CC BY
159
Гапонов Юрий Владимирович
аспирант кафедры конституционного и муниципального права Волгоградского института экономики, социологии и права (тел.89882465290 )
Современные проблемы административной ответственности за нарушение миграционного законодательства
Аннотация
В работе на основе действующего законодательства об административной ответственности и практики его реализации выделяются проблемы ее осуществления и предлагаются пути их преодоления.
Аnnotation
Annotation: In-process on the basis of current legislation about administrative responsibility and practice of his realization the problems of its realization are selected and the ways of their overcoming are offered.
Ключевые слова: административная ответственность, нарушение миграционного законодательства, миграционный деликт, КоАП РФ.
Key words: administrative responsibility, violation of migratory legislation, migratory delikt, KOAP of Russian Federation, administrative offences.
Развитие общественных отноше-Щ ний в сфере территориального перемещения населения и активное участие государства в формировании системы миграционных правил требует формирования эффективного института административной ответственности за нарушение указанных правил. Административные правонарушения, посягающие на миграционно-правовые отношения, обладают комплексом особенностей, позволяющих выделить данный вид правонарушений по родовому объекту как самостоятельный вид административных деликтов. Родовым объектом охраны в указанном случае является система общественных отношений, возникающих в связи с миграционными процессами на территории Российской Федерации, т.е. общественных отношений, возникающих в процессе территориального перемещения населения, в результате которого приобретается, изменяется, осуществляется или прекращается правовой статус мигранта, а также при осуществлении должностным лицом миграционного органа, предусмотренных законом полномочий, или осуществлении юридическим лицом (лицом, осуществляющем предпринимательскую деятельность без образования юридического лица), уставных функций в сфере миграции населения.
Административные правонарушения, посягаю-
щие на миграционно-правовые отношения, урегулированные нормами миграционного законодательства, влечет возникновение административной ответственности, итогом реализации которой является применение мер административного наказания.
Другой особенностью административной ответственностью за нарушение миграционного законодательства является фактическое обстоятельство ее возникновения, которым является миграционное правонарушение (миграционный деликт). Миграционный деликт обладает общими признаками свойственными административному деликту, но их содержание имеет специфику, присущую специфике правоотношений на которое он посягает. Миграционный деликт - акт поведения, выражающийся в противоправном деянии (действии или бездействии) лица. Правонарушение может быть осуществлено исключительно физическим или юридическим лицом в результате их поведения, связанного с территориальным перемещением, выражающееся в противоправном деянии, нарушающем установленные в миграционном законодательстве миграционные правила. Миграционными правилами признается установленный в законе порядок территориального перемещения граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства.
Миграционный деликт совершается только ви-
__________________________________244
ОБЩЕСТВО И ПРАВО • 2009 • №2(24)
новно, т.е. деяние волевое и сознательное. Данный признак миграционного деликта характерен для любого вида административного правонарушения. Миграционный деликт может быть совершен как при наличии прямого или косвенного умысла, так и при небрежности или самонадеянности лица, нарушающего своими действиями, установленные миграционные правила.
За совершение миграционного деликта устанавливается административное наказание, предусмотренное КоАП РФ. Причем только за совершение миграционного деликта может быть применено административное наказание в виде административного выдворения.
Административная ответственность за нарушение миграционного законодательства возникает и реализуется по инициативе специально уполномоченных субъектов, наделенных административно-юрисдикционными полномочиями. В соответствии со ст. 28.3 КоАП РФ правом составлять протокол о нарушении миграционных правил обладают должностные лица органов внутренних дел (п. 1 ч. 2 ст. 28.3 КоАП РФ); должностные лица органов исполнительной власти, уполномоченных на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции (п. 15 ч. 2 ст. 28.3 КоАП РФ); должностные лица органов государственной инспекции торговле, качеству товаров и защите прав потребителей (п. 63 ч. 2 ст. 28.3 КоАП РФ); должностные лица федерального органа исполнительной власти, ведающий вопросами занятости населения (п. 86 ч. 2 ст. 28.3 КоАП РФ); должностные лица пограничных органов (ч. 1 ст. 28.3 КоАП РФ). Здесь необходимо отметить, что перечень должностных лиц полномочных составлять протокол о нарушении миграционных правил определяется уполномоченными федеральными органами исполнительной власти и уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с задачами и функциями, возложенными на указанные органы федеральным законодательством (ч. 4 ст. 28.3 КоАП РФ)1.
Административная ответственность за нарушение миграционного законодательства характеризуется системой специальных законодательных актов, принятых Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации, регулирующих миграционные отношения. Нормативное регулирование миграционных процессов в настоящее время осуществляется большим количеством нормативно-правовых актов. Среди них выделяются федеральные законы, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ,
АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО приказы федеральных органов исполнительной власти, законы субъектов Российской Федерации, постановления главы субъекта Российской Федерации. Все указанные нормативно-правовые акты закрепляют систему миграционных правил, нарушение которых и влечет возникновение административной ответственности. Практика нормативно-правового регулирования миграционных отношений свидетельствует о преимущественном установлении миграционных правил федеральным законодательством. Как ранее отмечалось, административная ответственность за нарушение миграционных правил устанавливается федеральным законом (КоАП РФ). Однако возможность установления административной ответственности за нарушение миграционных правил может быть в исключительных случаях осуществлена законодательством субъектов Российской Федерации. В настоящее время правовое регулирование создания и функционирования мест содержания лиц, подлежащих депортации, отнесено к компетенции субъекта Российской Федерации. В этой связи установление административной ответственности за нарушения иностранным гражданином (лицом без гражданства) порядка нахождения в указанном учреждении весьма необходимо и целесообразно. К сожалению, подобных норм в законодательстве об административной ответственности субъектов Российской Федерации нет.
