CC BY
149
ПРОБЛЕМЫ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА
В.В. Лобода*
ПРАВОВАЯ ЗАЩИТА РЕЖИМА ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГРАНИЦЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В ПУНКТАХ ПРОПУСКА
Ключевые слова: пункт пропуска через Государственную границу, органы пограничного контроля, правила пересечения границы, правила пропуска через границу, административное правонарушение, преступление.
V.V. Loboda. Legal Protection of Regime of the Russian Federation State Border at the Checkpoints
The article is devoted to problems of protection of national borders by criminal and administrative law. The urgency of the article consists in the fact that researchers rarely consider the trouble of provision of state security by legal remedies. The urgency of the considered problem is that Russian border's legislature has many conflicts of law and legal gaps. In the article comprehensive analysis of administrative and criminal law was made to detect conflict of law and practice as well as to make proposals of drawbacks remoral. In analysis of norms of administrative Law the author attempted to understand existing legal norms which directly regulate the border s crossing. Based on the analysis criteria were singled out which describe value of "the border's crossing" as well as conflict of law and legal gaps. The author makes proposals to address each problem which negatively affects state security in the border's area. Besides the author singles out of separating crime and misdemeanor infringing on the regime of state border.
Государственная граница СССР являлась своего рода «неприступной стеной» с незначительным числом пунктов пропуска. Существовавшая правовая среда, а также относительно низкий пассажиропоток давали возможность контролировать каждого иностранного гражданина, а также эффективно пресекать в пунктах пропуска любые попытки контрабанды и незаконного въезда (выезда) в страну. Надежное прикрытие Государственной границы в пунктах пропуска обуславливало попытки организации контрабандных каналов, заброски диверсантов и переправки незаконных мигрантов непосредственно через линию границы на участках со сложными географическими и климатическими либо иными условиями снижающими эффективность охраны границы войсковым способом. Политические события, произошедшие в начале 1990-х гг., коренным образом изменили образ границы и приоритеты в ее охране. За ис-
* Аспирант Тихоокеанского государственного университета. [Lvvsn@mail.ru]
ключением военной сферы, основные угрозы безопасности России в пограничной сфере с линии границы переместились в пункты пропуска. Это обусловлено двумя обстоятельствами. Во-первых, действовавшие нормы права, регулировавшие пропуск через границу не соответствовали вновь принятой Конституции Российской Федерации и общественно-политической обстановке. Во-вторых, в условиях правового вакуума перманентно резко возрос пассажиропоток через границу, в том числе за счет увеличения числа пунктов пропуска через государственную границу. Своего рода «открытие границы» в условиях недостаточно четкого нормативно-правового регулирования вопросов пропуска через государственную границу и передвижения граждан по территории России привело к тому, что преступные группы стали организовывать каналы контрабанды, незаконной миграции и иной противоправной деятельности преимущественно в пунктах пропуска через Государственную границу РФ.
Недостаточная изученность общественных отношений, защиту которых обеспечивают нормы УК РФ и КоАП РФ, является первой причиной актуальности затрагиваемой темы. Так, положения Закона РФ от 1 апреля 1993 г. № 4730-1 «О Государственной границе Российской Федерации»1 (далее - Закон «О Государственной границе РФ») в виде цитат активно используются в комментариях к ст. 322 УК РФ и ст. 18.1 и 18.14 КоАП РФ. Однако к Закону «О Государственной границе РФ» комментариев нет, также не раскрываются положения данного закона используемые в комментированных кодексах. Аналогичная ситуация с положениями Федерального закона от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию»2 (далее - ФЗ «О порядке выезда из РФ и въезда в РФ»). Вторым обстоятельством, актуализирующим необходимость рассмотрения правовой наукой вопроса защиты государственной границы уголовным и административно-юрисдикционным законодательством, является факт наличия большого числа противоречий выражающихся в коллизиях норм права, а также не соответствия правых норм характеру регулируемых ими общественных отношений.
