CC BY
101
ИЗ ИСТОРИИ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА
В.В. Лобода *
СУЩНОСТЬ ПРОПУСКА ЛИЦ ЧЕРЕЗ ГОСУДАРСТВЕННУЮ ГРАНИЦУ: ИСТОРИКО-ПРАВОВОЙ АСПЕКТ
Ключевые слова: государственная граница, пропуск через государственную границу, правила въезда в РФ, правила выезда из РФ, защита государственной границы.
V. V. Loboda. The Essence of the Border Crossing: The Historical and Legal Aspects
In the article discusses the essence of the border crossing of the Russian Federation. For better understanding the notion of «border crossing» the author considers existing approaches to the subject matter of this phenomenon and purview in different historic steps. Based on a retrospective analysis the author conclude that the changes of existing concepts of the state border protection was the cause change places of «border crossing» in the system means to ensure public interest. In connection with which, the border crossing had different meanings in different historic steps. In conclusion, the author based on an analysis of historical experience and the etymological meaning the «border crossing» finds the essence of the border crossing of the Russian Federation at this time.
Государство представляет такие элементы, как суверенитет, публичная власть и территория Государственная территория определяет пространственный предел действия суверенитета и публичной власти. Определить место, где заканчивается суверенитет одного государства и начинается суверенитет другого, а также где заканчивается территория (суша, воды, недра и воздушное пространство) с абсолютной юрисдикцией государства и начинается территория с особым правовым статусом (континентальный шельф и особая экономическая зона) по отношению к этому государству, позволяет такой феномен, как «государственная граница».
Государственную границу в настоящее время определяют тремя критериями: фактическим, техническим и юридическим 2.
* Соискатель кафедры уголовно-правовых дисциплин Тихоокеанского государственного университета (г. Хабаровск). [[email protected]]
1 См.: Теория государства и права: учебник / под ред. В.М. Корельского, В.Д. Перевалова. М., 1997. С. 116-117.
2 См.: Административное право России: учеб. / Д.Н. Бахрах, Б.В. Россинский, Ю.Н. Ста-рилов. 3-е изд., пересмотр. и доп. М., 2007. С. 505.
«...Согласно фактическому критерию государственная граница — это линия и проходящая через нее вертикальная поверхность, определяющие пространственный предел действия суверенитета государства. Технический критерий — это обозначение линии границы на местности различными знаками и ориентирами. Юридический — закрепление статуса границы международными договорами и соглашениями, национальными нормативно-правовыми актами.»1, а также основы функционирования различных административно-правовых режимов в пограничном пространстве.
Защита государственной границы по всем трем критериям является важным условием обеспечения национальной безопасности 2. Законодательное закрепление защиты государственной границы как элемента безопасности государства, общества и личности нашло отражение в нормах Закона РФ от 1 апреля 1993 г. № 4730-1 «О государственной границе Российской Федерации»3 (далее — Закон РФ «О государственной границе»).
С начала становления российской государственности и вплоть до конца XVII века государственной границы в ее современном понимании не существовало. Служба по охране рубежей носила военно-оборонительный характер, ставя своей целью защиту страны от вторжения соседей, и осуществлялась преимущественно на дорогах, торговых путях и вероятных направлениях движения противника 4. Целевая установка охраны границы, а также недостаточно развитая торговля с иностранными государствами, по всей видимости, стали причиной того, что «Боярский приговор о станичной и сторожевой службе»5, явившийся первым нормативно-правовым актом, регулировавшим порядок охраны границы, правила пропуска через границу не регламентировал.
Однако необходимо отметить то обстоятельство, что в период с Х по XVII вв. существовал четко определенный порядок пропуска лиц через границу. Так, например, «.послов и знаменитых людей встречали на границе земли русской служилые люди и воеводы заставные и с честью, грамотами пропускными провожали по земле русской»6. При этом существовавшие договоры, которые, являясь правовой основой функционирования правил въезда в страну и выезда с ее территории (далее правила въезда-выезда), определяли категории въезжающих лиц и порядок их прибытия: «.. .свободный
1 Административное право России: учеб. / Д.Н. Бахрах, Б.В. Россинский, Ю.Н. Старилов. 3-е изд., пересмотр. и доп. М., 2007. С. 505.
2 См.: Пункт 41 Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года (утверждена Указом Президента РФ от 12 мая 2009 г. № 537).
3 СПС «КонсультантПлюс».
4 См.: Боярский В.И. На стороже Руси стояти. Страницы истории пограничной стражи Российского государства. М., 1992. С. 9, 17.
5 Там же. С. 30, 31.
6 Там же. С. 46.
