CC BY
25
ФИЛОСОФСКО-ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ ПРАВОВОЙ ПОЛИТИКИ ГОСУДАРСТВА
УДК 351.74 + 37 ББК 67.99
К. Д. Рыдченко, Р. А. Пестов
ПОЛНОМОЧИЯ ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ ПОЛИЦИИ В СФЕРЕ СОДЕЙСТВИЯ ФИЗИЧЕСКОМУ, ИНТЕЛЛЕКТУАЛЬНОМУ, ПСИХИЧЕСКОМУ, ДУХОВНОМУ И НРАВСТВЕННОМУ
РАЗВИТИЮ ДЕТЕЙ
В статье изучаются правовые аспекты, связанные с реализацией полномочий должностных лиц полиции в сфере информационно-психологической безопасности несовершеннолетних в региональном законодательстве, указываются проблемы и меры по совершенствованию их правового регулирования.
Ключевые слова: информационно-психологическая безопасность, информационное воздействие, региональное законодательство, несовершеннолетние, общественное сознание, федерализм.
POWERS OF THE POLICE OFFICIALS IN THE SPHERE OFASSISTANCE TO PHYSICAL,
INTELLECTUAL, MENTAL, SPIRITUALAND MORAL DEVELOPMENT OF CHILDREN
In thearticle the low aspects, connected with the realization of official powers in the police in the sphere of informative psychological safety of juveniles in regional legislation, are studied. The problems and the measures on improvement of legislative regulation are indicated.
Key words: informative and psychological safety, information impact, regional legislation, juveniles, social conscience, federalism.
Принятие в 2011 году Федерального закона «О полиции» [1] (далее - Закон «О полиции») ознаменовало полную федерализацию органов внутренних дел. Если до того времени существенная часть штата милиции общественной безопасности формировалась и финансировалась региональными властями, то ч. 1 ст. 4 указанного закона однозначно определила централизацию полиции как составной части единой системы МВД России. Соответственно, любой сотрудник полиции является федеральным государственным служащим, который не может быть подчинен любой ветви власти субъекта Российской Федерации.
Из этого следует, что принятый региональным законодательным (представительным) органом власти нормативный акт не может наделять полицию дополнительными полномочиями. Данный аспект, как нам представляется, оказался неожиданностью и для разработчиков Закона о полиции, и для правоприменителя. На это указывает тот факт, что только по проше-
ствии полутора лет с момента принятия данного законодательного акта судебные инстанции и местные власти задумались о правомерности применения сотрудниками полиции региональных законов об административных правонарушениях. Так, о недопустимости наделения сотрудников полиции административно-юрисдикционными полномочиями говорится в определениях Верховного суда РФ от 29 августа 2012 года № 5-АПГ 12-21 (г. Москва), от 27 февраля 2013 года № 46-АПГ 13-2 (Самарская область) , от 14 августа 2013 года № 78-АПГ 13-15 (г. Санкт-Петербург).
Результатом указанных судебных разъяснений стало введение фактического моратория на документирование предусмотренных законодательством субъекта Российской Федерации административных правонарушений сотрудниками территориальных органов внутренних дел. И это притом, что ч. 2 ст. 3 Закона «О полиции» однозначно указывает на возможность руководствоваться в правоохранительной деятельности по-
лиции законами субъектов РФ в вопросах охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности.
Налицо правовая коллизия, при которой сотрудники полиции, будучи практически единственными работающими со всеми слоями общества субъектами, не уполномочены реагировать на жалобы населения, например, на нарушение тишины и покоя граждан или так называемого «детского комендантского часа». Легальная реакция на возникший конфликт последовала лишь в июле 2014 года, когда в КоАП РФ были внесены изменения, позволяющие сотрудникам полиции составлять протоколы об административных правонарушениях по региональному законодательству, но только при наличии соглашения между МВД России и правительством (иным исполнительно-распорядительным органом власти) соответствующего субъекта Российской Федерации [2].
На наш взгляд, подобная попытка разрешения возникшей проблемы не является оптимальной. Во-первых, соответствующие соглашения в большинстве субъектов Российской Федерации все еще не приняты, что несправедливо усложняет процесс охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности для всех «внешних» служб полиции. Помимо того, защищаемые региональными законами права и интересы граждан попираются практически безнаказанно.
Во-вторых, даже после принятия подобного соглашения при необходимости расширения полномочий полиции его придется дополнять, вновь запуская процедуру согласования. Следует понимать, что общественные отношения постоянно усложняются, а правовая культура граждан имеет динамику к повышению, что требует введения в законодательство субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях новых составов. Заключать по каждому такому случаю дополнительное соглашение - настоящий бюрократический кошмар.
