CC BY
29
148
С. И. ГИРЬКО,
главный научный сотрудник, доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки Российской Федерации (НИИ ФСИН России) E-mail: [email protected]
А. В. БЕЛОКОНЬ,
преподаватель кафедры специальных дисциплин, кандидат юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки Российской Федерации (Краснодарский университет МВД России) E-mail: [email protected]
Научная специальность: 12.00.09 -уголовный процесс.
S. I. GIRKO,
Doctor of Law, Professor, Chief Researcher,
Merited Researcher of the Russian Federation (Research Institute of the Federal Penitentiary Service of Russia)
A. V. BELOKON',
Candidate of Law, Professor, Lecturer at the Department of Special Disciplines, Merited Researcher of the Russian Federation (Krasnodar University of the Ministry of the Interior of Russia)
Scientific speciality: 12.00.09 — Criminal Procedure.
УДК 343.13
Стратегический алгоритм воссоздания уголовно-процессуальных полномочий субъектов уголовно-исполнительной системы
Strategic Algorithm of Reconstruction of Criminal Procedural Powers of Subjects of Criminal and Executive System
В статье рассматриваются проблемные вопросы уголовно-процессуальной компетенции ФСИН России, уголовно-исполнительной системы, отдельных органов и должностных лиц через призму разрабатываемой Концепции развития уголовно-исполнительной системы Российской Федерации на период до 2030 года; этапность закрепления и регламентации уголовно-процессуальных полномочий за указанными субъектами в Концепции и последующей регламентации в Уголовно-процессуальном кодексе Российской Федерации и других нормативных правовых актах; проработка проблем уголовно-процессуальной компетенции названных субъектов научными и образовательными учреждениями ФСИН России, научными работниками с целью формирования уголовно-процессуальных полномочий субъектов, адекватным, стоящим перед Уголовно-исполнительной системой Российской Федерации задачам (далее - УИС); распределение уголовно-процессуальной компетенции между субъектами УИС и подготовка кадров для этой работы.
The article discusses the problematic issues of criminal procedure of the Federal service of execution of punishments of the Russian Federation, criminal executive system, individual organs and officials through the prism of the developed concept of development of criminal and executive system of the Russian Federation for the period to 2030, stages of consolidation and regulation of the criminal procedural powers over those subjects in the Concept and subsequent regulation in the Criminal procedure code of the Russian Federation and other regulatory legal acts, elaboration of the problems of criminal procedure, the competence of these subjects of scientific and educational institutions of the Federal penitentiary service of Russia, scientific workers, with the aim of establishing proper standing in front of UIS objectives of criminal procedure the powers of the constituent entities, distribution of criminal procedure of competences between subjects within the system and training for this job.
Концепция развития уголовно-исполнительной системы Российской Федерации на период
The concept of development criminal and executive system of the Russian Federation for the pe-
до 2030 года; уголовно-процессуальные компетенции УИС, ее органов и должностных лиц; полномочия органов дознания; подследственность УИС; уголовно-процессуальные компетенции субъектов УИС и их пределы; специализированные подразделения дознания; кадры для работы по производству дознания в органах УИС.
riod to 2030, criminal procedure competence of the UIS, its bodies and officials, powers of bodies of inquiry, jurisdiction of the penal system; criminal procedure competence of subjects and their limits, specialized units of inquiry, staff for work on the production of inquiry in bodies of the penal correction system.
Аппарат Федеральной службы исполнения наказаний Российской Федерации (далее — ФСИН России) приступил к разработке Концепции развития уголовно-исполнительной системы Российской Федерации на очередной период — до 2030 года (далее — Концепция). В настоящее время до 2020 г. действует распоряжение Правительства РФ «Об утверждении Концепции развития уголовно-исполнительной системы Российской Федерации до 2020 года»1. Поэтому неудивительно, что научные и образовательные учреждения ФСИН России приступили к выработке этого документа, анализируя реализованное, определяя пробельные места и вырабатывая стратегические направления развития УИС на новый десятилетний период развития службы, который начнется через два года.
Научная организация ФКУ НИИ ФСИН России, определяя реперные точки, т. е. основные направления нового программного документа, признала целесообразным постановку проблемы возвращения самой УИС и ее конкретным субъектам, включая должностных лиц, уголовно-процессуальной компетенции в принципе и наделение указанных субъектов полномочиями на досудебных стадиях уголовного судопроизводства как минимум в объеме, утраченном УИС с вводом в действие нового Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации (далее — УПК РФ)2, т. е. с 1 июля 2002 г.