Порядок пропуска через Государственную границу регулируется Законом РФ «О Государственной границе РФ» и ФЗ «О порядке выезда из РФ и въезда в РФ». Анализ данных нормативных правовых актов и практической деятельности пограничных органов ФСБ России позволяет выделить несколько аспектов, формирующих содержание правил пропуска через Государственную границу РФ.
1. Пропуск лиц через государственную границу является одним из совокупности правил, формирующих режим Государственной границы РФ. Содер-
1 СПС «КонсультантПлюс».
2 СПС «КонсультантПлюс».
жание правила пропуска заключается в признании законности пересечения линии Государственной границы РФ при следовании в пункт пропуска либо в получении разрешения на пересечение линии государственной границы1.
2. Пропуск осуществляется в пунктах пропуска через Государственную границу РФ, в которых пограничными органами проводится процедура пограничного контроля, направленная на установление наличия либо отсутствия оснований для выезда из России или въезда на ее территорию. Проверка оснований для пропуска имеет целью установить принадлежность документа предъявителю и соответствие документа официальному описанию, наличие визы (иного разрешения), действительность срока действия документа, удостоверяющего личность и визы, отсутствие отметок об ограничении въезда в РФ. Не соответствие какому-либо параметру будет являться основанием для непропуска гражданина.
3. По результатам пограничного контроля принимается решение о пропуске либо непропуске гражданина. В случае положительного решения в соответствующем документе проставляется отметка с указанием даты и места прохождения пограничного контроля (даташтамп). Вопреки сложившемуся мнению даташтамп не является отметкой о пересечении линии границы, а лишь фиксирует факт получения от пограничных органов разрешения на въезд (выезд). Во время нахождения лица в режимной зоне пункта пропуска отметка является разрешением для дальнейшего следования на территорию России либо следования к линии границы по завершению прохождения оставшихся видов контроля.
4. Нарушение порядка пересечения линии границы и следования от пункта пропуска и в обратном направлении не является нарушением правила пропуска. Указанное нарушение посягает на правила пересечения линии границы. Однако необходимо отметить, что в теории уголовного и административного права, а также значительной частью сотрудников правоохранительных органов пропуск через границу и пересечение Государственной границы отождествляются. В связи с чем существует ошибочное мнение о том, что прохождение паспортного контроля является пересечением Государственной границы РФ.
5. Пересечение линии границы не всегда является основанием для осуществления процедуры пограничного контроля. Например, не рассматривается как выезд из РФ и въезд в Россию пересечение Государственной границы РФ при следовании с одной части территории РФ на другую часть ее территории через территорию иностранного государства в режиме транзитного проезда либо при следовании на российских судах через исключительную экономическую зону Российской Федерации или через открытое море без захода в иностранные порты.
1 См.: Бахрах Д.Н., Российский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право: учебник. М., 2008. С. 506-507.
Анализ статей УК РФ и КоАП РФ в ракурсе изложенных аспектов показывает, что данные статьи главным образом направлены на защиту Государственной границы РФ путем привлечения к ответственности за нарушение правил пресечения границы и следования до (от) пунктов пропуска через границу. В связи с этим необходимо более подробно рассмотреть содержание деликтов, посягающих на установленный порядок пропуска (въезда/выезда) и выделить обстоятельства, снижающие эффективность правовой защиты режима Государственной границы.
Посягательство на установленный порядок пропуска выражается в том, что при прохождении пограничного контроля лица пытаются выехать из России (въехать) по недействительным документам, удостоверяющим личность, либо визам (иным разрешениям) с истекшим сроком действия (ранее срока предусмотренного визой). То есть пытаются получить разрешение на выезд из РФ, (въезд) не имея на то оснований. Так, 30 декабря 2006 г. в ходе пограничного контроля в железнодорожном пункте пропуска «Наушки» было выявлено 29 граждан КНР пытавшихся выехать из России по визам с истекшим сроком действия более чем на 1 год.
