CC BY
18
С. И. ГИРЬКО главный научный сотрудник ФКУ НИИ ФСИН России,
S. I. GIRKO
доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки Российской Федерации
Современное состояние уголовно-процессуального статуса уголовно-исполнительной системы Российской Федерации
Current state of the criminal procedure status of a penal correction system of the Russian Federation
Аннотация. Автором рассмотрены проблемы современного состояния уголовно-процессуального статуса уголовно-исполнительной системы, соответствия степени правовой разработанности и регламентации компетенций ФСИН России, начальников учреждений и органов УИС тем задачам, общественным отношениям и практике, которые стоят перед перечисленными учреждениями и должностными лицами как органами дознания в формате действующего в Российской Федерации уголовно-процессуального законодательства. Приводятся предложения по корректировке процессуального статуса пенитенциарной системы.
Ключевые слова: Федеральная служба исполнения наказаний, уголовно-процессуальная компетенция ФСИН России, дознание, органы дознания и их статус по УПК РФ, должностные лица уголовно-исполнительной системы, проблемы уголовно-процессуального статуса ФСИН России, пути решения названных проблем.
Annotation. The author has considered problems of the current state of the criminal procedure status of a penal correction system, compliance of degree of legal readiness and a regulation of competences of FPS of Russia, chiefs of institutions and bodies of penal correction system to those tasks, the public relations and practice which face the listed institutions and officials as bodies of the inquiry, in a format operating in the Russian Federation of the criminal procedure legislation. Offers on correction of the procedural status of penal system are provided.
Key words: the Federal Penitentiary Service, criminal procedure competence of FPS of Russia, inquiry, bodies of inquiry and their status under the Code of Criminal Procedure of the Russian Federation, officials of a penal correction system, problem of the criminal procedure status of FPS of Russia, a solution of the called problems.
Обратиться в очередной раз к теме современного правового положения уголовно-исполнительной системы в уголовно-процессу-
альном законодательстве Российской Федерации, и в частности уголовно-процессуального статуса самой уголовно-исполнительной системы (УИС),
Ведомости уголовно-исполнительной системы № 10/2018
27
отдельных должностных лиц УИС -начальников ее органов и учреждений (ИУ), конкретных сотрудников, которым поручается производство дослед-ственной проверки поступающих в ИУ сообщений и заявлений, иной информации о происшествиях и преступлениях, побудило желание проанализировать такие компетенции через призму их адекватности тем задачам и вызовам, которые сегодня диктует состояние и динамика развития общественных отношений.
Кроме того, рецензируя недавно учебник «Уголовно-процессуальное право», адресованный курсантам образовательных организаций Федеральной службы исполнения наказаний и вообще персоналу пенитенциарных учреждений, неожиданно для себя автор столкнулся с тем, что ряд исследователей, описывая уголовно-процессуальные полномочия различных субъектов УИС, воспринимают таковые в качестве существующих, как некую данность.
Это обстоятельство напоминает дискуссию между представителями теологии и материализма. И те и другие свои рассуждения начинают с базового постулата: в одном случае о том, что в основе мироздания лежит сознание, то есть все на земле создано Богом, а в другом - что первична материя и в этом случае все существующее на планете является результатом эволюции.
Так и в нашем случае - попытка выдать желаемое за действительное наносит непоправимый вред полномочиям ФСИН России, являющейся федеральным органом исполнительной власти, и уголовно-процессуальной компетенции УИС, которая, по сути, обладает ею в сильно усеченном виде.
Однако все по порядку.
Анализ российского законодательства в сфере уголовного судопроизвод-
ства, составляющего правовую основу уголовно-процессуального статуса ФСИН России, позволяет сделать предварительный вывод о сквозном характере процессуальных полномочий федеральной службы. Уголовно-процессуальные полномочия должностных лиц УИС и ФСИН России гипотетически можно обнаружить практически на всех стадиях уголовного судопроизводства. Существенными являются процессуальные полномочия должностных лиц УИС в рамках судебных стадий уголовного процесса и на стадии исполнения приговора. В целом УИС в формате уголовно-процессуального законодательства Российской Федерации, исходя из закрепленных за ее органами и должностными лицами функций, выступает в качестве полифункционального самостоятельного субъекта уголовного судопроизводства.
В то же время, с нашей точки зрения, сложившееся правовое положение как самой уголовно-исполнительной системы, так и ее отдельных должностных лиц в уголовном судопроизводстве Российской Федерации является достаточно размытым, поскольку каким-либо одним законодательным или ведомственным нормативным правовым актом этот статус в настоящее время не регламентирован, а уголовно-процессуальные полномочия субъектов УИС внутри системы не распределены и не закреплены.