Принятию такого решения предшествовало изучение нами настоящих строк по поручению руководства ФСИН России реального состояния уголовно-процессуальных полномочий ФСИН России и УИС, выводы и предложения которого вошли в аналитический обзор: «О состоянии правового положения ФСИН России и должностных лиц уголовно-исполнительной системы в формате уголовно-процессуального законодательства Российской Федерации». Со-
1 Об утверждении Концепции развития уголовно-исполнительной системы Российской Федерации до 2020 года: распоряжение Правительства РФ от 14 октября 2010 г. № 1772-р // СЗ РФ. 2010. № 43. Ст. 5544.
2 Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации от 18 декабря 2001 г. № 174-ФЗ // СЗ РФ. 2001. № 52 (ч. I). Ст. 4921.
гласившись с выводами и предложениями, руководство ФСИН России по существу санкционировало работу в этом направлении.
Необходимо отметить, что для научных специалистов данная проблема не нова, и указанная проблематика в специальной литературе достаточно исследована [1, с. 110—116; 3, с. 23; 4, с. 464; 5, с. 26-28; 7, с. 103-108; 9, с. 20-23; 10, с. 57-60; 11, с. 136-140]. Предложения ученых все это время требовали внимательной проработки, обобщения, анализа и индивидуализации по субъектам.
Не вдаваясь в формате данной публикации в подробности и причины изменений, которые произошли с уголовно-процессуальной компетенцией УИС в начале 2000-х гг., ставим перед научным сообществом задачу крайне осмотрительно подойти к проработке и включению в разрабатываемую Концепцию предложений по формированию адекватной задачам ФСИН России правовой основы предлагаемых уголовно-процессуальных полномочий как самой УИС, так и отдельных субъектов системы.
Очевидно, что Концепция является программным и доктринальным документом, который определяет основные «тренды» предстоящего развития. С одной стороны, он должен быть свободен от излишней детализации, с другой - четко определять векторные направления предстоящих перспективных изменений.
Как представляется, центральное место среди основных функций УИС на досудебных стадиях судопроизводства, безусловно, должно определяться ее правовым положением органа дознания, обладающего всей необходимой полнотой уголовно-процессуальных полномочий. Именно так это обстоит с компетенцией федеральных органов исполнительной власти, обладающих уголовно-процессуальным статусом: органов внутренних дел, пограничных органов ФСБ России, органов Федеральной службы судебных приставов, таможенных органов, органов государственного пожарного надзора федеральной противопожарной службы.
По сути, сложившееся правовое положение как самой УИС, так и ее отдельных должностных лиц в уголовном судопроизводстве Российской Федерации в настоящее время является
150
размытым. Никаким единым законодательным актом, в том числе ведомственным, этот статус в настоящее время не регламентирован.
Очень важно четко определить подследственность УИС как органа дознания, а также процессуальные полномочия начальников учреждений и органов системы по рассмотрению дел уточненной подследственности. Наличие подследственности в принципе является отличительным признаком уголовно-процессуальной компетенции любого органа дознания.
Важно очень четко определить перечень самостоятельных субъектов уголовно-процессуальных отношений в УИС, а также пределы их компетенции. В связи с этим не вызывает сомнений то, что полномочиями органов дознания в полном объеме должны обладать начальники учреждений и органов УИС, а правами производства дознания - дознаватели. Здесь не следует смешивать компетенции, содержащиеся в п. 7 ст. 5 УПК РФ. По смыслу закона дознавателем является должностное лицо органа дознания как правомочное (штатный дознаватель), так и уполномоченное начальником органа дознания осуществлять предварительное расследование в форме дознания, а также иные полномочия, предусмотренные кодексом (сотрудник, назначенный временно дознавателем, на период выполнения определенного объема процессуальных или следственных действий).
В специальной литературе нередко можно встретить безапелляционные предложения о создании в системе ФСИН России специализированных подразделений дознания. Большинство авторов в этом видят некую панацею решения большинства существующих проблем [2, с. 106-110; 6, с. 167-174; 8, с. 41-45; 12, с. 204-209].
Относительно проблемы создания специализированных подразделений дознания в системе ФСИН России необходимо отметить, что принятие подобного решения, кажущегося идеальным выходом для решения многих вышеописанных проблем, представляется в настоящее время нецелесообразным и даже малоперспективным в плане поддержки в силу ряда объективных причин. Так, уровень пенитенциарной преступности - более 1 тыс. преступлений в год и значительные бюджетные финансовые ассигнования, без сомнения, будут препятствовать в позитивном решении данной проблемы.
