CC BY
123
U")
Список литературы
1. Вопросы оценки деятельности территориальных органов Министерства внутренних дел Российской Федерации : Приказ МВД от 31 декабря 2013 г. № 1040 (в редакции приказа МВД России от 20 августа 2014 г. № 708). £ 2. О внесении изменений в приказ МВД России от 31 декабря 2013 г. «Вопросы оценки деятельности территориаль-
^ ных органов министерства внутренних дел Российской Федерации» : Приказ МВД от 1 декабря 2016 года № 781. ^ 3. Кадулин, В. Е., Куватов, В. И., Чудаков, О. Е. Интервальный метод оценки эффективности оперативно-служебной
s деятельности органов внутренних дел // Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России. - 2016. - № 1 (69). -S С. 160-166.
<2 © Куватов В. И., Леднева Л. Ю., Родин В. Н., 2017
н УДК 342.9
0 С. С. Лампадова
01
§ ЛАМПАДОВА Светлана Сергеевна
ЕН Начальник кафедры административной деятельности органов внутренних дел
о Санкт-Петербургского университета МВД России, кандидат юридических наук, доцент
о Адрес: Россия, 198206, Санкт-Петербург, ул. Лётчика Пилютова, д. 1
g Тел.: 8 (812) 730-25-81 E-mail: [email protected]
i—t
i i
LAMPADOVA Svetlana Sergeevna
The head of the Department of administrative activities of internal affairs of Saint-Petersburg University g of MIA of Russia, Candidate of Juridical Sciences, Associate Professor
zl Address: Russia, 198206, Saint-Petersburg, Letchika Pilyutova str., 1
h Ph.: +7 (812) 730-25-81 E-mail: [email protected]
a x
Л
и
ы s
X ■r
u
m
О соотношении отдельных норм права при осуществлении территориальными органами МВД России государственного контроля в сфере миграции
About the ratio of certain norms of law in the implementation of state control in the sphere of migration by the territorial bodies of the Ministry of interior
Научная статья посвящена анализу административно-правовых норм, регламентирующих порядок осуществления органами внутренних дел федерального государственного контроля за пребыванием и проживанием иностранных граждан в Российской Федерации и федерального государственного контроля за трудовой деятельностью иностранных работников.
Ключевые слова: Федеральный государственный контроль, пребывание и проживание иностранных граждан, трудовая деятельность иностранных работников, субъекты миграционного контроля.
This scientific article is devoted to the analysis of administrative law governing the exercise of the Federal state control by bodies of Internal Affairs over the stay and residence of foreign citizens in the Russian Federation and Federal state control over labour activity of foreign workers.
Keywords: Federal state control, stay and residence of foreign citizens, labour activity of foreign workers, the subjects of migration control.
Состояние правопорядка в миграционной сфере обусловлено принятием эффективных правовых норм, созданием действенного механизма их реализации, а также охранительной системы, позволяющей оперативно выявлять нарушителей миграционных правил и привлекать их к административной ответственности.
В целях полного и эффективного осуществления миграционного контроля российским правом дифференцированы полномочия органов исполнительной власти в указанной сфере по кругу подконтрольных лиц и формам контроля.
Законом определено [4], что контроль за соблюдением правил пребывания и проживания иностранных граждан, имеющих дипломатические, консульские и служебные паспорта, либо пользующихся дипломатическими привилегиями и суверенитетом, осуществляется Министерством иностранных дел Российской Федерации.
Контроль за соблюдением остальными иностранными гражданами и лицами без гражданства правил пребывания в Российской Федерации в той или иной мере осуществляет широкий круг субъектов, наделенных функциями государственного управления. Организационные полномочия в указанной сфере реализуются федеральными органами исполнительной власти, в числе которых: МВД России; Минздравсоцразвития России; Минэкономразвития России; Федеральная служба по труду и занятости населения [13, с. 248].
Основным субъектом контроля за соблюдением миграционного законодательства на территории Российской
Федерации признаётся МВД России и его территориальные органы [5, ст. 1].
