы, подлежащей применению из двух равнодействующих норм, — в зависимости от того, находится ли рассматриваемый вопрос в сфере действия компетенции ЕС или нет26.
Таким образом, современное развитие доктрины контр-лимитов можно описать следующим образом: принцип верховенства права ЕС над национальным правом действует до тех пор, пока ЕС не выходит за рамки
собственной компетенции, установленной Договором о Европейском Союзе. Конституционные суды стран-участниц, придерживающиеся этой доктрины (в первую очередь — Федеральный Конституционный Суд Германии) заявляют о своем праве осуществлять конституционный контроль тех актов ЕС, при принятии которых Европейский Союз действует за рамками своей компетенции (ultra vires). Европейский Союз должен уважать конституционную идентичность государства, которая закреплена в «конституционном ядре» правовой системы, в основе которой — принцип демократии. В свою очередь, национальные конституционные суды вправе осуществлять конституционный контроль тех аспектов интеграции в европейское образование, которые затрагивают конституционную идентичность государства.
При этом, вне зависимости от степени «открытости» конституционных судей стран-участниц в отношении коммунитарного права, их подход к соотношению правопорядков примерно совпадает. Принцип верховенства права ЕС основан на конституционных положениях. Соответственно, он не может противоречить некоторым из них. Перечень таких положений, пользующихся приоритетом, или принцип их определения, может отличаться, но во всех государствах существуют, в тех или иных пределах, контр-лимиты. Расхождения могут возникнуть применительно к наполнению и протяженности этих контр-лимитов. Наиболее вероятны конфликты между правом ЕС и фундаментальными правами, защищаемыми национальными конституциями (и в меньшей степени — между коммуни-тарным правом и основами государственного устройства, также относящимся к конституционному «ядру»).
В этой связи отмечается тенденция со стороны органов Европейского Союза со всем большим вниманием относиться к национальной конституционной идентичности государств-членов: можно сказать, что это стало одним из принципов деятельности Европейского Суда справедливости. Более того, согласно некоторым точкам зрения, авторитет и эффективность коммунитарного права в национальных правопорядках сегодня во мно-
25 Besson E. Op. cit. P 21
26 Jacqué J.-P. Droit constitutionnel national, Droit communautaire, CEDH, Charte des Nations Unies. P 17.
гом обусловлены уважением со стороны органов Европейского Союза национальной конституционной идентичности государств-участников27. В свою очередь, по мнению исследователей, это снижает вероятность конфликтов между национальным и комму-нитарным правом28.
В недалеком будущем Европейский Союз присоединится к Конвенции о защите прав человека и основных свобод как надгосудар-ственное образование. Соответственно, национальные и коммунитарные стандарты в области защиты прав человека еще больше сблизятся, поэтому можно утверждать, что вопрос о применении контр-лимитов останется скорее в историко-теоретической плоскости. В то же время, изучение этой концепции по-прежнему представляет интерес, в том числе с точки зрения анализа взаимоотношений в других правопорядках, в частности, национальных систем и системы Конвенции о защите прав человека и основных свобод.
Новые примеры «суверенизма»
С присоединением к Европейскому Союзу новых государств-членов вновь встал вопрос о пределах действия принципа верховенства коммунитарного права в национальных пра-вопорядках. Обозначились и новые грани проблемы. Правовые системы, сравнительно недавно обретшие свою конституционную идентичность, больше склонны к проявлениям суверенизма, чем страны с длительной историей взаимодействий в рамках ЕС.
Принципиальную позицию по вопросам соотношения национальных конституционных норм и коммунитарного права ЕС последовательно занимает Конституционный Трибунал Польской Республики. В то же время, исследователи отмечают, что эта позиция отражает, по крайней мере, на теоретическом уровне, позицию многих государств-членов, которые просто озвучивают его с большей степени гибкости29. В чем суть данной позиции?
В своем решении от 11 мая 2005 года, касающегося вступления Польши в Европейский Союз, Конституционный Трибунал Польши указал, что вступление основано на части 1 статьи 90 Конституции, допускающей передачу, в силу международного договора, международной организации или объединению, властных полномочий по отдельным вопросам. Как результат этого объединения, на территории Польши сосуществуют два автономных правопорядка, подчиненных разным судебным юрисдикциям. На случай конфликта между этими правопорядками, Конституция закрепляет принцип верховенства международного права, и в частности, права коммунитарного. Однако этот принцип не предполагает также верховенства над нормами Конституции. Конституционный Трибунал признает существование обязательства толковать нормы национального права способом, благоприятным для права ЕС, однако это обязательство имеет свои пределы в случаях, когда конфликт касается прямого положения Конституции. В этом случае последняя является препятствием для применения права ЕС, и решением этой ситуации может быть либо внесение изменений в Конституцию путем соответствующих законодательных процедур, либо выход из ЕС30.