доступ в Москву имели лишь иноземные послы со своей свитой и купцы с приказчиками.» остальные лица должны были предварительно получить разрешение на въезд и иметь рекомендательную грамоту от своего правительства 1.
Период правления Петра I характеризовался обретением Россией более или менее четких границ как в правовом отношении посредством заключения соответствующих договоров, так и фактическом их определении путем установки пограничных знаков и прорубки просек. Рост военной мощи, расширение торговли, а также ряд административных реформ в совокупности с процессами формирования линии границы внесли существенные изменения в цели защиты и организацию ее охраны. Цель обороны государства стала отходить на второй план, уступая место противодействию контрабандной деятельности, а также содействию полиции в задержании «беглых людей»2. То есть была заложена «экономическая концепция охраны границы»3, сводившая к деятельности по охране границы к принятию мер по недопущению перемещения товаров в обход «проезжих пунктов» (прообраз современных пунктов пропуска через государственную границу)4.
Концепция «экономической охраны границы» получила дальнейшее развитие и просуществовала до 1917 г. 5. На протяжении двухсот лет пропуск лиц через границу, а также правила въезда в Российскую империю и выезда с ее территории являлись инструментом реализации таможенных мер в рамках экономической политики государства. При этом правил пересечения линии границы не существовало в принципе, в связи с чем порядок пересечения границы предусматривал лишь обязанность прибытия в расположение «подлежащих таможенных учреждений»6. То есть пропуск лиц через границу, являясь по сути тождественным пересечению границы, отношения к режиму государственной границы, в его современном понимании, не имел, поскольку в рамках «экономической концепции» охраны границы был элементом «режима таможенной границы».
Обострение межклассовой борьбы в период с Октябрьской революции 1917 г. вплоть до Великой Отечественной войны определило государственную границу как линию, разделившую две «враждебные» политические си-
1 См.: Боярский В.И. На стороже Руси стояти. Страницы истории пограничной стражи Российского государства. М., 1992. С. 9, 17.
2 Там же. С. 65, 70.
3 Ежуков Е.Л. Становление экономической концепции охраны государственной границы // Власть. 2009. № 2. С. 46.
4 См.: Боярский В.И. Указ. соч. С. 66, 68.
5 См.: Ежуков Е.Л. Концепция охраны границ советского государства. М., 2010. С. 10.
6 Осипов П.И. Понятие и содержание правового режима государственной границы РФ: проблемы, поиски и решения // Правовое обеспечение пограничной безопасности России: мат. межведомственной науч.-практич. конф. М., 2001. С. 46.
стемы. Данное обстоятельство в совокупности с государственной монополизацией внешней торговли, несмотря на массовый характер контрабанды, сделало необходимость защиты экономических интересов второстепенной по отношению к защите завоеваний Октября '. Примечательно, что в первые годы советской власти, несмотря на создание пограничной охраны, определение прохождения линии границы не имело первостепенного значения 2, вследствие чего до 1927 г. не было конкретного нормативно-правового акта, регламентировавшего режим государственной границы.
В 1927 г. постановлением ЦИК СССР было утверждено Положение «Об охране государственных границ Союза ССР»3 (далее — Положение об охране государственной границы СССР 1927 г.), которое закрепило в нормативно-правовом отношении предложенную Ф.Э. Дзержинским концепцию «политической охраны» государственной границы 4. В данном нормативно-правовом акте введено понятие «переход границы», которое отождествляло понятия пересечения границы и пропуска через границу.
Совокупный анализ норм Положения об охране государственной границы СССР 1927 г. позволяет представить «переход границы», как правило, пересечения границы, предписывающее лицам, следующим на территорию СССР либо с его территории, обязанность прибыть в контрольно-пропускной пункт. Отсутствие необходимости законодательной регламентации правил пропуска через границу предопределялось проводимой до конца 1950-х гг. политикой «железного занавеса», которая допускала въезд иностранных граждан в СССР и выезд советских граждан с его территории исключительно в служебных целях.
Изменение внешнеполитического курса СССР после смерти И.В. Сталина в сторону расширения политического, экономического и культурного сотрудничества, как с социалистическими, так и с капиталистическими странами, сделало советскую границу более открытой. Развитие общественных отношений вызвало необходимость нормативно-правового закрепления понятия режима границы и его содержания, уточнения правил передвижения через границу и введения понятия пропуска через границу, а также законодательного закрепления порядка въезда в СССР и выезда из страны.
В Положении об охране государственной границы Союза ССР от 5 августа 1960 г. 5 впервые законодательно было определено понятие «режим государственной границы», а также закреплен порядок передвижения через
1 См.: Ежуков Е.Л. Указ. соч. С. 10.
2 См.: Сальников В.А. Государственные границы: история и современность. М., 1990. С. 37.