Содержание деятельности территориальных органов МВД России по контролю за соблюдением правил пребывания, проживания и трудовой деятельности иностранцев вытекает из социальной роли МВД России в системе государственных органов, основными задачами которого являются: обеспечение защиты жизни, здоровья, прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, противодействие преступности, охрана общественного порядка и собственности, обеспечение общественной безопасности, предоставление государственных услуг в сфере внутренних дел; обеспечение федерального государственного контроля (надзора) в сфере внутренних дел и др. [5, ст. 2].
Полномочия в качестве головного подразделения Министерства внутренних дел Российской Федерации по осуществлению федерального государственного контроля (надзора) в сфере миграции, а также контроля и надзора в сфере внешней трудовой миграции, привлечения иностранных работников в Российскую Федерацию и трудоустройства граждан Российской Федерации за пределами Российской Федерации уполномочено осуществлять Главное управление по вопросам миграции МВД России (далее по тексту - Главное управление) и его территориальные подразделения [7]. Именно на Главное управление возложены полномочия по выработке и реализации государственной политики в сфере миграции; нормативно-правовому регулированию в сфере миграции; обеспечению федерального государственного контроля в сфере миграции; разработке и реализации мер,
Лампадова С. С. О соотношении отдельных норм права при осуществлении территориальными органами МВД России...
направленных на предупреждение и пресечение незаконной миграции, а также управление подчинёнными подразделениями и органами, в том числе при осуществлении ими миграционного контроля. В полной мере являясь правопреемником Федеральной миграционной службы, Главное управление во многом сохранило прежний порядок деятельности. Так, осуществление контроля в сфере миграции по-прежнему осуществляется им преимущественно на плановой основе. Внеплановые проверки в миграционной сфере, по сложившейся еще в бытность Федеральной миграционной службы практике, обусловленной отдельными положениями федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» и постановления Правительства Российской Федерации от 13 ноября 2012 г. № 1162 «Об утверждении Положения об осуществлении федерального государственного контроля (надзора) в сфере миграции», проводятся Главным управлением исключительно с разрешения органов прокуратуры. В настоящее время статус миграционных органов изменился, что не может не влиять на механизм реализации возложенных на них полномочий. К нормативно-правовой основе их деятельности добавилось законодательство о полиции.
Кроме того, в осуществлении контроля в сфере миграции вправе принимать участие Министерство внутренних дел Российской Федерации в целом и его территориальные органы (структурные подразделения центрального аппарата МВД России, территориальные органы МВД России регионального уровня, управления на транспорте МВД России по федеральным округам, линейные управления МВД России на железнодорожном, водном и воздушном транспорте) [8]. Действительно, осуществление миграционного контроля лишь силами профильных подразделений в настоящее мало эффективно. Это обстоятельство и послужило ранее катализатором административной реформы в миграционной сфере «...без сопровождения МВД деятельность ФМС, наверное, была практически невозможной. Сейчас это все в одном органе находится... Очень рассчитываю на то, что и работа будет вестись более эффективно...» [12].
Сегодня все активнее в осуществление контроля миграционной сферы включаются территориальные органы МВД России, ранее выполнявшие роль помощников. Для них, в отличие от не так давно ставшими полицейскими, территориальных подразделений Главного управления по вопросам миграции МВД России, практика применения законодательства о полиции уже наработана.
Придание миграционной функции государства полицейского характера привело к конкуренции законодательства, приводящей подчас к возникновению ряда антагонизмов в ходе осуществления правоприменительной деятельности при осуществлении контроля в миграционной сфере. К конкурирующим в первую очередь следует отнести федеральные законы от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» и от 7 февраля 2011 г. № З-ФЗ «О полиции». Пиетет, который правоприменитель испытывает перед каждым из них, в ряде случаев мешает сотрудникам полиции сочетать разумную инициативу и взыскательность при осуществлении миграционного контроля. А это, в свою очередь, ведет к неконтролируемой миграции, которая, как известно, в значительной степени обусловлена противоправным поведением не самих мигрантов, а принимающей стороны. Нерешительность в реагировании сотрудников правоохранительных органов на противоправные действия в миграционной сфере со стороны юридических лиц и индивидуальных предпринимателей создает иллюзию вседозволенности и не способствует росту авторитета полиции в глазах общественности. В связи с изложенным представляется необходимым выработать единый подход к пониманию соотношения отдельных норм права, регулирующих вопросы осуществления миграционного контроля в Российской Федерации.
