CC BY
65АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО И АДМИНИСТРАТИВНЫЙ ПРОЦЕСС
УДК 343.343.6 ОЛЬГА ВЛАДИМИРОВНА КАТАЕВА,
кандидат юридических наук, доцент, начальник кафедры управления и административной деятельности
органов внутренних дел
ФГКОУ ВО «Белгородский юридический институт МВД России имени И. Д. Путилина»
СОВРЕМЕННЫЕ ПРОБЛЕМЫ ПРЕДУПРЕЖДЕНИЯ И ПРЕСЕЧЕНИЯ НЕЗАКОННОЙ МИГРАЦИИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Посвящена рассмотрению проблемы противодействия незаконной миграции в Российской Федерации, а также анализу факторов, оказывающих влияние на эффективность предупреждения и пресечения данного негативного явления на территории страны. Делается вывод о необходимости дальнейшего совершенствования правовой основы системы обеспечения национальной безопасности Российской Федерации в части защиты от незаконной миграции.
Ключевые слова: миграционные процессы, миграционная обстановка, органы внутренних дел, незаконная миграция.
O. V. Kataeva, Candidate of Juridical Sciences, Assistant Professor, Head of the Department of Management and Administrative Activity of the Ministry of the Internal Affairs, Putilin Belgorod Law Institute of Ministry of the Interior of Russia; e-mail: [email protected], tel.: 8 (4722) 55-71-36.
The modern problems of preventing and restraint illegal migration in the Russian Federation
The article under review is devoted to the analyzing the problem of countermeasures to illegal migration in the Russian Federation, as well as to the analysis of the factors influencing on the effectiveness of preventing and restraint this negative phenomenon in the country. It is concluded that there is a need to further improvement of the legal basis for the national security system of the Russian Federation in connection with the protection against illegal migration.
Key words: migration processes, migration situation, law enforcement bodies, illegal migration.
5 апреля 2016 г Указом Президента Россий- трудовой деятельностью иностранных работников
ской Федерации № 156 «О совершенствовании полиции вменено в обязанность непосредственно
государственного управления в сфере контроля за осуществлять данную функцию [11].
оборотом наркотических средств, психотропных При этом реализация МВД России функций по
веществ и их прекурсоров и в сфере миграции» федеральному государственному контролю (над-
Федеральная миграционная служба упразднена, зору) за проживанием, временным пребыванием в
задача выработки и реализации государственной Российской Федерации и транзитным передвиже-
политики в сфере миграции передана МВД Рос- нием в пределах Российской Федерации иностран-
сии. Данная реформа послужила предпосылкой ных граждан может быть рассмотрена в качестве
внесения изменений в Федеральный закон от 7 специализированной государственной контрольно-
февраля 2011 г № З-ФЗ «О полиции». Вместо уча- надзорной деятельности, направленной на обеспе-
стия в осуществлении контроля за соблюдением чение безопасности в иммиграционной сфере [15].
иностранными гражданами и лицами без граждан- Следует отметить, что миграционное движе-
ства порядка временного или постоянного про- ние населения - достаточно сложное явление,
живания, временного пребывания в Российской характеризующееся во многом стихийностью и
Федерации, въезда в Российскую Федерацию, вы- неоднозначностью своих проявлений, поэтому
езда из Российской Федерации, транзитного про- контроль за миграционными процессами сегодня
езда через территорию Российской Федерации и является важнейшей задачей каждого государ-
№ 3 2018
ства. В современном мире наблюдаются устойчивые тенденции, задающие вектор развития процессов миграции. В качестве одной из таких детерминант в мировых масштабах сегодня отмечается рост нелегальной миграции, которому способствуют несовершенство миграционного законодательства, сохраняющаяся прозрачность границ между государствами.
Нелегальная миграция становится реальной угрозой для всего мирового сообщества, и многие развитые страны, всерьез занимающиеся проблемой противодействия нелегальной миграции, отводят на решение этой проблемы значительные силы и средства [2].