3 < http://www.bestpravo.ru/ussr/data04/tex16667.htm > (последнее обращение — 10 апреля
2010 г.).
4 См.: Ежуков Е.Л. Указ. соч. С. 15.
5 Ведомости Верховного Совета СССР. 1960. № 51. Ст. 324.
линию границы и обозначено содержание правил пропуска через границу. Особенность данного нормативного акта заключалась в том, что, с одной стороны, правила пропуска через границу уже не были связаны с правилами пересечения линии государственной границы, с другой — продолжали фун-кционировать в рамках режима государственной границы.
Важно отметить, что п. 4 Положения от 22 сентября 1970 года № 801 «О въезде в Союз Советских Социалистических Республик и о выезде из Союза Советских Социалистических Республик»1 (далее — Положение о порядке въезда в СССР и выезда из СССР) отождествляли правила пропуска и правила въезда-выезда. Примечательно, что Законом СССР от 25 декабря 1958 г. «Об уголовной ответственности за государственные преступления»2, в отличие от УК РФ, при схожих формулировках диспозиции, в первую очередь, устанавливал ответственность не за нарушение правил пересечения границы, а за незаконный выезд из СССР и въезд в СССР, одним из способов совершения которых рассматривался переход линии границы.
Принятый в 1982 г. Закон СССР «О государственной границе Союза СССР» (далее — Закон СССР «О государственной границе») был принципиально новым нормативно-правовым актом, в котором впервые на уровне национального законодательства закреплялся статус государственной границы, а также были разделены правила пересечения линии границы и правила пропуска через нее. Внесение коренных изменений обуславливалось тем, что одновременно с принятием закона СССР ратифицировал Конвенцию по морскому праву 3, отдельные положения которой были закреплены в принимаемом Законе СССР «О государственной границе». В частности, правила мирного прохода через территориальные воды СССР. Принятие рассматриваемого правила сделало невозможным дальнейшее использование понятия перехода границы, поскольку вводился порядок пересечения линии границы, не связанный с необходимостью обязательного захода в пункты пропуска.
Вместе с тем правила пропуска через границу продолжали рассматриваться в комплексе с правилами, регулирующими порядок пересечения государственной границы. Необходимо также отметить, что Закон СССР «О государственной границе» осуществление совокупности различных мер по защите границы, реализуемых посредством различных видов контроля в пунктах пропуска, закреплял в отдельной норме режим границы как «контроль при пересечении границы».
1 < http://bestpravo.ru/ussr/data03/tex14988.htm > (последнее обращение — 10 апреля 2010 г.).
2 < http://www.zaki.ru/pagesnew.php?id=1738 > (последнее обращение — 12 апреля 2011 г.).
3 < http://www.kadis.ru/texts/index.phtml?id=10677 > (последнее обращение — 22 августа
2011 г.).
Смена государственного строя в 1993 г. и принятие Закона РФ «О государственной границе» не внесли принципиальных изменений в нормативноправовое регулирование охраны линии государственной границы с точки зрения ее содержания. Однако правила пропуска через государственную границу претерпели ряд существенных изменений. В частности, законодателем были четко разграничены правила пересечения государственной границы и правила пропуска через границу в рамках режима государственной границы, при этом правила контроля при пересечении государственной границы были включены в правила пропуска через государственную границу.
Важно также отметить, что нормативно-правовая база, регулирующая вопросы пропуска, была дополнена Федеральным законом от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию»1 (далее — ФЗ «О выезде из РФ и въезде в РФ»), положения которого также указывали на различия в сущности правил пересечения границы и пропуска через границу. Так, абз. 6, 7 ст. 6 Закона устанавливает, что не считается въездом и выездом пересечение государственной границы для следования (пролета) транзитом без захода (залета) в (аэро) порты, а также при осуществлении промысловой деятельности на линии границы.
Анализ историко-правового аспекта позволяет сделать следующие выводы относительно сущности пропуска через государственную границу и ее охраны.
Во-первых, с момента зарождения государства и до середины XII в. пропуск через государственную границу был элементом внешнеполитической и внешнеэкономической деятельности и не был связан с охраной границы, носившей оборонительный характер.
Существовавшая с XII в. до 1920-х гг. «экономическая концепция охраны» определила то обстоятельство, что весь комплекс мер по охране государственной границы был направлен на обеспечение пропуска через государственную границу, который, в свою очередь, был элементом экономической политики государства.