В рамках административно-юрисдикционной деятельности пограничных органов наработана большая практика привлечения к административной ответственности за попытки выезда (въезда) по недействительным документам при отсутствии в их деяниях состава преступления. В данных случаях должностными лицами пограничных органов выносятся постановления о назначении административного наказания за совершение правонарушения предусмотренного ч. 1 или ч. 2 ст. 18.1 КоАП РФ. Так, в 2009 г. в пунктах пропуска расположенных на участке Пограничного управления ФСБ России по Республике Бурятии и Забайкальскому краю к административной ответственности за нарушение режима границы привлечено 480 иностранных граждан на сумму 618 900 рублей и 96 граждан РФ на сумму 171 000 рублей.
Статья 18.1 КоАП РФ, призванная защищать режим Государственной границы РФ, содержит усеченную диспозицию относительно названия статьи, так как не предусматривает ответственности за нарушение правила пропуска. То есть, несмотря на имеющуюся практику, отсутствуют юридические основания привлечения к административной ответственности при посягательстве на режим Государственной границы РФ в части, касающейся оснований для пересечения границы.
Так, в случае предоставления лицом на паспортный контроль недействительного документа (с истекшим сроком действия, пришедшего в негодность, не соответствующего установленному образцу и т.д.) или разрешения на выезд (въезд) с территории РФ оно не должно подлежать административно-правовой ответственности.
Изложенное указывает на противоречие, существующее между нормой права и практической деятельностью государственного органа. Причина данного противоречия видится в том, что имеется необходимость урегулирования законом сложившихся общественных отношений. Данная необходимость обоснована характером общественной опасности деликтов, посягающих на установленный порядок пропуска через Государственную границу РФ. Исходя из названия ст. 18.1 КоАП РФ причину снижения эффективности правовой защиты можно охарактеризовать наличием пробела права.
Диспозиция ст. 322 УК РФ, на первый взгляд, является универсальной. Однако более глубокое рассмотрение части первой и примечания к ней указывают на направленность статьи преимущественно на защиту правил пересечения Государственной границы РФ. Комментированные кодексы также не рассматривают объективную сторону преступления, совершенного в кабине паспортного контроля.
Сложностей с квалификацией преступления в пункте пропуска не возникает в случаях попыток выезда (въезда) в конструктивных особенностях транспортного средства. Это связано с тем, что отличие от попытки пересечения границы на местности будет лишь в используемых ухищрениях и орудиях преступления. Однако существующая формулировка ст. 322 УК РФ стала причиной ряда дискуссий в уголовно-правовой науке, касающихся момента совершения преступления и необходимости дополнительной квалификации по ст. 327 кодекса1.
Состав преступления, предусмотренного ст. 322, является формальным, т.е. считается оконченным в момент пересечения линии Государственной границы РФ. Вместе тем при попытке незаконного въезда (выезда) умысел преступника направлен не на пересечение линии Государственной границы РФ, а на получение разрешения на въезд (выезд) в Россию. Кроме того, фактически реализация преступного умысла осуществляется не на линии границы, а в кабине паспортного контроля. При следовании на въезд в Россию до прохождения паспортного контроля у злоумышленника есть время отказаться от реализации преступного умысла (например, сообщить, что документы утеряны при следовании от самолета до «накопителя»). С другой стороны, при следовании на выезд из РФ после прохождения процедуры пограничного контроля по подложному документу «нарушитель границы» имеет возможность беспрепятственно проследовать до линии границы, пересечение которой в данной ситуации будет формальностью. Изложенные обстоятельства указывают на то, что имеющаяся формулировка ст. 322 УК РФ вступает в противоречие с нормами права, определяющими порядок пропуска, а также положениями общей части УК РФ2.
1 См.: Болотов М.Ю. Дознание по делам, отнесенным к подследственности пограничных органов Федеральной службы безопасности Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004. С. 57.
2 См.: Лобода В.В. Особенности квалификации незаконного пересечения Государственной границы в пункте пропуска // Вестник Сибирского юридического института МВД. 2008. № 2. С. 176-179.