Субъектами административной ответственности за нарушение миграционных правил являются физические и юридические лица, что также свидетельствует об особенностях данного вида административной ответственности. Физическим лицом субъектом административной ответственности за нарушение миграционных правил является мигрант. Данный вид субъекта административной ответственности обладает следующими признаками: 1) он является участником миграционно-правового отношения; 2) он обладает миграционной дееспособностью; 3) приобретает, изменяет, реализует права и свободы в процессе территориального перемещения, при его возникновении или в результате такого перемещения; 4) он осуществляет или нарушает установленный законом или иным нормативно-правовым актом порядок(миграционные правила)территориального перемещения населения, т.е. исполняет установленные миграционно-правовые обязанности. Таким образом, мигрант - это лицо, участвующее в миграционно-правовом отношении, в рамках которого он приобретает, изменяет, реализует права и свободы в процессе территориально-
См.: Приказ МВД РФ от 2 июня 2005 г. № 444 (с изм. от 15 ноября 2006 г., 11 октября 2007 г.) «О полномочиях должностных лиц МВД России и ФМС России по составлению протоколов по делам об административных ^ правонарушениях и административному задержанию» // БНА РФ, 2005. № 31; 2007. № 5; 2007. № 48.
го перемещения, при его возникновении или в результате такого перемещения, а также осуществляет или нарушает установленный законом или иным нормативно-правовым актом порядок (миграционные правила) территориального перемещения населения.
В отдельных видах миграционных правонарушений субъектом этих правонарушений может стать юридическое лицо. Данный субъект является специфическим субъектом административно-правовой ответственности. «Административная ответственность юридических лиц - это применение к организациям, обладающим соответствующей административной правосубъектностью, административных наказаний за неисполнение или ненадлежащее исполнение установленных государством правил, норм и стандартов с целью государственного осуждения противоправной деятельности, обеспечения выполнения возложенных на них обязанностей и предупреждения совершения и новых правонарушений»1. С данным подходом вполне можно согласиться. Однако следует отметить, что административная ответственность юридического лица за нарушение миграционных правил возникает в случаях установленных законом и предопределяется спецификой самого субъекта и субъективной стороны состава данных видов административных правонарушений2.
Другой особенностью юридического лица как субъекта административных правонарушений в сфере миграции населения, является субъективная сторона этих административных правонарушений. Анализ имеющихся составов административных правонарушений в сфере государственного управления миграционными процессами позволяет признать, что центральным признаком субъективной стороны указанных составов является вина. В современной административно-пра-
вовой науке много уделялось внимания проблемам вины юридического лица, как субъекта административной ответственности. Это характерно и для юридических лиц, совершивших административные правонарушения, посягающие на миграционно-правовые отношения.
Традиционно вина юридического лица рассматривается как вина его руководителя или коллективная вина его работников (должностных или недолжностных лиц) и руководящего органа3. Подобный подход к определению вины закреплен в ст. 110 НК РФ4, где вина юридического лица определяется как вина его должностного лица. Вместе с тем существуют подходы о безвинной ответственности юридических лиц за совершение административного правонарушения. Так, Ю.П. Кузякин указывает, что в ранее действующем Таможенном кодексе Российской Федерации был закреплен принцип административной ответственности юридического лица без вины5.
Таким образом, существующие концепции вины рассматривают ее либо как психическое отношение к содеянному, либо вообще исключает вину, как признак субъективной стороны состава административного правонарушения. Представляется, что данные подходы вряд ли возможны применительно к юридическим лицам. Во-первых, указанные лица не имеют психики и в этой связи у них отсутствует психическое отношение к содеянному6. Во-вторых, отсутствие вины, по образу и подобию гражданско-правовой ответственности без вины, не основаны на практике и нарушающее, существующий подход к теории состава правонарушения. Приведенные обстоятельства позволяют признать, что психологическая теория вины не применима к вине юридического лица. О чем неоднократно указывалось в юридической науке. Необходимо признать, что сущность вины юридического лица должна ис-
1 Административное право. Учебник / Под ред. Л.Л. Попова. М.: Юристъ, 2002. С., 349-350. Подобный подход поддержал И.В. Тимошенко. См.: Тимошенко И.В. Административная ответственность. Учебное пособие. М. Ростов н/Д.: МарТ, 2004. С. 53.