Ст. 29.2 Федерального закона от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» определила, что федеральный государственный контроль (надзор) в сфере миграции включает в себя федеральный контроль (надзор) за пребыванием и проживанием иностранных граждан в Российской Федерации и федеральный государственный контроль (надзор) за трудовой деятельностью иностранных работников.
Порядок осуществления такого контроля (надзора) щ урегулирован Постановлением Правительства Российской с Федерации от 13 ноября 2012 г. № 1162 «Об утверждении По- ^ ложения об осуществлении федерального государственного и контроля (надзора) в сфере миграции» и приказом Феде- С ральной миграционной службы и МВД России от 31 июля р 2015 г. № 367/807 «Об утверждении Административного ре- к гламента по исполнению Федеральной миграционной служ- -бой, её территориальными органами и органами внутренних Я дел Российской Федерации государственной функции по е осуществлению федерального государственного контроля тз (надзора) за пребыванием и проживанием иностранных у граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации и г трудовой деятельностью иностранных работников». к
При этом законодательно установлено, что «госу- г дарственный контроль осуществляется в форме прове- у дения проверок подразделениями системы ФМС России к (в настоящее время подразделениями ГУВМ МВД России в
- прим. авт.), определенными в качестве исполнителей в р соответствующих планах проверок, в т.ч. совместных с и органами внутренних дел Российской Федерации и (или) с е привлечением иных государственных органов, наделённых а функциями по контролю (надзору) в соответствующей сфе- м ре деятельности» [8, п. 7]. щ
Помимо прочего, Административный регламент опре- & делил, что проверки могут проводиться как в отношении объ- р ектов, так и лиц. К проверяемым объектам пребывания (проживания) либо осуществления трудовой И деятельности иностранных граждан; жилое помещение, по 3 адресу которого принимающей стороной либо нанимателем (собственником) жилого помещения осуществлена постанов- ( ка иностранного гражданина на учет по месту пребывания 5 (регистрация по месту жительства); транспортное средство, в 3 том числе осуществляющее перевозки по маршрутам между- 0 народных направлений автомобильного, железнодорожного, 7 морского, речного, авиационного транспорта. К лицам, в отношении которых контролирующими органами проводятся проверочные мероприятия по соблюдению миграционного законодательства, законодатель относит иностранных граждан, пребывающих (проживающих) в Российской Федерации; нанимателей (собственников) жилого помещения, принимающую сторону, осуществивших постановку иностранного гражданина на учёт по месту пребывания (регистрацию по месту жительства) в жилом помещении; юридическое или физическое лицо, у которого возникают обязанности, связанные с приглашением иностранного гражданина в Российскую Федерацию и (или) пребыванием (проживанием) его на территории Российской Федерации; юридическое лицо вне зависимости от организационно-правовой формы (включая иностранные организации, их филиалы и представительства) или индивидуального предпринимателя, привлекающего и использующего иностранных работников, а также физическое лицо, не являющееся индивидуальным предпринимателем и привлекающее к выполнению работ или оказанию услуг либо иным образом использующее труд иностранных граждан [8, п. 9].
Справедливости ради следует сказать, что при проведении проверочных мероприятий в отношении отдельных категорий лиц контролирующий орган должен дополнительно учитывать требования специальных правовых норм, например, федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».
Этим правовым актом оговаривается, что «проверка
- совокупность проводимых органом государственного контроля (надзора) или органом муниципального контроля в отношении юридического лица, индивидуального предпринимателя мероприятий по контролю для оценки соответствия осуществляемых ими деятельности или действий (бездействия), производимых и реализуемых ими товаров (выполняемых работ, предоставляемых услуг) обязательным требованиям и требованиям, установленным муниципальными правовыми актами» [3, п. 6 ст. 2]. Из содержания дефиниции следует, что осуществление проверки носит упреждающий, профилактический характер. Контролирующий орган при её проведении исходит из презумпции добросовестности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей. Именно данным обстоятельством обусловлены сроки проведения проверочных мероприятий. Так, плановые проверки проводятся не чаще чем один раз
^ в три года. Они проводится для обнаружения возможных о (потенциальных) фактов нарушения юридическим лицом ^ или индивидуальным предпринимателем общеобязательных ^ требований (условий).