В-третьих, действующая редакция КоАП России позволяет наделять сотрудников полиции правом составления протоколов об административных правонарушениях согласно законам субъектов Российской Федерации только по деликтам, посягающим на общественный порядок и общественную безопасность. При этом неясно, каким образом региональный орган исполнительной власти и МВД России будут определять объект противоправного посягательства в каждом конкретном случае. Дело в том, что законодатель субъекта Российской Федерации свободен самостоятельно структурировать принимаемые нор-
мативные правовые акты и в региональном законе об административной ответственности (об административных правонарушениях) попросту может не быть главы «Административные правонарушения против общественного порядка и безопасности».
Для подтверждения этого утверждения нами проведен контент-анализ структуры 83 законов субъектов Российской Федерации. Цель исследования - определить объект административного правонарушения, объективная сторона которого заключается в несоблюдении требований к обеспечению мер по содействию физическому, интеллектуальному, психическому, духовному и нравственному развитию детей. Чтобы протоколы о данном правонарушении могли составлять сотрудники полиции после заключения соответствующего соглашения, предусматривающая этот состав статья должна быть размещена в главе (разделе), объектом защиты которой называются общественная безопасность и общественный порядок.
Вместе с тем предусматривающая ответственность за подобное деяние ст. 32-1 закона Алтайского края от 10 июля 2002 года № 46-ЗС «Об административной ответственности за совершение правонарушений на территории Алтайского края» находится в разделе, чьим видовым объектом является здоровье и общественная нравственность. Аналогично определяется региональным законодателем видовой объект ст. 4.6 закона Волгоградской области от 11 июня 2008 года № 1693-ОД «Кодекс Волгоградской области об административной ответственности», ст. 4.3 закона Ивановской области от 24 апреля 2008 года № 11-ОЗ «Об административных правонарушениях в Ивановской области», ст. 28.1 закона Калининградской области от 12 мая 2008 года № 244 «Кодекс Калининградской области об административных правонарушениях», ст. 3.2 закона Орловской области от 6 июня 2013 года № 1490-0З «Об ответственности за административные правонарушения», ст. 24.1 закона Республики Алтай от 24 июня 2003 года № 12-8 «Об административных правонарушениях в Республике Алтай», ст. 32 закона Республики Калмыкия от 19 ноября 2012 года № 384-ГУ-3 «Об административных правонарушениях в Республике Калмыкия» и ст. 4.4 закона Карачаево-Черкесской Республики от 11 апреля 2005 года № 40-РЗ «Об административных правонарушениях».
Закон Республики Адыгея от 19 апреля 2004 года № 215 «Об административных правонарушениях» ст. 27.2 «Несоблюдение требований к обеспечению мер по содействию физическому, интеллектуальному, психическому, духовному и
нравственному развитию детей и предупреждению причинения им вреда» относит к правонарушениям, посягающим на здоровье граждан и санитарно-эпидемиологическое благополучие населения (гл. 3). Закон Рязанской области от 4 декабря 2008 года № 182-ОЗ «Об административных правонарушениях» содержит деликты, чьим объектом является здоровье, санитарно-эпидемиологическое благополучие населения и общественная нравственность. Статья 2.1 закона Саратовской области от 29 июля 2009 года № 104-ЗСО «Об административных правонарушениях на территории Саратовской области» предусматривает правонарушения, угрожающие безопасности жизни и здоровью несовершеннолетних.
Помимо того, нередко в региональных законодательных актах к объектам рассматриваемого деликта относят права несовершеннолетних (ст. 2.2 закона Волгоградской области от 11 июня 2008 года № 1693-ОД «Кодекс Волгоградской области об административной ответственности») и права граждан (ст. 2.13 Кодекса Нижегородской области об административных правонарушениях от 20 мая 2003 года № 34-3, ст. 9.2 Кодекса Пензенской области об административных правонарушениях от 2 апреля 2008 года № 1506-3П0, ст. 17(1) закона Республики Хакасия от 17 декабря 2008 года № 91-ЗРХ «Об административных правонарушениях», ст. 2.5 Кодекса Республики Тыва об административных правонарушениях от 30 декабря 2008 года № 905 ВХ-2, ст. 24.1 закона Чувашской Республики от 23 июля 2003 года № 22 «Об административных правонарушениях в Чувашской Республике», ст. 2.5 областного закона Ростовской области от 25 октября 2002 года № 273-3С «Об административных правонарушениях», ст. 29.3 закона Тамбовской области от 29 октября 2003 года № 155-3 «Об административных правонарушениях в Тамбовской области»).
Примечательно, что в законе Амурской области от 30 марта 2007 года № 319-О3 «Об административной ответственности в Амурской области» отдельно выделена глава «Административные правонарушения, посягающие на здоровье детей, их физическое, интеллектуальное, психическое, духовное и нравственное развитие», что указывает на самобытность объекта содержащейся в ней ст. 3.3 «Допущение нахождения детей на объектах (на территории, в помещениях), на которых их нахождение согласно закону области не допускается».