Между тем, как представляется, важнейшее место среди основных функций уголовно-исполнительной системы, безусловно, должно было бы принадлежать ее правовому положению органа дознания, обладающего всей необходимой полнотой уголовно-процессуальных полномочий. Именно так эти компетенции регламентированы в отношении федеральных органов испол-
28
[email protected] www.or.fsin.su
нительной власти, обладающих уголовно-процессуальным статусом. Данный статус закреплен в ч. 3 ст. 151 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации (УПК РФ) применительно к органам внутренних дел (п. 1), пограничным органам ФСБ России (п. 3), органам ФССП России (п. 4), таможенным органам (п. 9), органам государственного пожарного надзора федеральной противопожарной службы (п. 6).
Возникает вопрос: а что подобная приведенной выше регламентация давала бы начальникам учреждений и органов УИС, и прежде всего тех, в которых отбывают наказание лица, приговоренные судами к лишению свободы, таких, где обособленно от внешней среды содержатся лица с устойчивой криминальной жизненной позицией, противодействующие администрации ИУ и в этой связи активно вовлекающие в круг своего негативного влияния лиц, колеблющихся или не имеющих подобной установки вовсе, использующие в этой борьбе любые неправовые средства, включая ложные доносы и обвинения в противоправных действиях персонала ИУ, тем самым компрометируя его?
Полагаем, что во всех случаях появления информации о преступлениях против установленного порядка несения службы, совершенных сотрудниками подчиненных пенитенциарных учреждений, а также о преступлениях, совершенных в расположении указанных учреждений иными лицами, начальники ИУ вполне обоснованно могли бы рассчитывать на узаконенное право использовать в полном объеме свои полномочия начальника органа дознания. Однако сегодня, к сожалению, это для них невозможно.
Отметим, что в случае адекватного закрепления в законе статус орга-
Ведомости уголовно-исполнительной системы № 10/2018
на дознания позволяет его обладателю в полном объеме реализовывать свои полномочия на этапе досудебного производства и использовать в этих целях весь арсенал процессуальных средств без каких-либо ограничений:
- проверять поступившие и зарегистрированные в установленном порядке заявления и сообщения о преступлениях;
- возбуждать и расследовать уголовные дела своей компетенции в форме дознания;
- принимать решения об отказе в возбуждении уголовного дела или о направлении его по подследственности или подсудности;
- выявлять и безотлагательно реагировать на любые факты криминальных проявлений, совершенных в расположении учреждений и органов УИС;
- процессуально оформлять результаты такой работы;
- возбуждать уголовные дела, относящиеся к компетенции других органов расследования, и проводить по ним неотложные следственные действия;
- самостоятельно выявлять причины и условия преступлений, совершенных на территории исправительных учреждений и органов;
- оперативно реагировать на них мерами профилактического воздействия, не привлекая к этой работе без необходимости сотрудников иных правоохранительных и надзирающих организаций;
- осуществлять в установленном законом порядке любые процессуальные и следственные действия.
С нашей точки зрения, полномочия органа дознания для ФСИН России являются статусными. Уголовно-исполнительная система имела такие полномочия и использовала их в полном объеме до 1 июля 2002 года, когда ее процессуальные полномочия были ра-
29
дикально изменены новым Уголовно-процессуальным кодексом Российской Федерации.
Напомним, что п. 4 ст. 117 УПК РСФСР относил к органам дознания начальников исправительно-трудовых учреждений, следственных изоляторов, лечебно-трудовых и воспитательно-трудовых профилакториев, наделяя их тем самым полномочиями таких органов в полном объеме.
На этапе принятия нового УПК РФ Министерству юстиции Российской Федерации в качестве первого шага удалось закрепить за ФСИН России для начальников учреждений и органов УИС полномочия органа дознания косвенно, как за «иным органом исполнительной власти, наделенным в соответствии с федеральным законом полномочиями по осуществлению оперативно-розыскной деятельности». Однако дальнейшего развития и соответствующего закрепления в УПК РФ правовая регламентация процессуальных полномочий УИС, ее органов и должностных лиц, к сожалению, не получила.
Имеют ли сегодня должностные лица УИС возможность воспользоваться уголовно-процессуальными правами, присущими органам дознания? Ответ очевиден - нет! Сегодня им предоставлено лишь право производства неотложных следственных действий по пенитенциарным преступлениям.
Но и эти их полномочия подверглись усечению Указанием Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 25.12.2013 № 456/69 «Об усилении прокурорского надзора за процессуальной деятельностью учреждений и органов уголовно-исполнительной системы», которое, по существу, запретило начальникам ИУ производить дознание по уголовным делам о преступлениях какой-либо конкретной категории, а так-
же принимать решения о возбуждении и об отказе в возбуждении уголовного дела.
Никакой известной нам реакции ФСИН России по обжалованию правомерности издания указания не последовало и по сей день.
Что же происходит в реалиях процессуальной деятельности пенитенциарных учреждений?