В целом феномен незаконной миграции имеет глубокие социально-экономические корни и обусловлен многими факторами, влияние которых настолько велико, что превосходит боязнь перед привлечением к юридической ответственности. Так, нарастающая политическая нестабильность в современных условиях, рост различного рода угроз приводят к вынужденной миграции, значительную долю потоков которой составляют нелегалы. Также одними из основных факторов, обусловливающих незаконную миграцию, выступают экономические. Дешевая рабочая сила в лице тру-дящиехся-мигрантов, несмотря на создаваемые административные барьеры, весьма привлекательна для работодателей, одновременно низкий уровень жизни населения в ряде стран вынуждает их граждан соглашаться на самые низкие условия труда без оформления трудового договора и социального пакета. Кроме того, одним из важных явлений современности стала глобализация мировых миграционных потоков, т. е. вовлечение в процессы миграции всех стран без исключения при выраженной тенденции к иноэтничности мигрантов, сопровождающейся их нелегальным перемещением через границы государств.
При этом имеется четкая связь нелегальной миграции с международными организованными преступными группировками, занимающимися организацией незаконной миграции, с криминальным бизнесом, связанным с подделкой и хищением документов, а также с фактами коррупции среди сотрудников ведомств, связанных с миграционной деятельностью [18]. По экспертным оценкам, ежегодно транснациональные преступные сообщества незаконно вывозят более 1 млн нелегальных мигрантов, доходы от этой преступной деятельности превышают 3,5 млрд долларов США [13].
Сегодня мы наблюдаем трагические последствия просчетов в миграционной политике европейских стран, причиной которых стало либераль-
ное отношение к мигрантам из стран третьего мира. Так, события 2016 г. в Германии, связанные с массовыми противоправными действиями мигрантов в отношении немецких женщин, вызвали естественное недовольство и волнения среди граждан [3], требующих ужесточить иммиграционную политику.
На фоне глубочайшего миграционного кризиса европейских государств миграционная обстановка в России выглядит гораздо более благополучной [6], но вместе с тем в Российской Федерации также имеется ряд нерешенных миграционных проблем, из которых наиболее острая - незаконная миграция.
В нашей стране потоки нелегальной миграции подтолкнул распад СССР и образование СНГ с «прозрачными» границами между странами, и сегодня, спустя более двух десятилетий, эта проблема приобрела широкие масштабы и затрагивает интересы практически всех слоев общества [4].
Россия занимает одно из ведущих мест в мировом рейтинге по количеству мигрантов, чему объективно способствует процесс интеграции России в мировое экономическое сообщество. По оценкам исследователей, ежегодно в нашу страну с разными целями въезжают 13-15 млн иностранных граждан и лиц без гражданства [17], при этом отечественные ученые в области исследования процессов миграции неоднократно обращали внимание на угрозу со стороны нелегальных мигрантов на фоне демографического спада и нестабильной экономики страны.
Незаконная миграция относится к главным стратегическим рискам и угрозам национальной безопасности России. В Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года прямо указывается на рост угроз, связанных с неконтролируемой и незаконной миграцией [5]. Она остается фактором, способствующим возникновению межнациональной и межконфессиональной напряженности, распространению экстремистских идей. Как последствия незаконной миграции можно рассматривать также развитие теневой экономики за счет использования труда нелегальных мигрантов, рост этнической, интернациональной и трансграничной преступности, организованных форм этих явлений [8, с. 93-94].
Как уже было сказано ранее, в результате упразднения Федеральной миграционной службы задача выработки и реализации государственной политики в сфере миграции передана МВД России. В целях координации деятельности в сфере миграции в структуре центрального аппарата Министерства внутренних дел Российской Федерации образовано Главное управление по вопросам миграции, одной из функций которого является разработка
и реализация во взаимодействии с иными структурными подразделениями Министерства, территориальными органами МВД России, иными государственными органами мер по предупреждению и пресечению незаконной миграции [12].
Поскольку в Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года незаконная миграция определяется как «перемещение в Российскую Федерацию с нарушением законодательства Российской Федерации, касающегося въезда, пребывания (проживания) иностранных граждан на территории Российской Федерации и (или) осуществления ими трудовой деятельности» [7], думается, что в качестве действенных мер по ее предупреждению и пресечению необходимо рассматривать усиление иммиграционного контроля в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства. То есть создавать эффективные механизмы не только по недопущению незаконных мигрантов в страну, но и по выявлению иностранных граждан, незаконно пребывающих на территории государства, поскольку исследователями проблемы миграции делаются выводы о том, что значительное количество иностранцев въезжают в принимающую страну на законных основаниях, но в период пребывания на ее территории по различным причинам эти основания утрачивают, в результате чего они становятся нелегалами [14].