Одновременно законодатель допускает возможность а проведения и внеплановых проверок в случаях истечения ^ срока исполнения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем ранее выданного предписания об устра-8 нении выявленного нарушения обязательных требований и (или) требований, установленных муниципальными правовыми актами или нарушения прав потребителей. Также осно-И ванием проведения внеплановой проверки может послужить 5! поступление мотивированного представления должностного ^ лица органа государственного контроля (надзора), органа ^ муниципального контроля по итогам анализа результатов Я мероприятий по контролю без взаимодействия с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, т рассмотрения или предварительной проверки поступивших § в органы государственного контроля (надзора), органы му-^ ниципального контроля обращений и заявлений граждан, в £ т.ч. индивидуальных предпринимателей, юридических лиц, § информации от органов государственной власти, органов £ местного самоуправления, из средств массовой информации ^ о фактах возникновение угрозы причинения или причинения ^ вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, ^ окружающей среде, объектам культурного наследия (памятью никам истории и культуры) народов Российской Федерации, ^ музейным предметам и музейным коллекциям, включённым « в состав Музейного фонда Российской Федерации, особо ® ценным, в том числе уникальным, документам Архивного ^ фонда Российской Федерации, документам, имеющим особое чч историческое, научное, культурное значение, входящим в Я состав национального библиотечного фонда, безопасности и государства, а также угрозы чрезвычайных ситуаций при-И родного и техногенного характера и др. [3, ч. 2 ст. 10].
Анализ представленных норм позволяет сделать вывод о проведении внеплановой проверки при поступлении в контролирующий орган информации о возможном факте нарушения установленных правил, требований индивидуальным предпринимателем или юридическим лицом, когда имеется необходимость осуществления мероприятий по установлению факта (события) правонарушения. Очевидно, что в данном случае речь идёт о ситуациях, в которых контролирующему органу доподлинно не известно о наличии противоправного события, и поступившая информация нуждается в проверке.
Таким образом, нормы федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» и корреспондирующего с ним законодательства, как представляется, в первую очередь направлены на защиту добросовестного предпринимателя от чрезмерного влияния на его деятельность со стороны контролирующих органов и реализуются, в основном, в ходе осуществления этими органами профилактической деятельности.
Иначе следует воспринимать ситуации непосредственного реагирования на уже выявленные административные правонарушения. Так, в правоохранительной деятельности органов внутренних дел в достаточной мере распространены случаи выявления нарушений миграционного законодательства работодателями в ходе осуществляемых в отношении иностранных граждан проверочных мероприятий либо документирования фактов нарушения законодательства Российской Федерации. Например, инспектор ДПС ГИБДД МВД России, остановивший транспортное средство, управляемое иностранным гражданином, допустившим нарушение правил установки на нём государственных регистрационных знаков (ст. 12.2 КРФ об АП), одновременно выявляет событие правонарушения, предусмотренного ст. 18.9 КРФ об АП (Нарушение правил пребывания в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства). Аналогично с правовой точки зрения выглядит ситуация, в которой участковый уполномоченный полиции, возбуждая в отношении иностранного гражданина дело об административном правонарушении, предусмотренном ст. 18.10 КРФ об АП (Незаконное осуществление иностранным гражданином или лицом без гражданства трудовой деятельности в Российской Федерации), выявляет факт незаконного привлечения к трудовой деятельности в Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства (ст. 18.15 КРФ об АП).
Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. № З-ФЗ «О полиции» прямо указывает на предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений как на одно из основных направлений деятельности полиции. Для этого полиция обязана:
- принимать и регистрировать (в том числе в электронной форме) заявления и сообщения о преступлениях, об административных правонарушениях, о происшествиях (п.1 ст. 12 ФЗ «О полиции»). В территориальных органах МВД России осуществляются прием, регистрация и разрешение двух видов заявлений об административном правонарушении - письменного заявления и рапорта сотрудника органов внутренних дел, в которых содержатся сведения, указывающие на наличие события административного правонарушения (п. 2.1.2 приказа МВД России от 29 августа 2014 г. № 736 «Об утверждении Инструкции о порядке приёма, регистрации и разрешения в территориальных органах Министерства внутренних дел Российской Федерации заявлений и сообщений о преступлениях, об административных правонарушениях, о происшествиях»). При этом регистрация в Книге учёта заявлений (сообщений) о преступлениях, об административных правонарушениях и происшествиях (далее по тексту - КУСП) заявлений и сообщений об административных правонарушениях осуществляется независимо от территории оперативного обслуживания незамедлительно и круглосуточно. Одновременно сотрудником полиции принимаются необходимые меры по предотвращению или пресечению административного правонарушения;
- прибывать незамедлительно на место совершения преступления, административного правонарушения, место происшествия, пресекать противоправные деяния, устранять угрозы безопасности граждан и общественной безопасности, документировать обстоятельства совершения преступления, административного правонарушения, обстоятельства происшествия, обеспечивать сохранность следов преступления, административного правонарушения, происшествия (п. 2 ст. 12 ФЗ «О полиции»);
- пресекать административные правонарушения и осуществлять производство по делам об административных правонарушениях, отнесенных законодательством об административных правонарушениях к подведомственности полиции (п.11 ст. 12 ФЗ «О полиции»);
- осуществлять контроль за соблюдением гражданами Российской Федерации и должностными лицами порядка регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, а также за соблюдением иностранными гражданами и лицами без гражданства порядка временного или постоянного проживания, временного пребывания в Российской Федерации, въезда в Российскую Федерацию, выезда из Российской Федерации, транзитного проезда через территорию Российской Федерации и трудовой деятельностью иностранных работников (п. 33 ст. 12 ФЗ «О полиции»).
При этом федеральный закон «О полиции» рассматривает контроль и непосредственное реагирование на совершаемые противоправные действия как разные обязанности. Очевидно, что к осуществлению контроля (по сути, профилактической деятельности), осуществляемого органами внутренних дел, в полной мере относятся нормы федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». Однако при осуществлении деятельности по пресечению и расследованию административных правонарушений, правоохранитель должен руководствоваться специальными нормами права, содержащимися в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях, а в них, в свою очередь, не установлено ограничений по миграционной сфере применения.
Рассмотрим данный тезис на примере приведённой ранее в статье ситуации служебной деятельности полиции. Анализируя её, можно прийти к выводу, что сотрудник, выявивший факты нарушения индивидуальными предпринимателями или юридическими лицами законодательства Российской Федерации, выразившиеся в незаконном привлечении к трудовой деятельности в Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства (ст. 18.15 КРФ об АП), при привлечении к административной ответственности физического лица по ст. 18.10 КРФ об АП, обязан:
Лампадова С. С. О соотношении отдельных норм права при осуществлении территориальными органами МВД России.
- пресечь административное правонарушение (п. 2, 11 ст. 12 ФЗ «О полиции»);
- осуществить документирование обстоятельства совершения административного правонарушения (п. 2 ст. 12 ФЗ «О полиции»);
- обеспечить сохранность следов административного правонарушения, происшествия (п. 2 ст. 12 ФЗ «О полиции»);
- осуществить регистрацию сообщения об административном правонарушении (п. 1 ст. 12 ФЗ «О полиции»);
- возбудить дело об административном правонарушении (составить протокол об административном правонарушении, собрать доказательства, применить меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, применить иные меры, предусмотренные законодательством об административных правонарушениях) (п. 8 ч. 1 ст. 13 ФЗ «О полиции»);
- в случаях, если после выявления административного правонарушения в области миграционного законодательства осуществляются экспертиза или иные процессуальные действия, требующие значительных временных затрат, назначить проведение административного расследования путём вынесения определения (ч. 1 ст. 28.7 КРФ об АП).
Невыполнение перечисленных обязанностей предполагает обязательное привлечение сотрудника полиции независимо от замещаемой должности к установленной законом ответственности за свои действия (бездействие) [7, ст. 33 ч. 1].