Напомним, что в случае подобных трактовок объективной стороны рассматриваемого деликта распространение на указанные выше статьи
административно-юрисдикционной компетенции полиции даже после заключения соглашения будет невозможно. Однако это далеко не единственная проблема, с которой может столкнуться региональный законодатель при делегировании органам внутренних дел права на составление протоколов об административных правонарушениях, связанных с несоблюдением требований к обеспечению мер по содействию физическому, интеллектуальному, психическому, духовному и нравственному развитию детей. Так, следующие региональные законы об административных правонарушениях не имеют деления на разделы или главы, что не позволяет однозначно судить об объекте соответствующих деликтов:
1) закон Владимирской области от 14 февраля 2003 года № 11-О3 «Об административных правонарушениях во Владимирской области» (ст.12.1);
2) закон Забайкальского края от 2 июля 2009 года № 198-ЗЗК «Об административных правонарушениях» (ст. 16);
3) закон Курганской области от 20 ноября 1995 года № 25 «Об административных правонарушениях на территории Курганской области» (ст. 1.1);
4) закон Пермского края от 1 октября 2007 года № 139-ПК «Об административных правонарушениях» (ст. 2.29.1);
5) закон Республики Ингушетия от 7 декабря 2010 года № 60-РЗ «Об административной ответственности за совершение отдельных правонарушений на территории Республики Ингушетия» (ст. 3);
6) закон Республики Северная Осетия-Алания от 1 августа 2003 года № 31 -РЗ «Об административной ответственности за отдельные виды правонарушений» (ст. 4-1.16);
7) закон Удмуртской Республики от 13 октября 2011 года № 57-РЗ «Об установлении административной ответственности за отдельные виды правонарушений» (ст. 24.1);
8) закон Челябинской области от 27 мая 2010 года № 584-ЗО «Об административных правонарушениях в Челябинской области» (ст. 14).
Следует отметить, что, несмотря на очевидную актуальность надзора за поведением несовершеннолетних и значимость рассматриваемых статей административно-деликтного законодательства для всей системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, далеко не во всех субъектах Российской Федерации установлена ответственность за нарушение «детского комендантского часа». Подобное правонарушение отсутствует в 18 из 83
изученных нами нормативных правовых актах: законе Архангельской области от 3 июня 2003 года № 172-22-О3 «Об административных правонарушениях», законе Иркутской области от 12 ноября 2007 года № 107-О3 «Об административной ответственности за отдельные правонарушения в сфере охраны общественного порядка в Иркутской области», законе города Севастополя от 17 апреля 2015 года № 130-3С «Об административных правонарушениях», законе Камчатского края от 19 декабря 2008 года № 209 «Об административных правонарушениях» и других.
Наконец, 37 из 83 исследованных законов субъектов РФ об административных правонарушениях (например, закон Астраханской области от 4 сентября 2007 года № 49/2007-О3 «Об административных правонарушениях», закон Белгородской области от 4 июля 2002 года № 35 «Об административных правонарушениях на территории Белгородской области», закон Брянской области от 15 июня 2007 года № 88-3 «Об административных правонарушениях на территории Брянской области», закон Воронежской области от 31 декабря 2003 года № 74-О3 «Об административных правонарушениях на территории Воронежской области» и другие) определяют, что несоблюдение требований к обеспечению мер по содействию физическому, интеллектуальному, психическому, духовному и нравственному развитию детей посягает на общественный порядок, хотя более чем в половине случаев существуют дополнительные объекты: права граждан, здоровье, общественная нравственность, порядок управления, безопасность населения, санитарно-эпидемиологическое благополучие населения и так далее.
Изучение законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях позволяет сделать следующие выводы и замечания:
1. В 21 % случаев за нарушение «детского комендантского часа» не предусмотрена административная ответственность в 18 субъектах Российской Федерации: Архангельской и Иркутской областях, Камчатском, Приморском и Хабаровском краях, Кабардино-Балкарской Республике и Республике Марий Эл и других).
2. Только восемнадцать региональных законов (21 %) однозначно относят рассматриваемый деликт к сфере охраны общественного порядка, еще девятнадцать (23 %) допускают подобную трактовку, называя общественный порядок в числе возможных объектов посягательства правонарушения, причем половина этих актов (законы Санкт-Петербурга, Белгородской и Брянской об-
ластей, Чеченской Республики) определяют в качестве вариативного объекта общественную нравственность.
3. В восьми региональных законах (10 % от общей выборки) Особенная часть не структурируется на главы или разделы, по которым можно было бы устанавливать видовой объект правонарушения.
4. Законодатель двадцати субъектов Российской Федерации (25 %) однозначно определил в качестве объекта нарушения «детского комендантского часа» общественную нравственность, здоровье и права граждан (Алтайский край, Амурская, Волгоградская, Вологодская, Ивановская, Калининградская области и другие).
