CC BY
229
История
Александр УЛЬЯНИЧ
РАЗВИТИЕ ПОГРАНИЧНОГО И ТАМОЖЕННОГО КОНТРОЛЯ НА ГРАНИЦАХ РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ В XIX в.
В работе раскрывается деятельность государственных органов Российской империи по развитию контроля за пересечением границы государства. Показано влияние таких факторов, как усиление военной и политической угрозы, появление железнодорожного транспорта на организацию и осуществление пограничного и таможенного контроля.
The paper is dedicated to the activity of the state authorities of the Russian Empire on the development of control of the state border crossing. The influence of such factors as strengthening of the military and political threat and appearing of the railroad transport on the organization and exercise of border and customs control is shown.
Ключевые слова:
пограничный и таможенный контроль, жандармские пограничные пункты; border and customs control, gendarme border check point.
УЛЬЯНИЧ Александр Михайлович — соискатель ученой степени кандидата
Стратегией национальной безопасности Российской Федерации и Концепцией формирования системы обеспечения интересов Российской Федерации в пограничной сфере1 определены угрозы интересам и безопасности Российской Федерации в пограничном пространстве, которые носят в большинстве своем невоенный характер: распространение международного терроризма; активизация трансграничных преступных групп по незаконному перемещению через государственную границу Российской Федерации наркотических средств, психотропных веществ, товаров и грузов, водных биологических ресурсов, других материальных и культурных ценностей, организации каналов незаконной миграции и др.
В связи с этим государством предпринимаются активные меры, призванные обеспечить адекватное реагирование на новые угрозы на путях международного сообщения и способствующие развитию международных связей России с государствами ближнего и дальнего зарубежья. К этим мерам можно отнести:
— совершенствование нормативной правовой базы, регламентирующей вопросы пропуска через государственную границу лиц, транспортных средств, товаров и грузов;
— создание в рамках ЕврАзЭС таможенного союза и вынос таможенного контроля на внешние таможенные границы государств, входящих в таможенный союз;
— сокращение количества государственных контрольных органов в пунктах пропуска, перспективное осуществление государственного контроля в автомобильных пунктах пропуска по принципу «одна остановка — одно окно», что позволит существенно сократить время нахождения транспортных средств в пунктах пропуска;
— оптимизация системы пунктов пропуска через государственную границу: введение их специализации, сокращение количества; перемещение автомобильных и железнодорожных пунктов пропуска к государственной границе; определение и обозначение границ территории пунктов пропуска (автомобильных, железнодорожных и воздушных), границ территории и акватории морских пунктов пропуска, в том числе открытых или установленных ранее; возвращение
исторических наук [email protected]
1 Концепция формирования системы обеспечения интересов Российской Федерации в пограничной сфере. — М., 2005, с. 5.
зданий, сооружений и оборудования пунктов пропуска в государственную собственность;
— внедрение единой межведомствен -ной интегрированной автоматизированной информационной системы федеральных органов исполнительной власти (МИАИС), осуществляющих контроль в пунктах пропуска через государственную границу Российской Федерации и др.
Кроме того, совершенствуются структуры, формы и способы деятельности, взаимодействие двух основных государственных контрольных органов в пунктах пропуска — пограничного и таможенного. На государственном уровне принято и реализуется решение о формировании пограничных органов, сокращении внутренних таможенных органов и об их выносе в приграничные регионы.
Интересно, что аналогичное решение было принято в нашем государстве еще более 250 лет назад, когда в середине XVIII в. были сокращены внутренние таможни и резко увеличено количество пограничных таможен, что привело к активизации участия таможенных органов в пропуске лиц и товаров через границу.
Начало XIX в. ознаменовалось коренными преобразованиями в сфере государственного управления. Согласно Высочайшему манифесту об учреждении министерств от 8 сентября 1802 г., таможенные учреждения оставались в составе Министерства коммерции, но непродолжительное время. С 25 июня 1811 г. таможенные учреждения, а также таможенная пограничная стража были подчинены Департаменту внешней торговли Министерства финансов.
В это же время был дан старт централизации охраны границы и контроля за ее пересечением, происходит реорганизация таможенных органов, вводится окружная система управления (созданы 11 таможенных округов, состоящих из таможен и застав). Начальнику таможенного округа подчинялись все таможни и заставы, а также таможенная стража «в округе находящаяся». Происходит деление таможен на главные и прочие. Кроме того, манифестом от 24 июня 1811 г. «Учреждение Таможенного управления по Европейской торговле» «для поверки таможен и ревизии товаров, провозимых чрез Таможни по сухопутной границе» учреждены контрольные таможни.