Повышение эффективности обеспечения национальной безопасности Российской Федерации в части защиты страны от незаконной миграции на сегодняшний день рассматривается в качестве одной из важнейших задач ведомства МВД России, и для этих целей необходимо прежде всего совершенствовать правовые основы данной деятельности.
Одним из важнейших условий законности пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации является своевременное выполнение обязанности встать в установленном порядке на миграционный учет. Порядок миграционного учета определен Федеральным законом «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» [9]. Принятие данного Закона явилось широким демократическим шагом в сторону упрощения бюрократических процедур, связанных с регистрацией иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации, призванным «вывести из тени» нелегальных мигрантов. Вместо разрешительного порядка регистрации мигрантов введен уведомительный ее порядок, что соответствует общепризнанным международно-правовым стандартам.
Миграционный учет иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации является одной из форм государственного регулирования миграционных процессов. Он направлен на обеспечение и исполнение установленных Конституцией Российской Федерации гарантий соблюдения прав каждого, кто законно находится на территории Российской Федерации, на свободное передвижение, выбор места пребывания и жительства в Российской Федерации. Концепция Федерального закона «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» соответствует международным обязательствам Российской Федерации и рекомендациям мирового сообщества по внедрению эффективных процедур регистрации передвижений населения, надежных информационных сетей сбора данных в статистических целях, а также планирования и регулирования миграционных потоков. Установленный порядок охватывает все три основных участка иммиграционного контроля: при пересечении государственной границы Российской Федерации, при изменении места жительства, а также по месту пребывания [1].
По общему правилу уведомление о прибытии иностранного гражданина в место пребывания должно быть представлено в орган миграционного учета принимающей стороной либо непосредственно иностранным гражданином не позднее семи рабочих дней со дня его прибытия в место пребывания в случае, если данный иностранный гражданин временно проживает или временно пребывает в Российской Федерации. Исключение составляют случаи, когда иностранный гражданин находится в гостинице, в специальном учреждении для социальной реабилитации лиц без определенного места жительства и др., когда уведомление о прибытии иностранного гражданина в место пребывания в отношении некоторых иностранных граждан предоставляется в орган миграционного учета в течение одного рабочего дня, следующего за днем его прибытия в место пребывания.
Здесь необходимо отметить, что в первоначальной редакции рассматриваемого Федерального закона срок постановки на миграционный учет составлял три рабочих дня, однако впоследствии он был увеличен. Такое законодательное послабление привело к тому, что в течение недели иностранцы не информируют органы миграционного учета о своем нахождении на территории страны, находятся вне поля зрения правоохранительных органов, соответственно в отношении этих лиц не проводится необходимая профилактическая работа. В связи с этим видится целесообразным внести соответствующие изменения
№ 3 2018
в законодательство, вернув трехдневный срок постановки иностранцев на миграционный учет хотя бы на территории приграничных регионов, где миграционная обстановка особенно напряженная. Реализация этой меры в полном объеме должна послужить усилению контроля за режимом пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории государства, а значит, и целям противодействия незаконной миграции.
Серьезную проблему также представляет использование незаконными мигрантами миграционных карт с поддельными дата-штампами для легализации своего статуса. Миграционная карта является документом, который содержит сведения об иностранном гражданине, въезжающем в Российскую Федерацию, а также служит для контроля за его временным пребыванием в Российской Федерации [10]. Этот документ выдается иностранным гражданам при въезде в Российскую Федерацию должностными лицами органов иммиграционного (пограничного) контроля либо представителями организаций, оказывающих транспортные услуги иностранным гражданам, въезжающим в Российскую Федерацию. Несмотря на то, что в образце миграционной карты предусмотрен ее номер, эти бланки не являются документами строгой отчетности, поэтому есть возможность накапливания их излишков у недобросовестных сотрудников, которые в дальнейшем направляются в криминальный бизнес по продаже миграционных карт с поддельными дата-штампами. В связи с этим в качестве неотложной меры по противодействию незаконной миграции на территории страны необходимо прежде всего установить строгий контроль за выдачей бланков миграционных карт.