Практика, исследованная учеными, показывает, что сами перечисленные руководители ИУ процессуальную работу не проводят, как правило, перепоручая ее подчиненным сотрудникам. Кроме того, специальная подготовка сотрудников, обладающих устойчивыми навыками по производству дознания, в образовательных учреждениях ФСИН России не организована.
Более того, если бы процессуальные полномочия начальников ИУ были закреплены за ними в достаточном объеме в конкретных нормах УПК РФ, то научные исследования, организуемые специалистами в этой области, затрагивали бы совершенно иные аспекты и круг проблем досудебного производства в деятельности субъектов пенитенциарной системы.
Так, проанализированные автором кандидатские и докторские диссертации, монографические исследования, журнальные публикации ряда научных работников показывают, что в последние годы научные изыскания, посвященные совершенствованию, а если еще точнее выразиться, расширению процессуальной компетенции УИС и субъектов системы, наделению их достаточными уголовно-процессуальными полномочиями, проводятся регулярно как сотрудниками научных и образовательных организаций, практических органов ФСИН России, так и специалистами взаимодействующих структур -
30
[email protected] www.or.fsin.su
прокурорами, судьями, сотрудниками полиции [7, 8, 9]
Более того, основные научные результаты, содержащиеся в библиографических источниках [10, 11, 12, 13], посвящены проблемам повышения эффективности уголовно-процессуальной деятельности отдельных должностных лиц и органов системы исполнения наказаний, ФСИН России в целом, совершенствования правовых основ ее статуса как субъекта уголовно-процессуальных отношений. Предпринята попытка разработки авторской концепции совершенствования уголовно-процессуальной деятельности органов и учреждений уголовно-исполнительной системы [1].
Возникает вполне закономерный вопрос: почему же представители научного сообщества столько своего времени уделяют проблеме решения, а точнее, регламентации уголовно-процессуальных полномочий УИС и ее субъектов, соответствующей стоящим перед ней задачам?
Полагаем, что именно потому, что в сегодняшнем виде эти полномочия представляют собой запутанную и даже запущенную субстанцию, которая не способствует повышению эффективности процессуальной деятельности вышеперечисленных субъектов, всячески тормозит ее.
Позиция автора основана на том, что УПК РФ только однажды, а именно в ч. 2 ст. 157, упоминает УИС в прямой постановке, регламентируя в п. 5 указанной нормы полномочия по производству неотложных следственных действий начальников учреждений и органов уголовно-исполнительной системы.
В отличие от иных органов дознания, перечисленных выше и имеющих достаточно подробную регламентацию в специальных нормах кодекса, УПК РФ в подп. 1 п. 1 ст. 40 относит ФСИН Рос-
Ведомости уголовно-исполнительной системы № 10/2018
сии к числу органов дознания исключительно как иной орган исполнительной власти, наделенный в соответствии с п. 8 ст. 13 Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» полномочиями по осуществлению этой деятельности.
Ни в одной из норм УПК РФ, помимо упомянутых, формирующих правовое положение органа дознания, дознавателя, предметную и видовую подследственность по уголовным делам, индивидуализированную для УИС, иные полномочия по осуществлению досудебного производства, ни ФСИН России, ни должностные лица и органы УИС, не упоминаются.
Закон Российской Федерации от 21.07.1993 № 5473-1 «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы» [2] - единственный законодательный акт, который специально в п. 11 ст. 13 устанавливает обязанность учреждений, исполняющих наказания, производить в предусмотренном законодательством Российской Федерации случаях и порядке уголовно-процессуальные действия.
Отдельные процессуальные полномочия должностных лиц уголовно-исполнительной системы вытекают еще из нескольких законодательных актов, к примеру из Федерального закона от 15.07.1995 № 103-ФЗ «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений», ст. 49 которого уполномочивает начальника места содержания под стражей своим постановлением освобождать подозреваемых и обвиняемых из-под стражи [3], и еще из нескольких законодательных и подзаконных актов Российской Федерации аналогичного свойства, которые в своей совокупности образуют уголовно-процессуальное законодательство Российской Федерации.
31
В более поздних законодательных актах Российской Федерации, формирующих основу существования и определяющих перспективы развития ФСИН России, проблемам адекватного закрепления и развития уголовно-процессуальных полномочий как самой УИС, так и отдельных ее субъектов внимания уделено не было.
К числу таких законодательных актов мы относим Указ Президента Российской Федерации от 13.10.2004 № 1314 «Вопросы Федеральной службы исполнения наказаний» [4], распоряжение Правительства Российской Федерации от 14.10.2010 № 1772-р, утвердившее Концепцию развития уголовно-исполнительной системы Российской Федерации до 2020 года [5].