По нашему глубокому убеждению, создание специализированных подразделений дознания в системе ФСИН России если и может рассматриваться по существу, то только в некой отдаленной перспективе, а в настоящее время работу по дознанию в системе учреждений и органов УИС способны выполнять назначаемые, согласно сложившейся практике, должностные лица
из числа имеющихся в органах и учреждениях УИС наиболее подготовленных сотрудников.
Иная проблема заключается в том, что в настоящее время централизованная подготовка специалистов по дознанию, в силу недостаточной востребованности практикой, в образовательных учреждениях ФСИН России ни в какой форме не проводится.
Отсутствие в службе подготовленных сотрудников для деятельности по осуществлению дознания в исправительных учреждениях (далее - ИУ) порождает и другую проблемную ситуацию: лица, которым поручается проведение процессуальных мероприятий, как показывает изучение практики, от такой работы, как правило, уклоняются либо перекладывают ее на сотрудников территориальных органов внутренних дел, Следственного комитета или прокуратуры, довольствуясь вспомогательной ролью.
Поэтому Концепция должна содержать предложение о том, чтобы в системе образовательных учреждений ФСИН России была организована централизованная подготовка специалистов по осуществлению уголовно-процессуальной деятельности.
На наш взгляд, профиль деятельности по дознанию уместно ввести самостоятельными курсами в образовательных организациях ФСИН России как в качестве первоначальной подготовки специалистов, так и в системах переподготовки и повышения квалификации сотрудников. При этом лиц, прошедших обучение по указанным программам, необходимо рекомендовать для привлечения к работе, связанной с приобретенными знаниями и навыками, т. е. к деятельности по производству дознания.
Еще один аспект, который обоснованно претендует на отражение в Концепции, - это проблема статистического учета информации о результатах процессуальной деятельности в УИС. Показательно то, что ФСИН России как субъект, отнесенный к органам дознания, не учитывается ни в одной общефедеральной и даже ведомственной статистической форме отчетности. Это обстоятельство красноречивее иных очевидных фактов характеризует дистрофич-ную сущность УИС как органа дознания, а также все попытки некоторых специалистов изобразить картину в искаженном свете.
Как нам видится, последовательность всей сложной и кропотливой работы по достижению регламентации ее уголовно-процессуальных полномочий, адекватной стоящим перед УИС задачам, формирование концептуальных «трендов» - это только первый этап «тернистого» во всех отношениях пути, что является не самым сложным, но очень важным шагом.
Вслед за утверждением Концепции в программе по ее реализации в обязательном поряд-
ке должны наити отражение меры, направленные на корректировку УПК РФ, Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации (далее — УИК РФ), формирование ведомственной нормативно-правовой базы реализации процессуальных функций конкретными субъектами.
Постановка вопроса о специализации по дознанию должна предваряться проработкой и внесением законодательных инициатив в части формирования соответствующих изменений в уголовно-процессуальное законодательство Российской Федерации относительно статуса ФСИН России и УИС как органа дознания.
В связи с этим важно напомнить, что пенитенциарная система в дореформенном УПК РСФСР, действовавшем в период до 1 июля 2002 г., располагала, по нашему мнению, вполне достаточной для выполнения своих задач уголовно-процессуальной компетенцией.
Так, согласно п. 4 ст. 117 вышеуказанного кодекса полномочиями органов дознания были наделены начальники исправительно-трудовых учреждений, следственных изоляторов, лечебно-трудовых и воспитательно-трудовых профилакториев. Тем самым закон того времени предоставлял указанным субъектам уголовно-процессуальные полномочия органов дознания в полном объеме. Сегодня стоит задача по возвращению УИС утраченной ею компетенции как минимум в тех же рамках.
В современных условиях, с учетом положений ст. 16 УИС РФ, определяющего исчерпывающий перечень учреждений и органов, исполняющих наказание, к числу самостоятельных субъектов уголовно-процессуальной деятельности могут быть отнесены: начальники колоний-поселений, воспитательных колоний, лечебных исправительных учреждений, исправительных колоний различного режима, тюрем и следственных изоляторов.
Уголовно-процессуальная деятельность субъектов разного уровня представляется в двух связанных между собой формах: непосредственное исполнение процессуальных функций по расследованию, производству отдельных следственных действий и доследственных проверок, сопровождению осужденных или арестованных лиц для участия в следственных и процессуальных действиях и т. п., а также осуществление не менее важных функций процессуального контроля за организацией такой работы в нижестоящих звеньях.