Отсутствие дополнительных квалифицирующих признаков состава преступления, определяющих ответственность за нарушение установленного порядка въезда в Россию и выезда с ее территории, создает основу для ведения споров о необходимости дополнительной квалификации по ч. 3 ст. 327 УК РФ незаконного пересечения границы по поддельным либо подложным документам. При совершении преступления в пункте пропуска в качестве орудия преступления выступают подложные, поддельные либо чужие документы, удостоверяющие личность. В связи с чем было бы логичным считать, что умысел ст. 322 УК РФ охватывает умысел ч. 3 ст. 327 Кодекса. На практике в настоящее время нет однообразия в квалификации незаконного пересечения границы, и в каждом субъекте федерации данный вопрос решается по-своему.
Положительным примером является ст. 188 УК РФ, защищающая установленный порядок пропуска через Государственную границу грузов, товаров и животных. Диспозиция данной статьи определяет как преступление обманное использование документов, в связи с чем нет необходимости отдельной квалификации по ч. 3 ст. 327 УК РФ.
Изложенное указывает на необходимость расширения диспозиций статей как КоАП РФ, так и УК РФ с целью включения в составы административного правонарушения и преступления посягательства на установленный порядок пропуска через Государственную границу РФ. Кроме того, видится необходимым уточнить само понятие «пропуска». Законодательное закрепление за пропуском обязанности лица предоставить на паспортный контроль действительные документы и разрешение на въезд, снимет вопрос о разграничении «пропуска» и «пересечения».
Эффективность защиты установленного порядка пропуска через Государственную границу РФ в рамках административно-юрисдикционной деятельности пограничных органов обусловлено также несовершенством отдельных статей главы 18 КоАП РФ. Так, нарушение правил въезда включено в ст. 18.8 КоАП РФ, касающуюся в первую очередь режима пребывания в России. Учитывая отсутствие в пунктах пропуска миграционного контроля1, а также то, что, согласно ст. 28.3 и 23.10 КоАП РФ, рассмотрение правонарушений, предусмотренных ст. 18.8 Кодекса, не входит в компетенцию должностных лиц Пограничной службы ФСБ России (далее ПС ФСБ России), положение о защите установленного порядка въезда является нерабочей нормой права. Выше рассматривался вопрос о целесообразности внесения дополнений в ст. 18.1 КоАП РФ, касающихся установления ответственности за нарушение правил въезда и выезда, в связи с чем решение рассматриваемого противоре-
1 СПС «КонсультатПлюс».
чия видится в исключении из ст. 18.8 КоАП РФ фразы «.правил въезда в РФ либо.».
Для совершенствования законодательства в пограничной сфере необходимо также исключить ст. 18.14 КоАП РФ, так как данная правовая норма создает ряд проблем, при этом имеет крайне низкую эффективность правовой защиты режима Государственной границы РФ.
Первая проблема затрагивает правоприменительную деятельность и выражается в том, что ст. 18.14 КоАП РФ отсылает к несуществующим нормам права. Так, в настоящее время нет нормативно-правового акта, определяющего перечень мер, которые должны быть предприняты собственниками (иными лицами) транспортных средств по недопущению покушения на режим Государственной границы РФ с использованием их собственности. Данное обстоятельство подтверждено тем, что в период с 2002 г. по настоящее время в Забайкалье и на Дальнем Востоке отсутствует практика привлечения к административной ответственности по ст. 18.14 КоАП РФ.
Деятельность транспортных компаний направлена на получение прибыли от оказания услуг по перевозке пассажиров. Очевидно, что транспортными компаниями будут приниматься все возможные меры по пресечению безбилетного проезда, а следовательно, проникновения на транспортное средство посторонних лиц. Выявление в ходе пограничного контроля на судне, в транспортном средстве или поезде нарушителей границы приведет к задержке рейса, что обернется для транспортной компании потерей денежных средств. Разработка каких-либо дополнительных специальных мер нецелесообразна, так как интересы охраны границы и перевозчика в данном случае совпадают. Аналогичная ситуация с физическими лицами, так как без ведома хозяина вряд ли посторонний человек окажется в его транспортном средстве. То есть в действительности существует крайне малая вероятность того, что транспортное средство любого вида может быть использовано нарушителем границы без ведома лица, управляющего транспортным средством, либо сотрудников транспортной компании, осуществляющей перевозку.