Также в качестве одной из проблем деятельности по предупреждению и пресечению незаконной миграции видится то, что отечественное законодательство, регулирующее эти вопросы, на сегодняшний день состоит из ряда разрозненных, порой несогласованных между собой нормативных правовых документов. В связи с этим с учетом возрастающей степени угрозы национальной безопасности государства отечественными учеными-ад-министративистами высказываются предложения о необходимости принятия консолидированного нормативного правового акта по вопросам противодействия незаконной миграции. Принятие такого документа позволило бы устранить имеющиеся пробелы и противоречия в законодательстве и объединить усилия всех субъектов реализации государственной миграционной политики по противодействию этому негативному явлению [6].
В заключение необходимо подчеркнуть, что неконтролируемая и неуправляемая миграция от-
рицательно влияет на уровень обеспечения безопасности государств [16], что обусловливает небывалый интерес к исследованию миграционных проблем в отечественной и мировой науке, широкое их обсуждение в политических кругах и гражданском обществе. Поэтому от создания эффективной правовой основы деятельности органов внутренних дел по предупреждению и пресечению незаконной миграции сегодня зависят состояние национальной безопасности страны и, как следствие, оценка деятельности МВД России в данном направлении.
Список использованной литературы
1. Артамонов, О. В. Научно-практический комментарий к Федеральному закону от 18 июля 2006 г. № 109-ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» (постатейный) [Электронный ресурс] / О. В. Артамонов, Г. Ю. Малумов // СПС КонсультантПлюс.
2. Гришанова, А. Г. Трудовая миграция и миграционная политика в современном российском обществе [Текст] / А. Г. Гришанова, Е. С. Красинец // Миграционное право. - 2014. -№ 1. [Электронный ресурс]. - Режим доступа : ИИр://сопэиКа^р1и8
3. Депутаты ХДС-ХСС потребовали от Мер-кель сократить прием мигрантов [Электронный ресурс] / РИА «Новости». - Режим доступа : http://ria.ru/world/20160119/1361971294. html#ixzz3y4jgeamm
4. Дудин, Г. Е. Операция «Нелегальный мигрант» [Текст] / Г. Е. Дудин, С. В. Калинина // Миграционное право. - 2013. - № 2. [Электронный ресурс]. - Режим доступа : http://consultantplus
5. Капинус, О. С. Противодействие незаконной миграции как угрозе национальной безопасности России [Текст] / О. С. Капинус // Миграционное право. - 2016. - № 1. [Электронный ресурс]. - Режим доступа : http://consultantplus
6. Козлов, В. Ф. Консолидация национального законодательства в сфере противодействия незаконной миграции [Текст] / В. Ф. Козлов, А. С. Лукьянов // Российская юстиция. - 2015. -№ 3. [Электронный ресурс]. - Режим доступа : http://consultantplus
7. Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года [Электронный ресурс] : [утв. Президентом Рос. Федерации] // СПС КонсультантПлюс.
8. Никитенко, И. В. Миграционная безопасность России (криминологический аспект) [Текст] / И. В. Никитенко. - М., 2013.
9. О миграционной карте [Электронный ресурс] : [Постановление Правительства Рос. Федерации от 16 авг. 2004 г № 413] // СПС Консуль-тантПлюс.
10. О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации [Электронный ресурс] : [Федер. закон от 18 июля 2006 г № 109-ФЗ] // СПС КонсультантПлюс.
11. О полиции [Электронный ресурс] : [Федер. закон от 7 февр. 2011 г № З-ФЗ] // СПС Кон-сультантПлюс.
12. Об утверждении Положения о Главном управлении по вопросам миграции Министерства внутренних дел Российской Федерации [Электронный ресурс] : [приказ МВД России от 15 апр. 2016 г № 192] // СПС КонсультантПлюс.