В преддверии войны с Наполеоном военный министр Барклай-де-Толли провел обследование состояния охраны западной границы и контроля за ее пересечением. Выводы были неутешительными: «Таможенный надзор в трех пунктах на пространстве полутора тысячи верст есть надзор недействительный, как скоро пространство между таможнями не будет связано беспрестанною и верною стражей»1.
Понимая, что высокой эффективности контроля за прохождением товаров и лиц на установленных дорогах и в установленных местах не добиться без надежной охраны границы между ними, военный министр предложил охранять границу между тремя таможнями, протяженностью более 1 600 верст, казачьими полками, которым выделить для охраны участки по 150 верст. На западной границе появляются казачьи полки. С этого времени пограничный и таможенный контроль осуществлялся казачьими разъездами, несущими службу на первой линии, таможенной стражей, находящейся на второй линии, пограничными таможнями и заставами, а также контрольными таможнями.
Большое значение для организации и осуществления пограничного и таможенного контроля имели Высочайше утвержденные таможенные уставы: 30 мая 1817 г. — «Таможенный Устав по азиатской торговле», 14 декабря 1819 г. — «Таможенный Устав по европейской торговле». Таможенный устав 1819 г. впервые законодательно закреплял за таможенными органами проверку паспортов всех категорий лиц при пропуске их через границу. В нем определялось, что таможенники «при пропуске через границу людей рядового звания обязаны наблюдать, чтобы они имели указанные пашпорты»2. Таможни были разделены на 4 класса, учреждено 12 таможенных округов.
В связи с возложением обязанности проверки документов в полном объеме на таможенные органы, таможенниками на границе стали выполняться и полицейские функции. Об этом говорят циркуляры по таможенному ведомству: о выявлении иностранных и русских подданных и
1 РГВИА, ф. 26, оп. 1/152, д. 519, л. 251.
2 Свод уставов казенного управления. Часть вторая. Учреждения и уставы таможенные. — СПб. : в Типографии Второго Отделения Собственной Его Императорского Величества Канцелярии, 1832, с. 86.
не пропуске их через границу, о не пропуске через границу политической контрабанды, некоторых систем огнестрельного оружия, предметов с взрывчатым веществом и т.д.
Существенно усложнилась деятельность таможенных органов по пропуску лиц, товаров и транспортных средств с появлением железнодорожного и морского парового транспорта в середине XIX в. Произошло резкое увеличение движения через границу людей и грузов.
Действующее законодательство не соответствовало изменившимся условиям на границе, тормозило осуществление пограничного и таможенного контроля в новых условиях. Принятие соответствующих законодательных мер по совершенствованию контроля в морских и железнодорожных пунктах пропуска и структуры государственных контрольных органов было возложено на Департамент таможенных сборов Министерства финансов, который был сформирован на базе Департамента внешней торговли в 1864 г. Департамент готовил предложения министру финансов, которому было предоставлено право вносить временные изменения в технологию контроля за увеличившимися потоками лиц и товаров. Эти изменения после апробации в таможнях вошли в таможенные уставы 1892, 1904, 1910 гг.
Новым фактором, оказавшим существенное влияние на пограничный и таможенный контроль на границе Российской империи во второй половине XIX в., стало усиление политических угроз ее государственному устройству. Активизировались связи между русскими и иностранными революционерами. Резко увеличились потоки через границу политической литературы, средств террора и диверсий, самих революционеров. Как указывалось в докладе министра внутренних дел, «сделался совершенно свободным проезд в ту и другую сторону (границы) революционных элементов»1. Наиболее сложным для охраны считался западный участок границы — с Пруссией и Австро-Венгрией, где проходили основные контрабандные пути из Европы в Россию.
Серьезную проблему для власти составляла организация контрабандной доставки подрывной революционной литера-
1 Бородкин М. М. Из новейшей истории Финляндии. Время управления Н.И. Бобрикова. — СПб., 1905, с. 68.
туры в страну. Для этого использовались различные способы, в том числе и распространение революционной литературы в частях русской армии, возвращавшихся на родину после окончании русско-турецкой войны. Приграничные губернские жандармские управления через 3-е отделение постоянно информировали императора об опасной ситуации. В связи с этим в 1878 г. Александр II лично упрекнул командующего Дунайской армией генерала Тотлебена Э.И.: «Еще раз обращаю твое внимание на революционную пропаганду наших заграничных эмигрантов. Надеюсь, что все меры будут приняты... чтобы заграничные издания не могли проникнуть в Россию с возвращающимися войсками»2.
