CC BY
227
УДК 528.2:528.4
СОВРЕМЕННЫЕ ПРОБЛЕМЫ ОПРЕДЕЛЕНИЯ ГРАНИЦ ТЕРРИТОРИАЛЬНЫХ ЗОН
Ольга Федоровна Горянова
Новосибирский областной суд, 630091, Россия, г. Новосибирск, ул. Писарева, 35, помощник судьи, советник юстиции второго класса; Сибирский государственный университет геосистем и технологий, 630108, Россия, г. Новосибирск, ул. Плахотного, 10, аспирант кафедры кадастра и территориального планирования, тел. (383)220-15-93, (383)344-31-73, e-mail: goryanova.olga@mail.ru
В статье описываются существующие проблемы, возникающие при составлении проектов границ территориальных зон в ходе проведения зонирования территорий. Актуальность темы обусловлена тем, что в действующих нормативных правовых актах Российской Федерации отсутствуют четкие принципы проведения работ по формированию границ территориальных зон, что в ряде случаев приводит к пересечениям границ земельных участков, территориальных зон, административных образований, и соответственно к земельным спорам. Автором предлагается, в ходе составления проектов границ территориальных зон, дополнять сведения государственного кадастра недвижимости (ГКН) информацией о местоположении границ фактически существующих, но отсутствующих в ГКН, земельных участков, полученной по аэро- или космическим снимкам.
Ключевые слова: территориальная зона, кадастр недвижимости, населенный пункт, зонирование, земельный участок.
CURRENT PROBLEMS OF BOUNDARIES DEFINITION FOR TERRITORY ZONES
Olga F. Goryanova
Assistant judge, Judicial Councellor, 2nd Class, Novosibirsk regional court, 630091, Russia, Novosibirsk, 35 Pisareva St., tel. (383)220-15-93; Siberian State University of Geosystems and Technologies, 630108, Russia, Novosibirsk, 10 Plakhotnogo St., Post-graduate student, Department of Cadastre and Territorial Planning, tel. (383)344-31-73, e-mail: goryanova.olga@mail.ru
The problems of designing boundaries in process of territorial zoning are described. They arise from the fact that current normative legal documents of the Russian Federation lack firm principles for conducting works on defining territorial zones boundaries. This often results in crossing the boundaries of land lots, territorial zones, administrative units and, consequently, to land disputes. It is suggested that in process of designing territorial zones boundaries the data of the State Cadastre of Immovable Property should be supplemented with the information on the actual land plots position obtained from aerial and satellite images.
Key words: territorial zone, cadaster of immovable property, settlement, zoning, land unit.
Управление развитием территорией невозможно без полных, достоверных и актуальных данных о её состоянии. Ненадлежащее качество или отсутствие сведений о границах территориальных зон в государственном кадастре недвижимости (ГКН), является одной из главных проблем, которая влечет за собой большое количество земельных споров. Прежде всего, это обусловлено наличием значительной доли неполных, ошибочных или противоречивых данных в го-
сударственном кадастре недвижимости. Так в ГКН могут отсутствовать сведения о точном местоположении границ земельных участков, территориальных зон и информации о соответствующих координатах характерных точек, в связи с чем, нередко происходит их пересечение.
Данные недостатки обусловлены в первую очередь практикой осуществления земельной реформы в Российской Федерации, в ходе которой при массовой передаче земельных участков в собственность фактическим землепользователям, не предусматривалась необходимость выполнения работ по установлению границ на местности и определению координат характерных точек соответствующих земельных участков. В результате выдавались правоустанавливающие и пра-воудостоверяющие документы, в которых отсутствовали сведения о границах земельных участков, принадлежности к той или иной территориальной зоне [1].
Выполняя территориальное планирование и принимая правила землепользования и застройки, муниципальные власти нередко забывают определить местоположение границ территориальных зон и предоставить такие сведения в орган кадастрового учета, в связи с чем, у землепользователей возникают проблемы с установлением права собственности, определением и изменением вида разрешенного использования принадлежащих им земельных участков.
Так, суд Кассационной инстанции Арбитражного суда Северо-Кавказского округа постановлением 14 апреля 2015 года признал обоснованным решение Кадастровой палаты о приостановлении осуществления государственного кадастрового учета изменений вида разрешенного использования земельных участков с «для сельскохозяйственных нужд» на «для индивидуального жилищного строительства», принятого по заявлению ИП М., указав, что на момент обжалуемого решения, данные о межевании границ территориальных зон в кадастровую палату представлены не были, в связи с чем, кадастровая палата не имела возможности самостоятельно определить к какой из территориальных зон относятся спорные земельные участки, а также определить все допустимые виды разрешенного использования земельных участков, входящих в состав таких зон. Верховный суд РФ в своем определении от 15 июля 2015 года № 308-КГ 15-7552 указал на законность данного решения кассационной инстанции[2].