Неэффективным будет также введение в качестве меры по недопущению незаконного въезда или выезда с использованием транспортного средства перевозчика (иной организации) обязанности осуществления проверки у пассажира документов на право пересечения границы. Во-первых, потребуется подготовить огромное количество специалистов по профилю пограничного контроля. Во-вторых, создать оперативную систему информирования транспортных компаний об изменениях правил пропуска отдельных категорий лиц. В-третьих, создать условия по обеспечению транспортных компаний техническими средствами проверки документов. То есть для реализации данной меры потребуются баснословные финансовые затраты как со стороны государства, так и
частных компаний. Противоречие в данном случае следует из того, что, с одной стороны, нет реальной возможности реализовать на территории РФ указанные выше условия, с другой стороны, в каждом случае прибытия на пограничный контроль лица с недействительными документами формально образуется состав административного правонарушения, субъектом которого является собственник транспортного средства.
В настоящее время государством реализуется комплекс мер, направленных на увеличение объемов пропуска, одной из задач которого является снятие различного рода обременений для перевозчиков и упрощение процедуры пропус-ка1. Однако ст. 18.14 КоАП РФ вводит обязанность, в выполнении которой нет объективной необходимости. Так, независимо от того, будут ли транспортной компанией приняты все возможные меры по недопущению проникновения на транспортное средство и укрытия в нем посторонних лиц, или не будет вообще ничего предприниматься, пограничные органы в любом случае обязаны, согласно абзаца 5 ст. 11 Закона «О Государственной границе РФ», осуществить досмотр транспортного средства в целях обнаружения и задержания нарушителей границы.
Учитывая вышеизложенное, очевидно противоречие ст. 18.14 КоАП РФ положениям Закона «О Государственной границе», а также интересам государства, общества и личности в пограничной сфере. Данное обстоятельство указывает на необходимость исключения ст. 18.14 из КоАП РФ. Вместе с тем исключение рассматриваемой статьи не нанесет ущерб интересам охраны границы, так как предусмотренные ее диспозицией общественные отношения охватываются ч. 5 ст. 33 (пособничество) и ст. 322 УК РФ.
Рассматривая вопрос правовой защиты режима государственной границы, необходимо также выделить признаки, разграничивающие составы преступления и административного правонарушения.
Исходя из положений ст. 11 Закона «О Государственной границе РФ» основанием для признания законности пересечения границы либо получения разрешения на выезд из России является наличие действительных документов. Соответственно деяние, выраженное в попытке въезда (выезда) без действительных документов или предъявление на паспортный контроль недействительных документов и (либо) визы (иного разрешения) будет являться покушением на установленный порядок пропуска через Государственную границу РФ. Действительность документа и разрешения определяется следующими параметрами: соответствие описанию, утвержденному Постановлением правительства РФ, или описанию, полученному по линии Министерства иностранных дел
1 См.: Проничев В.Е. О мерах по совершенствованию нормативных правовых актов, регламентирующих вопросы защиты и охраны Государственной границы российской Федерации // Право и безопасность. 2005. № 2(15).
РФ; действительность срока действия, в том числе и визы; виза должна быть выдана к предъявляемому документу, а стикерная виза вклеена на страницу, «погашенную» печатью консульского учреждения выдавшего разрешение на пропуск в РФ. Соответствие описанию подразумевает, что документ имеет строго определенные размеры, количество страниц и все степени защиты (голограммы, ламинированные покрытия, водяные знаки, рисунки, иллюмини-стирующие в ультрафиолетовых лучах, специальные шрифты и «дефекты» и т.д.); имеет все необходимые реквизиты; прошит соответствующей нитью; обложка изготовлена из соответствующего материала и имеет нужный цвет, рисунок и надписи; имеет место для простановки даташтампа; не деформирован вследствие воздействия высокой температуры, жидкостей, огня и т.д. При предъявлении документов с вышеуказанными дефектами документ в зависимости от степени и характера повреждений может быть признан недействительным либо поддельным. Наравне с данной категорией недействительными для пересечения границы признаются документы, выданные предъявителю в установленном порядке, но на чужие установочные данные, а также документы, принадлежащие третьему лицу.