Дополнительно следует упомянуть, что положения, устанавливающие порядок организации и проведения проверок, не применяются при осуществлении прокурорского надзора (за исключением случаев проведения органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля проверок по требованию прокурора), правосудия и проведении административного расследования [3, ст. 1 ч. 3 п. 3].
Решение о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования принимается должностным лицом, уполномоченным в соответствии со статьей 28.3 КРФ об АП составлять протокол об административном правонарушении.
Так, на уровне управлений, отделов, отделений Министерства внутренних дел Российской Федерации по районам, городам и иным муниципальным образованиям, в том числе по нескольким муниципальным образованиям; управлений, отделов, отделений Министерства внутренних дел Российской Федерации на части территорий административных центров субъектов Российской Федерации; управлений, отделов, отделений Министерства внутренних дел Российской Федерации по закрытым административно-территориальным образованиям, на особо важных и режимных объектах, принимать решение о возбуждении дела об административном правонарушении и начале административного расследования по ст. 18.10, 18.15 КРФ об АП уполномочены:
- начальник управления (отдела, отделения); заместитель начальника управления (отдела) - начальник полиции; заместители начальника полиции; начальник, заместитель начальника отдела (отделения) полиции; начальник пункта полиции;
- начальник подразделения участковых уполномоченных полиции и по делам несовершеннолетних; заместитель начальника подразделения участковых уполномоченных полиции и по делам несовершеннолетних; начальник отделения участковых уполномоченных полиции и по делам несовершеннолетних; старший участковый уполномоченный полиции; участковый уполномоченный полиции;
- должностные лица подразделений по исполнению административного законодательства;
- должностные лица подразделений организации дознания;
- начальник дежурной части; заместитель начальника дежурной части; начальник дежурной смены; старший оперативный дежурный; оперативный дежурный; помощник оперативного дежурного; дежурный;
- должностные лица отделений (групп) организации и осуществления административного надзора;
- должностные лица подразделений по вопросам миграции.
Необходимо отметить, что должностным лицам органов внутренних дел законом предоставлено право рассматривать дела об административных правонарушениях, предусмотренных ч. 1 и 4 ст. 18.10, ст. 18.15 КоАП РФ [1, ст. 23.3]. При этом Кодекс конкретно определяет перечень
должностных лиц органов внутренних дел, которым это щ право предоставлено: с
1) начальники территориальных управлений (отделов) ^ внутренних дел и приравненных к ним органов внутренних И дел, их заместители, начальники территориальных отделов С (отделений, пунктов) полиции, их заместители; р
2) руководители структурных подразделений по во- к просам миграции территориальных органов, их заместители. -
Особое значение порядок реализации рассмотренных Я выше правовых норм играет в деятельности участковых а уполномоченных полиции. б
Так, например, проверки соблюдения иностранными у гражданами или лицами без гражданства правил въезда в г Российскую Федерацию либо режима пребывания (прожи- к вания) в Российской Федерации непосредственно в жилом г секторе осуществляются участковыми уполномоченными у полиции в рамках профилактического обхода (не в рамках к проверок - прим. авт.) закреплённых административных в участков самостоятельно либо совместно с должностными р лицами подразделений ГУВМ МВД России в рамках прово- и димых мероприятий (п. 34 Административного регламента) а [8]. При получении в результате профилактического обхода а информации о лицах, которые могут быть причастны к со- м вершению преступлений и административных правонару- щ шений, участковый уполномоченный полиции докладывает рапортом на имя начальника территориального органа МВД р России на районном уровне (п. 50 приказа МВД России с от 31 декабря 2012 г. № 1166 «Вопросы организации деятель- И ности участковых уполномоченных полиции»).