2 Данную специфику справедливо выделила Е.В. Овчарова. См.: Овчарова Е.В. Административная ответственность юридических лиц (материально-правовые проблемы) // Институты административного права России / Отв. ред. И.Л. Бачило, Н.Ю. Хаманева. М., 1999. С. 255-259.
3 См.: Бахрах Д.Н., Ренов Э.Н. Административная ответственность по российскому законодательству. М.: Норма, 2004. С. 66; Кузякин Ю.П. Административная ответственность. Учебное пособие. М., 2007. С. 52; Тимошенко И.В. Указ. соч. С. 52 и др.
4 Налоговый кодекс Российской Федерации часть первая от 31 июля 1998 г. № 146-ФЗ и часть вторая от 5 августа 2000 г. № 117-ФЗ (с изм. от 30 марта, 9 июля 1999 г., 2 января, 5 августа, 29 декабря 2000 г., 24 марта, 30 мая, 6, 7, 8 августа, 27, 29 ноября, 28, 29, 30, 31 декабря 2001 г., 29 мая, 24, 25 июля, 24, 27, 31 декабря 2002 г., 6, 22, 28 мая, 6, 23, 30 июня, 7 июля, 11 ноября, 8, 23 декабря 2003 г., 5 апреля, 29, 30 июня, 20, 28, 29 июля, 18, 20, 22 августа, 4 октября, 2, 29 ноября, 28, 29, 30 декабря 2004 г., 18 мая, 3, 6, 18, 29, 30 июня, 1, 18, 21, 22 июля, 20 октября, 4 ноября, 5, 6, 20, 31 декабря 2005 г., 10 января, 2, 28 февраля, 13 марта, 3, 30 июня, 18, 26, 27 июля, 16 октября, 3, 10 ноября, 4, 5, 18, 29, 30 декабря 2006 г., 23 марта, 26 апреля, 16, 17 мая, 19, 24 июля, 30 октября, 4, 8, 29 ноября, 1, 4, 6 декабря 2007 г.) М.: Норма, 2007.
5 Кузякин Ю.П. Указ. соч. С. 51-52.
6 Признание вины, как психического отношения субъекта к содеянному, не применимо к вине юридического лица, что отмечено в современной отечественной юридической науке. См.: например, Хачатуров РЛ., Липинский Д.А. Общая теория юридической ответственности. СПб.: Юридический центр Пресс, 2007. С., 526.
ОБЩЕСТВО И ПРАВО • 2009 • №2(24)
246
ходить из оценки фактического деяния (действия или бездействия) органов управления юридическим лицом (предпринимателем, занимающимся предпринимательской деятельностью без образования юридического лица). В этой связи в основе такой вины должна лечь оценочная концепция характера и сущности противоправного деяния (действия или бездействия) хозяйствующего субъекта. Эта оценка должна осуществляться административно-юрисдикционным органом, т.е. органом, уполномоченным на возбуждение, административное расследование(при необходимости) и рассмотрение дела об административном правонарушении. Оценка характера противоправного поведения юридического лица должна основываться на оценке уполномоченным органом реально осуществляемого действия юридического лица и его соответствия закрепленному и запрещенному законом действию. Сущность оценки противоправного деяния должна заключатся в определении и признании соответствующего поведения в реальности как противоправного, не соответствующего законодательному предписанию. Эти обстоятельства ставят вопрос о законности и обоснованности оценки поведения юридического лица (предпринимателя, занимающегося предпринимательской деятельностью без образования юридического лица) и признании его вины за совершенное административное правонарушение. Такая оценка на стадии возбуждения и административного расследования (в случаях предусмотренных законом) административного дела должна осуществляться специально уполномоченным органом. Принятие решения о наложении административного наказания или в его отказе должно применяться органом независимым от органа осуществляющего возбуждение административного дела (в том числе органа осуществляющего административное расследование). В этой связи уместно предложить необ-
АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО ходимым для рассмотрения дела об административном правонарушении признать мирового судью, судью суда общей юрисдикции или арбитражного судью, либо предоставить право специально созданным органам административной юрисдикции, которые бы действовали по принципу административных комиссий. Это позволило бы решить следующие проблемы: во-первых, осуществить оценочную концепцию вины юридического лица (предпринимателя, занимающегося предпринимательской деятельностью без образования юридического лица) за противоправное поведение; во-вторых, оценка законности и обоснованности принимаемого решения по административному делу позволит принять решение о привлечении юридического лица или предпринимателя, занимающегося предпринимательской деятельностью без образования юридического лица к административной ответственности за нарушение, в том числе, миграционных правил.
Приведенные особенности административной ответственности за нарушение норм миграционного законодательства свидетельствуют о сформировании в административном законодательстве видового комплекса составов административных правонарушений, направленных на охрану миграционно-правовых отношений. Они также свидетельствуют о потребности дальнейшего совершенствования нормативно-правового регулирования данного вида административной ответственности, возникающей в связи с посягательством на административные правоотношения, возникающие в связи с территориальным перемещением лица. Это позволяет предложить самостоятельную главу КоАП РФ, содержащую составы административных правонарушений, посягающих на миграционно-правовые отношения - «Административные правонарушения, посягающие на миграционные отношения (миграционные правила)».
247