Выходом из сложившийся ситуации является обращение в суд с требованием о признании незаконным бездействия органа муниципальной власти, не передавшего сведения о координатах границ территориальных зон в орган кадастрового учета.
Не менее острой является проблема фактического нахождения земельного участка одновременно в двух и более территориальных зонах. Так, в соответствии со ст. 85 ЗК РФ и п. 4 ст. 30 ГрК РФ каждый земельный участок должен принадлежать только к одной территориальной зоне. Однако, в некоторых случаях изначально установить факт того, что образованный земельный участок находится в нескольких территориальных зонах, не представляется возможным, так как далеко не всегда происходит определение границ территориальных зон. При таких обстоятельствах, собственник или иной законный владелец земельного участка ограничен в возможности его использования.
Так, Апелляционным определением Московского областного суда от 10 августа 2015 года по делу № 33-19178/2015 было оставлено без изменения решение Подольского городского суда Московской области от 09 июня 2015 года, по делу об оспаривании решений ФГБУ «Федеральная кадастровая палата Россреестра по Московской области».
Как следует из обстоятельств дела, Б. обратился в регистрирующий орган с заявлением о постановке на государственный кадастровый учет земельного участка, предоставив межевой план. Суд первой инстанции установил, что местоположение указанного земельного участка пересекает границы городского поселения Львовский, сельского поселения Лаговское и границу территориальной зоны - зона сельскохозяйственного использования, пришел к выводу, что оснований для признания оспариваемых решений незаконными, не имеется. При этом суд, указал, что отсутствие в обжалуемых решениях сведений о причинах возникновения обстоятельств, послуживших основанием для приостановления кадастрового учета, и рекомендаций по устранению этих причин свидетельствует о том, что ФГБУП «ФКП Росеестра по Московской области» не могло определить причины возникновения пересечений. При таких обстоятельствах Б. необходимо было устранить причины выявленных пересечений путем самостоятельного обращения к кадастровому инженеру для исправления межевого плана[3].
Известно, что правилами землепользования и застройки устанавливается градостроительный регламент для каждой территориальной зоны индивидуально с учетом особенностей ее расположения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков. В некоторых случаях составленные проекты границ территориальных зон органами местного самоуправления существенно затрагивают права землепользователей, так как последние не могут использовать земельный участок по планируемому ранее назначению.
В качестве примера можно привести решение Арбитражного суда Приморского края от 14 мая 2014 года, которое Постановлением ФАС Дальневосточного округа от 31 июля 2014 года оставлено без изменения. Как следует из судебных актов, земельный участок заявителя в результате решений Думы г. Владивостока оказался в двух территориальных зонах (Р-2 и Т-3), что повлекло несовместимость правого режима земельных участков, находящихся в двух зонах и нарушение норм ч. 2 ст. 85 ЗК и ч. 4 ст. 30 ГрК РФ, запрещающих расположение одного участка в различных территориальных зонах. Вместе с тем, судами отмечено об отсутствии у Думы г. Владивостока полномочий устанавливать красные линии. Определение Верховного суда РФ от 26 ноября 2014 года № 303-КГ14-4221, по результатам рассмотрения кассационных жалоб администрации г. Владивостока и Департамента дорожного хозяйства Приморского края было отказано в передаче их для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по экономическим спорам ВС РФ[4].
Необходимо отметить отсутствие в действующих актах Федерального земельного, градостроительного и природоохранного законодательства единых
подходов к правовому регулированию порядка установления границ не только территориальных зон и зон с особыми условиями использования территорий, а также границ иных объектов, которые не являются объектами недвижимости, однако оказывающих существенное влияние на правовой режим объектов недвижимости, расположенных на определенной территории (заповедники, национальные парки, достопримечательные места и др.).
Отсутствие или недостаточность сведений о границах зон (территориальных и с особыми условиями территорий) в государственном кадастре недвижимости приводит к появлению некорректных сведений относительно местоположения объектов, к возможности «двойного» кадастрового учета и «двойной» регистрации прав на объект недвижимости.
Более того, отсутствие точных границ приводит к невозможности определить точную площадь соответствующих территориальных зон, земельных участков и административных образований, что в свою очередь влияет на оборот земельных ресурсов, величину кадастровой стоимости и приводит к некорректному начислению земельных платежей.