Для противодействия новой угрозе правительством был разработан комплекс мероприятий. На границе, в местах ее пересечения, появился новый субъект — Отдельный корпус жандармов.
С 1871 г. на 12 пограничных железнодорожных станциях и в 2 речных портах были установленные жандармские пункты. В этих пунктах паспортный контроль осуществляли как сотрудники таможенного ведомства, так и жандармские чины. Жандармские пограничные пункты находились в ведении одного из помощников начальника губернского управления. Просмотр паспортов жандармами производился на основании «Временных паспортных правил», установленных в июне 1871 г. по личному повелению Александра II и по соглашению министров финансов, внутренних дел и начальника 3-го отделения с целью выявления разыскиваемых лиц, недопущения въезда в империю лиц, могущих нанести ей вред, а также не пропуск в пределы страны политической контрабанды, других запрещенных предметов.
К 1881 г. количество жандармских пограничных пунктов при таможнях увеличилось до 19 — это были все железнодорожные станции на западной границе и 3 порта на реке Дунай — Измаил, Рени, Килия. В 1881 г. после убийства народовольцами Александра II в России усилились полицейские мероприятия. Происходит реорганизация полицейского аппарата. На негласно-поднадзорных
2 Волынкин Н.Н. Новые архивные материалы о русско-румынских революционных связях в 1875-1878 гг. // Вопросы истории, № 12, 1958, с. 176.
лиц составлялись алфавитные списки: общие (в масштабах страны) и частные (по губерниям). Такие алфавитные списки имелись на всех жандармских погранпун-ктах и управлениях таможен, где не было жандармского надзора. На погранпунктах контроль за таким списком был основной задачей жандармов. В 1901 г. число карточек, включающих сведения на разыскиваемых лиц, составило 55 тыс., запрещенных революционных изданий — 5 тыс. наименований. Таким образом, было положено начало ведению специального учета на погранпунктах.
Жандармские погранпункты действовали в 1914 г. совместно с таможенными органами в 55 пунктах пропуска, в остальных почти 200 — только таможенное ведомство и пограничная стража. Места дислокации жандармских погранпунктов для всеобщего обозрения не публиковались. В Таможенных уставах 1886, 1892, 1904, 1910 гг. под статьями, где указывалось, что паспортным контролем ведает таможня, в примечании говорилось о досмотре паспортов в некоторых местах и портах чинами Отдельного корпуса жандармов.
В 1887 г. было утверждено «Руководство для жандармских офицеров на погран-пунктах», которое определяло порядок осуществления паспортного контроля. В начале ХХ в. жандармские погранпункты стали появляться на границе и вне пунктов пропуска. Они назывались наблюдательными пунктами и располагались там, где наиболее часто границу переходили нелегальные элементы. Их деятельность носила в основном контрразведывательный характер. Жандармерия вела активную разведывательную деятельность через свою агентуру на сопредельной территории. Жандармы также действовали в пограничных губерниях в интересах разведки военных округов и Генерального штаба.
В начале века в служебных документах появился термин «жандармско-таможен-
ный досмотр», отражающий факт контроля в пунктах пропуска. Таким образом, к началу ХХ в. сложилась определенная практика - технология пограничного и таможенного контроля, которая практически применяется в пунктах пропуска и в настоящее время.
15 октября 1893 г. пограничная стража была выделена в Отдельный корпус, подчиненный Министерству финансов. Командир Отдельного корпуса пограничной стражи (ОКПС) получил права, ранее имевшиеся у директора Департамента таможенных сборов и инспектора пограничной стражи этого же Департамента. Это организационное изменение касалось лишь управления частями и подразделениями пограничной стражи. Функционирование системы охраны границы осуществлялось в прежнем порядке. Бригады пограничной стражи окончательно выделились из подчинения таможенных округов только в 1899 г.
Таким образом, анализ истории становления органов, осуществлявших пограничный и таможенный контроль на границах России, позволяет не только проследить динамику их развития, но и выявить основные тенденции. Прежде всего, это зависимость организационной структуры и выполняемых задач контрольных органов на рубежах государства от характера угроз национальным интересам. Пока существовала военная угроза, в осуществлении контроля за пересечением границы принимали участие силы, обеспечивавшие ее защиту и охрану: стража, заставы, регулярные и иррегулярные воинские формирования военного ведомства. С появлением экономической угрозы, контрабанды на торговых путях на границе появились таможенные органы, которые со временем стали выполнять основные задачи по пропуску лиц, товаров и транспортных средств вплоть до 1917 г. С возникновением политической угрозы государству на границе появились жандармские органы.