В дальнейшем эта довольно категоричная позиция была смягчена Конституционным Трибуналом. Комментируя эту позицию, некоторые исследователи отмечают, что в своей сути она не сильно отличается от подходов, когда-то используемых конституционными судами ФРГ и Италии, однако от нее довольно длинный путь до того результата, к которому пришли эти суды после периода долгих размышлений31.
Обобщение подходов к различным аспектам проблемы соотношения конституционных и наднациональных норм можно найти в Постановлении Конституционного Трибунала Польши БК 45/09 от 16/11/2011, в котором Трибунал рассматривал вопрос о соответствии Конституции норм Регламента ЕС 44/2001 по вопросу приведения в исполне-
27 Ritleng D. Op. cit. F! 683.
28 Ibidem.
29 Jacqué J.-P. Droit constitutionnel national, Droit communautaire, CEDH, Charte des Nations Unies. P 12.
30 Постановление от 11 мая 2005 года, K 18/04. URL: http://www.trybunal.gov.pl/eng/summaries/documents/K_18_04_GB.pdf.
31 Jacqué J.-P. Droit constitutionnel national, Droit communautaire, CEDH, Charte des Nations Unies. P 12.
ние на территории Польши судебных актов, вынесенных в другой стране-члене ЕС. Следуя своей предшествующей практике, Конституционный Трибунал указал на абсолютное превосходство Конституции над другими нормами в системе источников права; соответственно, если право ЕС ограничивает права и свободы, гарантированные Конституцией, у государства отсутствует обязательство подчиняться таким нормам. Трибунал подтвердил свою компетенцию по проверке конституционности актов ЕС, подчеркнув, впрочем, что такая проверка носит специальный характер. Последствием возможного признания неконституционности акта ЕС будет утрата им юридической силы на территории польского государства; однако приме -нение таких последствий было бы сложно увязать с исполнением Польшей ее обязательств в рамках ЕС, поэтому такая мера, как признание акта ЕС неконституционным, должна носить характер ultima ratio. Трибунал указал также, что противоречия между национальным и наднациональным правом должны устраняться путем толкования, данного с учетом относительной автономии права ЕС и национального права, а также взаимной лояльности между учреждениями ЕС и его членами. Эта презумпция предполагает внимательное отношение органов Европейского Союза к национальным правовым системам, а со стороны государств-членов — максимальное сближение и наибольшее уважением европейского правопорядка. Даже в случае признания неконституционности норм ЕС должны быть предприняты меры для устранения правового конфликта. Более того, конституционный принцип благоприятного отношения Республики Польша к процессу европейской интеграции требует, чтобы действие решения Конституционного Трибунала было отложено во времени32.
Данное постановление представляет собой своего рода обобщение и подытоживание основных подходов к разрешению возможных конфликтов конституционных и наднациональных (европейских) норм: Конституционный Трибунал проанализировал практику других конституционных судов по данному
вопросу, начиная с решения Федерального конституционного суда Германии Solange /. В то же время, оно отражает подход одного из наиболее «суверенистских» национальных судов государств-членов ЕС. И даже этот «суверенистский» подход в конечном счете основан на призыве к диалогу и взаимному сближению позиций национального и наднационального правопорядков как единственно продуктивной форме их сосуществовани и взаимодействия.
О конституционной идентичности и ее содержании
Итак, доктрина контр-лимитов предполагает, что действие принципа верховенства права ЕС ограничивается двумя факторами: конституционными положениями, образующими «конституционное ядро», или «конституционную идентичность» государства, и пределами компетенции самого Европейского Союза.
Попытаемся определить, какое наполнение имеет «конституционная идентичность» и в каких случаях можно говорить о ее нарушении.
Принцип верховенства права ЕС по самой своей сути предполагает, что коммуни-тарное право обладает приоритетом над всеми национальными нормами, включая конституционные. Это положение, по общему правилу, не оспаривается государствами. Однако такое верховенство права ЕС вытекает не из самой природы этого права, а из согласия (единой воли) государств-членов на участие в европейской интеграции, которое было выражено в соответствующих конституционных положениях. Именно в силу этого конституционного и народного согласия ком-мунитарное право наделяется свойством верховенства над национальными нормами, включая нормы конституции. В то же время, такое согласие не означает отказа от ключе -вых элементов национальной конституционной идентичности. Именно на защиту этих элементов направлена практика верховных национальных юрисдикций33.