Главным критерием, разграничивающим преступление и правонарушение, совершенные в кабине паспортного контроля, будет являться вина. Преступление характеризуется прямым умыслом, а административное правонарушение неосторожностью в виде легкомыслия. Имея умысел незаконно въехать в Россию или выехать с ее территории, на стадии подготовки злоумышленники подыскивают орудие преступления, в основном тремя способами:
- берут документ у знакомых (родственников) похожих внешне и по возрасту;
- берут чужой паспорт и меняют в нем фотографию на свою либо вносят в свой паспорт чужие установочные данные;
- обращаются в компетентные органы за документами, указывая в заявлении чужие установочные данные и прилагая свою фотографию.
Реализуя преступный умысел, предъявляют подложный (поддельный) документ на паспортный контроль. Административные деликты характеризуются тем, что на паспортный контроль предъявляются документы, удостоверяющие личность, с истекшим сроком действия либо просроченной более чем на 3 суток визой (иным разрешением). Неосторожная форма вины вызвана тем, что лица, имея действительные документы, удостоверяющие личность, полагают, что этого достаточно для законного пересечения границы. Чаще всего административное правонарушение совершается иностранными гражданами, которые пытаются выехать из России по просроченной визе, ошибочно полагая, что для выезда достаточно в пункте пропуска оплатить штраф за нарушение режима пребывания в РФ.
Таким образом, защита режима Государственной границы РФ нормами уголовного и административного права сопряжена с рядом проблем. Существующие противоречия в большей степени связаны с несовершенством нормативно-правового регулирования порядка пропуска через Государствен-ную границу РФ, а также пробелами и коллизиями, содержащимися в Уголов-ном кодексе РФ и Кодексе РФ об административных правонарушениях. Ликвидация выяв-ленных противоречий позволит усовершенствовать процедуру пропуска через границу и механизм привлечения к ответственности за нарушение установленных правил пересечения Государственной границы РФ в соответствии с принципами российского законодательства и интересами общества.
*
Н.В. Виноградова
ОСОБЕННОСТИ НОРМАТИВНО-ПРАВОВОГО МЕХАНИЗМА
ЗАЩИТЫ ИНФОРМАЦИОННЫХ ПРАВ И СВОБОД ЧЕЛОВЕКА И ГРАЖДАНИНА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Ключевые слова: информация, право на информацию, защита информации, правонарушения.
N.V. Vinogradova. The SpecificAspects of LegalMechanism of Protection of Rights and Freedoms in Information Sphere in Russia
The article is concerned with specific mechanism of protection of rights and freedoms in information sphere in Russia. The special attention is given to offences in this sphere andprocedural aspects.
Защита прав и свобод человека и гражданина является стадией их реализации, и, учитывая, что в отношении прав человека полемики практически нет, а дискуссии касаются преимущественно их защиты, ст. 18 Конституции РФ в полной мере распространяется на сферу защиты прав и свобод человека и гражданина. Следовательно, можно констатировать, что такая защита определяет деятельность законодательной, исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечивается правосудием. В данном случае применен функциональный и уровневый критерии группировки правозащитных субъектов. Каждый из названных частных субъектов самостоятелен в реализации данной обязанности в пределах установленной законом компетенции. Значимость ст. 18 Конституции России в регулировании защиты прав и свобод человека и гражданина трудно переоценить, поэтому логичнее было бы установить статью
* Заместитель начальника отдела Следственного комитета при МВД России.
123