Отдельно следует остановиться на приказе Минюста России от 11.07.2006 № 250 «Об утверждении Инструкции о приеме, регистрации и проверке в учреждениях и органах Уголовно-исполнительной системы сообщений о преступлениях и происшествиях» [6]. В настоящее время инструкция определяет порядок приема, регистрации, проверки информации о преступлениях и происшествиях, а также организацию контроля за соблюдением указанного порядка. Этим ведомственным нормативным правовым актом вышеуказанная работа, а кроме того и производство неотложных следственных действий по уголовным делам о пенитенциарных преступлениях, возложена на руководителей учреждений и органов УИС.
Однако будет большим преувеличением считать, что данная инструкция решила все вопросы распределения уголовно-процессуальных полномочий внутри УИС. С нашей точки зрения, анализируемый документ по своей сути декларативен и достаточной правовой основы под собой не имеет. Формули-
ровки, содержащиеся в нем, достаточно обтекаемы и какого-либо правового механизма для субъектов процессуального производства в УИС не формируют и не содержат. Более того, наряду с реально сложившимся дефицитом правовых полномочий уголовно-исполнительной системы как самостоятельного субъекта уголовно-процессуальных общественных правоотношений, недостаточностью уголовно-правовой регламентации полномочий отдельных субъектов УИС, в научных исследованиях приказ далеко выходит за пределы существующих правовых рамок и даже в определенной степени дезориентирует правоприменителей.
К сожалению, изученные нами научные материалы своей конечной цели -реального изменения ситуации с уголовно-процессуальными полномочиями в УИС не достигли и остались, что называется, на бумаге.
Необходимо отметить, что приведенная автором логика рассуждений и конкретные предложения в сентябре 2017 года доложены руководству ФСИН России и получили поддержку.
Полагаем, что начавшаяся разработка Концепции развития уголовно-исполнительной системы на период до 2030 года учтет изложенные потребности практики. Члены рабочей группы, формирующие материалы концепции, пришли к единому мнению, что регламентировать уголовно-процессуальную компетенцию УИС и ее органов, включая полномочия должностных лиц, необходимо и начинать такую работу надо с закрепления в этом базовом документе вектора развития уголовно-процессуальной компетенции пенитенциарной системы. Затем - разработка и включение конкретных изменений в УПК РФ и УИК РФ, ведомственные нормативные правовые акты. А параллельно с этим потребуется организовать
32
[email protected] www.or.fsin.su
на базе образовательных учреждений ФСИН России подготовку и повышение квалификации специализированных кадров для работы по дознанию, совершенствование их практического мастерства. Ф
1. Крымов А. А. Уголовно-процессуальная деятельность органов и учреждений уголовно-исполнительной системы России : автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2015. С. 3-49.
2. Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы : закон Рос. Федерации от 21.06.1993 № 5473-1 (с изм. и доп.). Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
3. О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений : федер. закон от 15.07.1995 № 103-ФЗ. Доступ из СПС «Консультант-Плюс».
4. Вопросы Федеральной службы исполнения наказаний : указ Президента Рос. Федерации от 13.10.2004 № 1314 (ред. от 03.10.2016). Доступ из СПС «Консультант-Плюс».
5. Концепция развития уголовно-исполнительной системы Российской Федерации до 2020 года : утв. распор. Правительства Рос. Федерации от 14.10.2010 № 1772-р (ред. от 23.09.2015). Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
6. Об утверждении Инструкции о приеме, регистрации и проверке в учреждениях и органах Уголовно-исполнительной системы сообщений о преступлениях и происшествиях : приказ Минюста России от 11.07.2006 № 250. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
7. Крымов А. А. О необходимости усиления уголовно-процессуального регулирования деятельности Уголовно-исполнительной системы (по материалам опроса сотрудников исправительных учреждений) // Пробелы в российском законодательстве. 2014. № 2. С. 186-188.
8. Бородкин М. А. Дознаватель в уголовно-исполнительной системе: перспективы законодательной регламентации // Уголовно-исполнительная система: право, экономика, управление. 2014. № 1. С. 15-17.
9. Митин Н. В. Рассмотрение и разрешение сообщений о преступлениях в учреждениях и органах ФСИН // Законность. 2013. № 6. С. 57-60.
10. Малышева О. А. О необходимости совершенствования правовой регламентации процессуального статуса дознавателя // Российская юстиция. 2014. С. 20-23.
11. Куницын С. Н. О процессуальном статусе органов дознания ФСИН России // Вестник Воронежского института МВД России. 2013. № 2. С. 103-108.
12. Куницын С. Н. Должностные лица органов дознания ФСИН России // Вестник Воронежского института МВД России. 2013. № 3. С. 167-174.
13. Крымов А. А. Уголовно-процессуальная деятельность органов и учреждений уголовно-исполнительной системы России : монография. М. : Проспект, 2017. 464 с.
Ведомости уголовно-исполнительной системы № 10/2018
33