Указанные элементы включают в себя нормы о фундаментальных правах, а также
32 Текст постановления на англ. яз. доступен по адресу: URL: http://www.trybunal.gov.pl/eng/summaries/documents/SK_45_09 EN.pdf (дата обращения: 25.09.2013).
33 Ritleng D. Op. cit. R 682-683.
об основах конституционного и государственного устройства и образуют своего рода «конституционное ядро». Например, Конституционный Совет Франции с недавнего времени перестал ссылаться на «специальные положения» Конституции, вместо этого используя категорию «норм или принципов, неотъемлемо присущих конституционной идентичности Французской Республики»34.
Вопрос о принципах и нормах, образующих «конституционное ядро» или «конституционную идентичность» государства, остается открытым как в теории, так и в практике; содержание этой концепции довольно изменчиво. Например, для российской правовой системы под ними можно понимать основы конституционного строя, закрепленные в главе II Конституции РФ. Причина более высокого уровня защиты некоторых прав, которые признаются «ненарушимыми правами» (les droits inviolables), заключается в том, что отказ от их осуществления означал бы отказ от самого существа демократии, а потому иногда в толковании органов конституционной юстиции эти права наделяются более высоким рангом по сравнению с иными конституционными нормами35. Более того, в современных конституциях часто указывается, что фундаментальные права «признаются» в государстве, тем самым подчеркивается, что они государством не дарованы, не определены, но существуют априори, относясь к сфере естественного права, не зависящего от воли государства и его установлений.
Концепция «высших», или «ненарушимых» прав» не определена четко и в практике конституционного правосудия.
Например, Конституционный Суд Итальянской Республики указывает, что «высшие принципы обладают высшей ценностью по сравнению с другими нормами или законами конституционного ранга»36. В качестве ненарушимых могут рассматриваться права, связанные со свободой и физической неприкос-
новенностью человека (как в позитивном, так и в негативном смысле)37.
Такая классификация выходит за рамки классического теоретико-правового подхода к иерархии правовых норм. Согласно подходам Конституционного Суда Италии, особый ранг таких норм принципов определяется совокупностью двух элементов: их статусом конституционных норм и их особым содержа-нием38. Эти нормы обладают большей силой, чем другие конституционные нормы, поскольку они образуют существо высших ценностей, лежащих в основе итальянской Конституции39. Конституционный Трибунал Испании использовал схожую аргументацию, указав на существование абсолютного «ядра» основных прав в Конституции40.
При этом в практике Конституционного Суда Италии, начиная с 1982 года, «ненару-шимость» (невозможность изменения) рассматривается как свойство не собственно основных прав, но их «существа». Именно это «существо» не может быть пересмотрено при внесении изменений в Конституцию41. Федеральный Конституционный Суд Германии в известном решении 1993 года, касающемся Маастрихтского договора, также сослался на существо основных прав и их основное содержание, хотя и не сделал это столь нюансировано, как его итальянский аналог42.
Родоначальницей теории «существа» основных прав является немецкая правовая доктрина43. Однако четкие критерии, позволяющие выделить основное содержание («существо») ненарушимых прав, пока не выработаны ни в одной из правовых систем. Между тем, такое определение является крайне важным: оно не только позволило бы разграничить собственно основные права, которые, пусть в крайне сложной процедуре, но могут быть изменены, и «существо» таких прав, отказ от которого невозможен ни при каких условиях, так как это означало бы отказ от собственно выбранной модели демо-
34 Цит. по: Jacqué J-P. Droit constitutionnel national, Droit communautaire, CEDH, Charte des Nations Unies. P 15.
35 Besson E. Op. cit. P 14.
36 Постановление Конституционного Суда Италии No. 1146 от 1988 года, цит. по: Besson E. Op. cit. P 14.
37 Ibid. P 18.
38 Ibidem.
39 Постановление Конституционного Суда Италии No. 1146 от 1988 года, цит. по: Besson E. Op. cit. P 15.
40 Конституционный Трибунал Испании, Постановление № 91 от 2000 года, Pavilianti et autres, цит. по: Besson E. Op. cit. P 15.
41 Ibidem.
42 Ibidem.
43 Обзор подходов см.: Ibid. P 15.
кратического государства. Это позволило бы не только задуматься о возможности конституционного контроля изменений, вносимых в Конституцию, но и о пределах действия международных обязательств и возможности, вследствие последних, какого-то нюансирования (если не изменения) содержания конституционных норм. Соответственно, «не-нарушимость» прав понимается как невозможность изменения существа конституционных норм, их закрепляющих. И, таким образом, с точки зрения данной теории, существо этих прав не может быть изменено, даже путем внесения изменений в Конституцию, но может быть изменен способ их реализации.