Анализ полученных данных дает основания для серьезной обеспокоенности, поскольку в случае дословной трактовки ч. 6 ст. 28.3 КоАП РФ лишь в 45 % субъектов Российской Федерации составление протоколов об исследуемом административном правонарушении может быть отнесено к компетенции должностных лиц полиции. Причем проблема лежит не в плоскости достижения органами внутренних дел планируемых показателей по исполнению административного законодательства. Главная угроза заключается в снижении эффективности работы полиции с несовершеннолетними, которая опирается на сведения из профилактических учетов подразделений по делам несовершеннолетних полиции. Данные учеты формируются на основании информации о девиантном поведении подростков, в том числе о совершенных ими правонарушениях. Мораторий на применение административного законодательства субъектов Российской Федерации не только ограничивает правоохранительный инструментарий полиции, но и создает информационный вакуум, не позволяющий эффективно решать оперативно-служебные задачи.
Резюмируя проведенное исследование особенностей возбуждения должностными лицами полиции дел об административных правонарушениях, связанных с нарушением «детского комендантского часа», хотелось бы отметить, что более рациональным, на наш взгляд, решением проблемы наделения полиции соответствующими полномочиями является корректировка ч. 2 ст. 3 Закона «О полиции» и ч. 6 ст. 28.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, при которой к компетенции полиции относились бы установленные законами субъектов Российской Федерации административные правонарушения, посягающие на общественный порядок, общественную безопасность, здоровье и санитарно-эпидемиологиче-
ское благополучие населения, а также общественную нравственность. Кроме того, соглашение о наделении должностных лиц полиции подобными полномочиями целесообразно заключать между тремя субъектами: МВД России, законодательным и исполнительным органами власти
Литература
1. Федеральный закон от 7 февраля 2011 года № 3-ФЗ «О полиции» // Собрание законодательства РФ. 2011. № 7. Ст. 900.
2. Федеральный закон от 21 июля 2014 года № 247-ФЗ «О внесении изменения в статью 28.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» // Собрание законодательства РФ. 2014. № 30 (ч. I). Ст. 4248.
субъекта Российской Федерации. Возможен также полный отказ от прямого участия региональных властей в процессе заключения соглашения, так как их интересы может представлять Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.
Bibliography
1. Federal law from February, 7th, 2011 З-ФЗ «About police» // Coll. of the legislation of the Russian Federation. 2011. № 7. Art. 900.
2.Federal law from July, 21st, 2014 247-FZ «About modification in article 28.3 Codes of the Russian Federation about administrative offences» // Coll. of the legislation of the Russian Federation. 2014. № 30. Art. 4248.
УДК 321 ББК 66
А. О. Зубрилина
СУБСИДИАРНОСТЬ В КОНТЕКСТЕ ФЕДЕРАЛИСТСКОЙ ТЕОРИИ
Статья посвящена одному из основополагающих принципов федерализма - субсидиарности. Автор рассматривает этимологическое значение термина, анализирует историю его возникновения и развития, приходит к выводу, что государству следует заниматься только теми вопросами, с которыми не могут справиться частные лица и организации.
Ключевые слова: субсидиарность, федеративная форма государственного устройства, принцип единства системы государственной власти, принципы федерализма.
SUBSIDIARITY IN THE CONTEXT OF THE FEDERALIST THEORY
Article is devoted to one of the fundamental principles of federalism - subsidiarity. The author considers etymological value of the term and gives the detailed analysis of history of its emergence and development. The state should deal only with those issues with which individuals and the organizations can't cope.
Key words: subsidiarity, federal form ofa state system, principle ofunity of system of the government, principles of federalism.
Современная федеративная форма государственного устройства характеризуется тем, что объединяющим стержнем всех граждан, проживающих в едином государственном целом, выступает «общая воля», формирующаяся на основании двух источников: волеизъявления всех граждан государства и его субъектах. Иными словами, федерация предполагает государственность как на федеральном, так и на уровне субъектов. В связи с этим разделение власти на законодательную, исполнительную и судебную ветви по горизонтали дополнено дифференциацией властных функций между различными уровнями власти - федеральным, региональным и местным - по вертикали.
Как считает В. М. Дедяев, в федерации субъекты стремятся к социально-экономическому и государственно-политическому единству, стараясь при этом сохранить значительную степень самостоятельности. Следовательно, федерация -это соединение нескольких государств, государственно-территориальных или территориальных образований. При этом достижение общих целей представляет собой один из основных интересов вышеуказанных частей с активным привлечением федеральной власти к данному процессу. В то же время за каждым из субъектов должна быть сохранена определенная самостоятельность в рамках федерации [7, с. 10].
Между тем В. Н. Хропанюк отмечает, что