13. Право и бизнес [Текст] : сборник статей I ежегодной Международной науч.-практ. конференции, приуроченной к 80-летию со дня рождения профессора В. С. Мартемьянова / под ред. И. В. Ершовой // Юрист. - 2012 [Электронный ресурс]. - Режим доступа : http://consultantplus
14. Прудников, А. С. Нелегальная миграция и административно-правовая ответственность за отдельные правонарушения в сфере миграции [Текст] / А. С. Прудников, С. А. Акимова // Lex russica. - 2013. - № 9 [Электронный ресурс]. -Режим доступа : http://consultantplus
15. Сандугей, А. Н. К вопросу о сущности государственного администрирования в сфере миграции [Текст] / А. Н. Сандугей // Административное право и процесс. - 2016. - № 12. [Электронный ресурс]. - Режим доступа : http:// consultantplus
16. Семенова, А. В. Современное состояние миграционной безопасности Российской Федерации [Текст] / А. В. Семенова // Административное право и процесс. - 2016. - № 2 [Электронный ресурс]. - Режим доступа : http://consultantplus
17. Сухаренко, А. Миграция и преступность [Текст] / А. Сухаренко // ЭЖ-Юрист. - 2013. -№ 16 [Электронный ресурс]. - Режим доступа : http://consultantplus
18. Трыканова, С. А. Актуальность совершенствования организационно-правовых условий межведомственного взаимодействия правоохранительных органов РФ с органами государственной и муниципальной власти РФ в борьбе с нелегальной миграцией [Текст] / С. А. Трыканова // Миграционное право. - 2015. - № 2 [Электронный ресурс]. - Режим доступа : http://consultantplus
References
1. Аrtamonov O. V., Malumov G. Yu. Nauchno-
prakticheskij kommentarij k Federal'nomu zakonu ot 18 iyulya 2006 g. No. 109-FZ "O migratsionnom uchete inostrannykh grazhdan i lits bez grazhdanstva v Rossijskoj Federatsii" (postatejnyj) (Scientific and practical commentary to the Federal Law of July 18, 2006, No. 109-FZ "On Migration Registration of Foreign Citizens and Stateless Persons in the Russian Federation" (article-by-article)), SPS Konsul'tantPlyus.
2. Grishanova, A. G., Krasinets E. S. Migratsionnoe pravo (Migration law), 2014, No. 1, 2014, available at: http://consultantplus
3. http://ria.ru/world/20160119/1361971294. html#ixzz3y4jgeamm
4. Dudin G. E., Kalinina S. V. Migratsionnoe pravo (Migration law), 2013, No. 2, available at: http://consultantplus
5. Kapinus O. S. Migratsionnoe pravo (Migration law), 2016, No. 1, available at: http://consultantplus
6. Kozlov V. F., Luk'yanov A. S. Rossijskaya yustitsiya (Russian Justice), 2015, No. 3, available at: http://consultantplus
7. Kontseptsiya gosudarstvennoj migratsionnoj politiki Rossijskoj Federatsii na period do 2025 goda (The concept of the state migration policy of the Russian Federation for the period up to 2025), SPS Konsul'tantPlyus.
8. Nikitenko I. V. Migratsionnaya bezopasnost' Rossii (kriminologicheskij aspekt) (Migration security of Russia (criminological aspect)), Moscow, 2013.
9. Postanovlenie Pravitel'stva Ros. Federatsii ot 16 avg. 2004 g. No. 413 (Decree of the Government of the Russian Federation, August 16, 2004, No. 413, SPS Konsul'tantPlyus.
10. Federal Law of the Russian Federation, July 18, 2006, No. 109, SPS Konsul'tantPlyus.
11. Federal Law of the Russian Federation, February 7, 2011, No. 3, SPS Konsul'tantPlyus.
12. Order of the Ministry of Internal Affairs of Russia, April 15, 2016, No. 192, SPS Konsul'tantPlyus.
13. Yurist (Lawyer), 2012, available at: http:// consultantplus
14. Prudnikov A. S., Akimova S. A. Lex russica, 2013, No. 9, available at: http://consultantplus
15. Sandugej A. N. Administrativnoe pravo i protsess (Administrative Law and Process), 2016, No. 12, available at: http://consultantplus
16. Semenova A. V. Administrativnoe pravo i protsess (Administrative Law and Process), 2016, No. 2, available at: http://consultantplus
17. Sukharenko A. EHZH-Yurist (EZH-Lawyer), 2013, No. 16, available at: http://consultantplus
18. Trykanova S. A. Migratsionnoe pravo (Migration law), 2015, No. 2, available at: http:// consultantplus