Доктрина существа основных прав нашла свое отражение и в практике Европейского Суда по правам человека. ЕСПЧ, анализируя возможность ограничения прав, гарантированных Конвенцией о защите прав человека и основных свобод, указывает на возможность ограничений так называемых неабсолютных прав, при условии, что эти ограничения не должны ограничивать или умалять доступ лица к суду таким способом или в такой степени, чтобы нарушить само существо права44.
Судебный диалог как способ разрешения конфликтов норм
Итак, принцип верховенства права ЕС не предлагает универсальных решений для разрешения противоречий между национальной конституционной нормой и положением ком-мунитарного права, которые были бы приняты обеими сторонами. Данный принцип не отвечает на вопрос, какая из норм имеет преимущество: его буквальный смысл подразумевает безусловный приоритет европейских норм над национальными, независимо от статуса последних, однако такой подход не разделяется конституционными юрисдикциями стран-членов ЕС.
Анализируя различные способы примирения потенциальных конфликтов между правом ЕС и национальными конституциями,
исследователи отмечают, что в отсутствие универсальных решений основные техники предупреждения конфликтов при сосуществовании различных правопорядков сводятся к следующим.
1. При отсутствии иерархических отношений между системами, в том числе наднациональными (например, Европейский Союз — система Конвенции о защите прав человека и основных свобод) либо в случаях, когда наличие такой иерархии отрицается одной из систем, используется техника solange, при которой нормы одной системы признаются в другой, если они обеспечивают сопоставимый уровень защиты45.
2. В случае наличия иерархии или когда одна из систем настаивает на ее существовании и если конфликт касается норм, которые одна из систем рассматривает как часть своей конституционной идентичности, пути его разрешения заключаются в признании свободы усмотрения соответствующей стороны, границы которой определяются принципом соразмерности (или необходимостью в демократическом обществе)46.
Позитивный результат в разрешении конфликтов национальных и наднациональных норм во многом достигается за счет взаимного самоограничения как национальных, так и наднациональных судебных органов и обоюдного стремления к диалогу47. Так, несмотря на то, что доктрина контр-лимитов была выработана в практике итальянского Конституционного Суда, а затем Федерального конституционного Суда ФРГ «на будущее время», она ни разу не была применена на практике, поскольку национальные суды всегда проявляли гибкость в этом вопросе.
В свою очередь, и Европейский Суд справедливости занял гибкую позицию по отношению к конфликту конституционных и коммунитарных норм. Так, в деле Kreil он оценивал норму Конституции ФРГ, запрещающую женщинам служить в вооруженных силах. Суд сослался на недопустимость дискриминации по гендерному признаку, но уклонился от каких-либо теоретических оце-
44 См., mutatis mutandis, Постановление ЕСПЧ от 28 мая 1985 года по делу "Ashingdane v. United Kingdom". Series A. No. 93. § 57.
45 См. постановление ЕСПЧ по делу Bosphorus, а также постановления Федерального конституционного суда ФРГ и Конституционного Суда Италии, упомянутые выше (ссылки 1, 16, 21, 23).
46 См. постановление ЕСПЧ от 18 марта 2011 года Lautsi v. Italy (GC); постановление ECJ от 14 октября 2004 года Omega, C-36/02. Rec. 2004I-09609; постановление ECJ от 22 декабря 2010 года Sayn- Wittgenstein, C-208/09. Rec. 2010I-13693.
47 Besson E. Op. cit. P 25.
нок возможного конфликта между национальной конституционной нормой и нормой договора ЕС48. Позднее, в деле Schmidberger, Европейский Суд справедливости должен был дать оценку норме австрийского законодательства, допускающей проведение манифестации, мешающей передвижению транспорта по автомагистрали, а соответственно, и свободному обращению товаров между странами-участницами. Таким образом, налицо был конфликт между свободным обращением товаров и услуг, гарантированным Договором ЕС, с одной стороны, и правом на свободу собраний и свободой выражения мнения, гарантированных как австрийской конституцией, так и правом ЕС, — с другой стороны. Суд учел также значительную свободу усмотрения национальных властей в вопросах обеспечения основных прав и признал, что ограничение свободы межстрано-вых перевозок в этом случае не было несоразмерным по отношению к законной цели защиты основных прав49.