Участковый уполномоченный полиции при выявлении и пресечении административных правонарушений: (
- требует прекращения противоправного деяния, 5 устанавливает личность правонарушителя, принимает меры 3 по поиску свидетелей административного правонарушения 0 и фиксации их показаний, определяет обстоятельства, под- 7 лежащие выяснению по делу (п. 77.1. приказа МВД России
от 31 декабря 2012 г. № 1166 «Вопросы организации деятельности участковых уполномоченных полиции»);
- составляет протоколы об административных правонарушениях (в соответствии со ст. 28.1. КРФ об АП, поводами к возбуждению дела об административном правонарушении является в т.ч. непосредственное обнаружение должностными лицами, уполномоченными составлять протоколы об административных правонарушениях, достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения), а в случае необходимости применяет меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении; выносит определение о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования, проводит административное расследование в порядке, установленном статьей 28.7 КРФ об АП (п. 77.2. приказа МВД России от 31 декабря 2012 г. № 1166 «Вопросы организации деятельности участковых уполномоченных полиции»).
Таким образом, в анализируемых ситуациях служебной деятельности сотрудника полиции мы наблюдаем факт конкуренции норм Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, федерального закона от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», федерального закона от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции».
Подводя итог сказанному, опираясь на проведённый сравнительно-правовой анализ указанного федерального законодательства, можно сделать обоснованный вывод о том, что при организации в органах внутренних дел профилактической (превентивной) деятельности в сфере миграции необходимо руководствоваться специальными нормами федерального закона от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» и федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». Вместе с тем при реализации общих обязанностей полиции по пресечению административных правонарушений и осуществлению производства по ним, не ограниченных какой-либо сферой применения, следует опираться на требования правовых
^ норм, регламентирующих указанное направление деятель-о ности органов внутренних дел, а именно Кодекса Российской ^ Федерации об административных правонарушениях и феде-^ рального закона от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции».
Мнение автора подтверждается сложившейся правопри-а менительной практикой на территории Российской Федерации. ^ Так, в Справке о судебной практике рассмотрения
споров, связанных с применением федерального закона от о 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» Президиума Арбитражного суда Ростовской области, еще в 2011 г. указы-И валось с оговоркой, что сложившаяся на тот момент судебная 5! практика применения закона «О милиции» в полной мере ^ соответствует действующей судебной практике применения ^ федерального закона «О полиции» на то, что «положения Я Закона № 294-ФЗ к проверкам, осуществляемым сотрудниками органов внутренних дел, не применяются» [11]. Так, суд т кассационной инстанции, отменил решение арбитражного § суда первой инстанции об удовлетворении заявления инди-^ видуального предпринимателя о признании незаконным и £ отмене постановления о привлечении к административной § ответственности по ч. 2 ст. 14.4 КРФ об АП (в связи с проведе-£ нием проверки его деятельности с нарушением требований, ^ установленных нормами Федерального закона № 294-ФЗ, в ^ части оснований проведения проверки). Суд отметил, что «в ^ соответствии с п. 3 ст. 1 Федерального закона № 294-ФЗ его Д положения не применяются к отношениям, связанным с про-^ ведением, в т.ч. действий государственных органов при про-« ведении оперативно-розыскных мероприятий, проведении ® предварительного следствия, осуществлении прокурорского ^ надзора, проведении административного расследования. чч При проведении проверок сотрудники органа вну-
Я тренних дел должны руководствоваться положениями КоАП и РФ и Закона Российской Федерации от 18 апреля 1991 г. № И 1026-1 «О милиции».» [11]. Отменяя решение суда первой инстанции, судья в решении указал на обязанности органов
внутренних дел принимать и регистрировать заявления, сообщения и иную поступающую информацию о преступлениях, административных правонарушениях и событиях, угрожающих личной или общественной безопасности, своевременно принимать меры, предусмотренные законодательством; осуществлять по подведомственности производство по делам об административных правонарушениях.
В Справке также указывается на то, что «положения Закона № 294-ФЗ не распространяются на правоотношения, связанные с привлечением лица к административной ответственности» [11]. Так, рассматривая решение суда первой инстанции о признании незаконным и отмене постановления Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Ростовской области о привлечении к административной ответственности Общества по ч. 1 ст. 14.8 КоАП РФ в связи с отсутствием доказательств, подтверждающих вину Общества в совершении правонарушения, и нарушением Управлением требований Закона № 294-ФЗ, суд апелляционной инстанции решение суда первой инстанции отменил. Суд кассационной инстанции оставил без изменения постановление суда апелляционной инстанции отметив, что «согласно части 3 статьи 1 Закона № 294-ФЗ положения этого Федерального закона, устанавливающие порядок организации и проведения проверок, не применяются (...) к действиям государственных органов при проведении оперативно-розыскных мероприятий, производстве дознания, проведении предварительного следствия, осуществлении прокурорского надзора и правосудия, проведении административного расследования... Порядок производства по делу об административном правонарушении установлен Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, поэтому правильным является вывод суда апелляционной инстанции о том, что положения Закона № 294-ФЗ на правоотношения, связанные с привлечением лица к административной ответственности, не распространяются» [11].