Также существует такая не менее острая проблема, как отсутствие необходимой нормативной правовой базы для реализации Федерального закона № 221-ФЗ от 24 июля 2007 года «О государственном кадастре недвижимости». Так, до настоящего времени не подготовлены нормативные документы, в которых были бы представлены способы, методы и порядок выполнения работ, обеспечивающие установленную точность определения на местности координат характерных точек границ территориальных зон, земельных участков и контуров объектов капитального строительства. Кадастровые инженеры руководствуются лишь разъяснениями Министерства Экономического развития РФ от 19 апреля 2011 года № Д23-1593, в которых им рекомендовано до принятия указанного Приказа применять Методические рекомендации по проведению межевания объектов землеустройства, утвержденные Федеральной службой земельного кадастра России 17 февраля 2003 года[5].
Таким образом, остаются нерешенными проблемы, которые являются техническими (отсутствие сведений о местоположении зон или пересечение границ зон и земельных участков), однако существенно влияют на права участников оборота. Органы власти в ходе территориального планирования часто не используют сведения государственного кадастра недвижимости о прохождении границ учтенных земельных участков, не выполняют полевое обследование и корректировку проектов границ зон с учетом фактического положения земельных участков на местности, не принимают мер к установлению границ муниципальных образований и населенных пунктов.
ЗК РФ отсылает вопрос о местоположении границ к федеральному законодательству. Однако до настоящего времени ни в одном федеральном законе нет легального определения границы (местоположение) территориальной зоны, как и нет подробного описания процедуры землеустроительных работ по её установлению.
Обеспечение принадлежности земельного участка к одной территориальной зоне является обязанностью органов местного самоуправления [6]. Недопустимо возлагать на землепользователей какие-либо дополнительные обязанности в связи с фактическим нахождением его земельного участка в нескольких территориальных зонах или понуждать к дополнительным действиям, направленным на преодоление данной ситуации.
Также необходимо совершенствовать виды и содержание документации по планировке территорий в зависимости от целей и условий ее использования. Подход к проектированию и установлению границ территориальных зон должен быть комплексным и увязанным с положением границ земельных участков и административных образований. Перед составлением проекта зоны необходимо выполнять кадастровые работы в отношении максимального количества земельных участков (с неурегулированными границами) и объектов капитального строительства, а также землеустроительные работы в отношении административных границ. В этом случае будут устранены существующие недостатки территориального планирования.
Для реализации данного подхода представляется целесообразным дополнять сведения государственного кадастра недвижимости информацией о местоположении границ земельных участков, полученной по аэро- или космическим снимкам. В связи с чем, необходимо проведение исследований точности определения координат характерных точек границ территориальной зоны по фотоснимкам, информативности снимков в отношении изображения границ земельных участков, разработать соответствующую технологию работ.
Предлагаемые решения будут способствовать повышению рациональности и эффективности землепользования, позволят существенно снизить вероятность ошибок при составлении проектов границ территориальных зон и повысить качество информации, содержащейся в государственном кадастре недвижимости.
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
1. Аврунев Е. И. Геодезическое обеспечение государственного кадастра недвижимости: монография. - Новосибирск: СГГА, 2010. - 144 с.
2. Определение Верховного Суда Российской Федерации от 15 июля 2015 года N 308-КГ 15-7552. [Электронный ресурс]. - Доступ из справочной правовой системы "КонсультантПлюс".
3. Апелляционное определение Московского областного суда от 10 августа 2015 года № 33-19178/2015. [Электронный ресурс]. - Доступ из справочной правовой системы "КонсультантПлюс" .
4. Определение Верховного Суда Российской Федерации от 26 ноября 2014 года N 303-КГ 14-4221. [Электронный ресурс]. - Доступ из справочной правовой системы "КонсультантПлюс".
5. Карпик А. П., Современная модель согласования и разрешения споров о местоположении границ муниципальных образований // Изв. вузов. Геодезия и аэрофотосъемка. - 2014. -№ 4/С. - С. 115-121.
6. Труханов А.Э. Анализ современного состояния государственного кадастрового учета объектов недвижимости // Интерэкспо ГЕО-Сибирь-2013. IX Междунар. науч. конгр. : Между-нар. науч. конф. «Экономическое развитие Сибири и Дальнего Востока. Экономика природопользования, землеустройство, лесоустройство, управление недвижимостью» : сб. материалов в 4 т. (Новосибирск, 15-26 апреля 2013 г.). - Новосибирск : СГТА, 2013. Т. 3. - С. 124-129.
© О. Ф. Горянова, 2016