Наконец, в деле Omega речь шла о национальных категориях публичного порядка и человеческого достоинства. В ФРГ были запрещены симуляционные игры с использованием лазерных пистолетов, направленных на людей, поскольку это было сочтено национальными властями нарушающим человеческое достоинство, а следовательно, противоречащим публичному порядку. Хотя категория человеческого достоинства также защищается по коммунитарному праву, в немецкой правовой системе она понимается шире, чем в других европейских странах. Таким образом, в данном деле свобода оказания услуг, гарантированная коммунитарным правом, была ограничена на основании национальной концепции публичного порядка. Суд справедливости оценил соразмерность таких ограничений и признал, что эта концепция может варьироватся от страны к стране, и государ -ства обладают широкой свободой усмотрения в части обеспечения основных прав, равно как может меняться и толкование содержания этих прав в зависимости от национальной правовой системы50.
Таким образом, судебный диалог и сотрудничество на сегодняшний день остаются главным инструментом разрешения конфликтов (как потенциальных, так и реальных) между национальными конституционными и наднациональными нормами. Это не снижает необходимости создания системных механизмов разрешения подобных конфликтов, в целях обеспечения правовой определенности для всех участников правоотношений в рамках европейского правового пространства. Таким инструментом, возможно, станет общеевропейская конституция, закрепляющая принцип верховенства права ЕС, но оставляющая место для «контрлимитов».
Заключение
Какие выводы из изложенного могут быть сделаны для российской правовой системы? Подходы к соотношению национальных (конституционных) и наднациональных правовых норм, используемые в рамках модели «Евросоюз — национальные государства», представляют интерес и с точки зрения общего международного права, где этот вопрос стоит достаточно остро. В то же время, использование подобных техник возможно лишь до определенной степени, поскольку Евросоюз как наднациональное образование имеет ряд специфических признаков.
Во взаимоотношениях «Европейский Союз — государства-члены» можно наблюдать постепенно складывающийся дуализм: с одной стороны, признается принцип верховенства наднациональных норм (в том числе над нормами национальных конституций), с другой стороны — происходит установление конституционных лимитов, препятствующих действию такого верховенства.
Принимая на себя международные обязательства в рамках какого-либо международно-правового договора, государство готово их исполнять лишь до определенной степени; эти границы могут варьироваться, но они всегда существуют. В странах Европейского Союза их образуют положения, формирующие «конституционное ядро», или «консти-
48 Постановление ECJ от 11 января 2000 года Kreil/Bundesrepublik Deutschland, C-285/98. Rec. 2000 I-00069.
49 См.: Jacqué J.-P. Droit constitutionnel national, Droit communautaire, CEDH, Charte des Nations Unies. P 21; постановление ECJ от 12 июня 2003 года Schmidberger /Republik Osterreich, C-112/00. Rec. 2003 I-05659.
50 Jacqué J.-P. Droit constitutionnel national, Droit communautaire, CEDH, Charte des Nations Unies. P 22; постановление ECJ от 11 октября 2004 года Omega Spielhallen / Oberburgmeisterin der Bundesstadt Bonn, C-36/02. Rec. 2004 I-09609.
туционную идентичность» государств: нормы об основных правах и базисе государственного устройства. Соответственно, при конфликте наднациональных норм и конституционных положений способы его разрешения в каждом конкретном случае будут зависеть от природы затрагиваемых конституционных норм и их места в структуре основного закона.
Без сомнения, параллели между системой взаимоотношений в Европейском Союзе и его членах и между участниками других наднациональных образований (в частности, системы Конвенции о защите прав человека и основных свобод) возможны лишь до определенной степени. Система Конвенции никогда не знала своего решения Costa c. Enel, в котором Европейский Суд справедливости провозгласил необходимость единообразного применения коммунитарного права, которое обусловлено принципом его верховенства над национальными нормами.
В то же время, изучение опыта ЕС представляется полезным и для российской
правовой системы. Помимо теоретического значения, оно позволяет проанализировать границы воздействия международных договоров — в том числе Конвенции — на нормы российского права, в том числе, возможность воздействия на конституционные нормы и его пределы. С учетом того, что отношения пра-вопорядков различного уровня в современной реальности не могут быть описаны исключительно в иерархических категориях, для решения данной проблемы требуется комплексный подход, учитывающий интеграцию России в европейское правовое пространство. В частности, заслуживают внимания формирующиеся в европейской правовой доктрине положения о конституционных нормах, образующих конституционную идентичность государства, а также о существе основных прав, которые не могут быть изменены ни при каких условиях. Делом будущего остается также продолжение дискуссии о преде -лах воздействия международных договоров в области защиты прав человека на иные конституционные положения.