Список литературы
1. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях [Электронный ресурс] // Информационно-правовой портал «Гарант». - URL: http://ivo.garant.ru/#/document/12125267.
2. О полиции : Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. № З-ФЗ [Электронный ресурс] // Информационно-правовой портал «Гарант». - URL: http://ivo.garant.ru/#/document/12182530.
3. О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля : федеральный закон от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ [Электронный ресурс] // Информационно-правовой портал «Гарант». - URL: http://ivo.garant.ru/#/document/12164247.
4. О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации : федеральный закон от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ [Электронный ресурс] // Информационно-правовой портал «Гарант». - URL: http://ivo.garant.ru/#/document/184755.
5. Об утверждении Положения о Министерстве внутренних дел Российской Федерации и Типового положения о территориальном органе Министерства внутренних дел Российской Федерации по субъекту Российской Федерации : Указ Президента Российской Федерации от 21 декабря 2016 г. № 699 [Электронный ресурс] // Информационно-правовой портал «КонсультантПлюс». - URL: http://www.consultant.ru/cons.
6. Об утверждении Положения об осуществлении федерального государственного контроля (надзора) в сфере миграции : Постановление Правительства Российской Федерации от 13 ноября 2012 г. № 1162 [Электронный ресурс] // Информационно-правовой портал «Гарант». - URL: http://ivo.garant.ru/#/document/70259302.
7. Об утверждении Положения о Главном управлении по вопросам миграции Министерства внутренних дел Российской Федерации : приказ МВД России от 15 апреля 2016 г. № 192 [Электронный ресурс] // Официальный сайт МВД России. - URL: https://мвд.рф/mvd.
8. «Об утверждении Административного регламента по исполнению Федеральной миграционной службой, её территориальными органами и органами внутренних дел Российской Федерации государственной функции по осуществлению федерального государственного контроля (надзора) за пребыванием и проживанием иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации и трудовой деятельностью иностранных работников» : приказ Федеральной миграционной службы и МВД России от 31 июля 2015 г. № 367/807 [Электронный ресурс] // Информационно-правовой портал «Гарант». - URL: http://ivo.garant.ru/#/document/71230476.
9. Об утверждении Инструкции о порядке приема, регистрации и разрешения в территориальных органах Министерства внутренних дел Российской Федерации заявлений и сообщений о преступлениях, об административных правонарушениях, о происшествиях : приказ МВД России от 29 августа 2014 г. № 736 [Электронный ресурс] // Информационно-правовой портал «Гарант». - URL: http://ivo.garant.ru/#/document/70791976.
10. Вопросы организации деятельности участковых уполномоченных полиции : приказ МВД России от 31 декабря 2012 г. № 1166 [Электронный ресурс] // Информационно-правовой портал «Гарант». - URL: http://ivo.garant.ru/#/ document/70344228.
11. Справка о судебной практике рассмотрения споров, связанных с применением федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» Президиума Арбитражного суда Ростовской области [Электронный ресурс] // Официальный сайт Арбитражного суда Ростовской области. - URL: http:// rostov.arbitr.ru/node/16075.
12. Доклад Президента Российской Федерации В.В. Путина 9 марта 2017 г. на расширенном заседании Коллегии Министерства внутренних дел Российской Федерации [Электронный ресурс] // Официальный сайт МВД России. - URL: http://www. Ы1рт//мвд.рф.
13. Государственно-правовые основы миграции и миграционных процессов : курс лекций / СПб ун-т МВД России. - СПб.: ООО «Р-Копи», 2015. - 308 с.
© Лампадова С. С., 2017