С 1920-х гг. начался период «политической охраны границы», которую можно разделить на два этапа: до и после 1960 г. Первый этап был обусловлен «закрытостью» границ, в связи с чем правила пропуска ограничивались контролем наличия документов, удостоверяющих личность и подтверждающих служебную (деловую) цель въезда либо выезда. На втором этапе правила пропуска представлялись в качестве элемента установленного порядка въезда в СССР и выезда с его территории, однако в нормативно-правовом отношении были закреплены в рамках режима государственной границы.
1 СПС «КонсультантПлюс
Таким образом, пропуск через государственную границу на протяжении всего исторического развития нашего государства являлся средством обеспечения установленного порядка въезда в страну и выезда с ее территории и, несмотря на закрепление в нормативно-правовых актах в пограничной сфере, имеет опосредованное отношение к обеспечению соблюдения режима государственной границы.
Во-вторых, переход и развитие концепции «политической охраны государственной границы», существующей и в настоящее время, обусловили возросшее значение обеспечения защиты государственной границы по юридическому критерию по отношению к ее фактическому критерию. Данное обстоятельство обусловило необходимость включения пропуска через государственную границу в систему мер обеспечения пограничной безопасности при осуществлении защиты государственной границы.
В словаре С.И. Ожегова значение понятия «пропуск» рассматривается от слова «пропустить» — «.дать возможность пройти через что-нибудь.», «.разрешить пройти, проехать куда-нибудь.»1. «Выезд» от слова «выехать» — «.отправиться из одного места в другое.»2. «Въезд» от слова «въехать» — «.попасть, проникнуть вовнутрь.»3. Из этимологического значения рассмотренных слов «пропуск» можно представить в качестве своего рода препятствия, преодоление которого позволяет проникнуть внутрь объекта либо покинуть его пределы. Применительно к следованию лиц на въезд в Россию либо на выезд с ее территории «пропуск через границу» представляется в качестве определенной процедуры, прохождение которой также является условием въезда либо выезда. Видный советский административист В.М. Манохин 4 придерживался той точки зрения, что пропуск через границу представляет «.правила въезда в страну и выезда, предусматривающие контроль и наличие разрешений на въезд и выезд».
О корректности данного вывода также свидетельствует его сопоставление с положениями абз. 2, 3, 4 Закона РФ «О государственной границе» и с нормами ФЗ «О выезде из РФ и въезде в РФ». Анализ данных нормативных актов позволяет сделать вывод о том, что правила пропуска через государственную границу в части проверки оснований для пропуска через государственную границу являются средством правового регулирования общественных отношений в сфере въезда в РФ и выезда с ее территории.
1 Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. 2-е изд., испр. и доп. М., 1994. С. 607.
2 Там же С. 108.
3 Там же С. 105.
4 См.: Манохин В.М. Советское административное право: учебник. М., 1977. С. 451.
Учитывая вышеизложенное, пропуск через границу Российской Федерации представляется возможным рассматривать как элемент правил въезда-выезда, регулирующий общественные отношения, возникающие в пункте пропуска через государственную границу при обращении российских и иностранных граждан к компетентному государственному органу за получением разрешения выехать из страны либо въехать на ее территорию.
С.М. Джалалова *
ПОЛИТИКО-ПРАВОВЫЕ ВОЗЗРЕНИЯ МАГОМЕДА ЯРАГСКОГО (первая половина XIX в.)
Ключевые слова: Магомед Ярагский, «новое учение», шариат, мюридизм, тарикат, газават.
S.M. Dzhalalova. The Politician-legal Outlooks Magomeda Yaragskogo (The First Half of XIX Century)
The article is dedicated to political and legal glance of the representative north-caucasus to intellectualses of the first half XIXcentury, left significant trace in histories state not only and right Dagestana, but also in russian history — Magomedu Yaragskomu.
The author points to the fact, Magomed Yaragskiy — a bright representative public-political thought not only South Dagestana, but also the whole North Caucasus — was shown by reformer, sheik Nakshbandiyskogo taricat, sovereign myrshids dagestans scientist.
In considered period to him fated was become expresse trends to consolidation of the inhabitants South Dagestana (yes and Dagestana as a whole) in their equitable fight for social liberation, national independence, autonomy and religious self-determination in composition of the Russia. Liberation fight highlander was bound with teaching M. Yaragskogo with imams Gases-Magomedom at the head, Gamzatbekom and storied Shamilem.
Attention is accented in contents on that «new teaching» Yaragskogo became the pivotal an idea liberties of the person in political, rights and social-economic aspect. On essences his(its) main sermon were reduced to the following: all orthodox must be are before the God. The Moslem must be free and equal; he must not pay to taxes, tax neither Russian reign; prevail, nor local ha-us, bocas; the moslem can not be nor whose slave. The Moslem can not be under power reigning and etc.
* Аспирантка Института (филиала) в г. Махачкале Московского государственного открытого университета. [[email protected]]