Предстоит очень четко разделить такие процессуальные полномочия между субъектами разного уровня управления.
Данная работа видится этапной. В первую очередь необходимо четко определить уголовно-процессуальную компетенцию должност-
ных лиц ФСИН России, УИС как органов дознания, а также и самих ФСИН России и УИС.
Затем конкретизировать индивидуальные компетенции субъектов, осуществляющих дознание. Известно, что в соответствии со ст. 5 УПК РФ органами дознания являются государственные органы и должностные лица, уполномоченные осуществлять дознание и другие процессуальные действия (п. 24), начальником органа дознания — должностное лицо, возглавляющее соответствующий орган дознания, а также его заместитель (п. 17), а дознавателем — должностное лицо органа дознания, правомочное либо уполномоченное начальником органа дознания осуществлять предварительное расследование в форме дознания, а также иные полномочия, предусмотренные УПК РФ (п. 7).
В связи с этим необходима проработка и последующее внесение изменений в конкретные нормы УПК РФ по вопросам закрепления и реализации правового статуса должностных лиц УИС в досудебном производстве, где центральное место в качестве начальника органа дознания, безусловно, должно принадлежать начальнику учреждения и органа УИС.
Кроме того, с учетом изменений процессуального статуса органов дознания в системе ФСИН России в обязательном порядке возникнет потребность в усилении ведомственного регулирования уголовно-процессуальной деятельности учреждений и органов УИС, разработке и вводе в действие нормативных правовых актов Минюста России и ФСИН России.
Как уже говорилось выше, вопрос о подследственности является принципиальным с любых позиций: наличие собственной подследственности является главной отличительной чертой любого органа дознания, наделение индивидуальной подследственностью позволяет очертить пределы компетенции субъекта и решить многие стоящие перед ним задачи, применительно к УИС — обеспечить охрану прав, свобод и законных интересов осужденных и иных лиц, находящихся в расположении ИУ.
В связи с этим, как представляется, помимо уголовных дел о преступлениях, что называется базовых, указанных в п. 5 ч. 2 ст. 157 УПК РФ, к подследственности УИС целесообразно отнесение таких преступлений, как действия, дезорганизующие работу ИУ, побеги, преступления небольшой и средней тяжести среди осужденных, побои, преступления, связанные с незаконным оборотом наркотических средств, и другие преступления, наиболее часто совершаемые в учреждениях УИС, по которым должно производиться дознание в полном объеме или сокращенной форме, а также в объеме неотложных следственных действий с последующей передачей возбужденных уголовных дел
152
профильному органу для проведения предварительного следствия.
Соответственно, и регламентация нормы о подследственности должна позволять должностным лицам, уполномоченным на производство дознания в учреждениях и органах УИС, оперативно реализовать свои уголовно-процессуальные функции во всех перечисленных и иных случаях совершения в расположении учреждений и органов УИС преступлений небольшой и средней тяжести различных категорий независимо от их подследственности. Регламентация предметной и видовой подследственности УИС должна быть закреплена в ч. 3 ст. 151 УПК РФ.
Конечной целью всей предполагаемой организационно-правовой работы является наделе-
Список литературы:
1. Беляков А. В., Брыляков С. П. Дознание в органах и учреждениях уголовно-исполнительной системы России // Вестник Кузбасского института. 2016. № 2 (27).
2. Брыляков С. П. Уголовно-процессуальный статус сотрудников учреждений, исполняющих наказание в виде лишения свободы, в досудебном производстве // Вестник Кузбасского института. 2016. № 1 (26).
3. Казаринова Л. В. Производство неотложных следственных действий сотрудниками оперативных подразделений уголовно-исполнительной системы: автореф. ... канд. юрид. наук. Владимир, 2007.
4. Крымов А. А. Уголовно-процессуальная деятельность органов и учреждений уголовно-исполнительной системы России: монография. М., 2017.
5. Кубасов А. В. Надзор за дознанием и иной процессуальной деятельностью в уголовно-исполнительной системе // Законность. 2015. № 7.
6. Куницын С. Н. Должностные лица органов дознания ФСИН России // Вестник Воронежского института МВД России. 2013. № 3.
7. Куницын С. Н. О процессуальном статусе органов дознания ФСИН России // Вестник Воронежского института МВД России. 2013. № 2.
8. Ложкин Ю. А ФСИН России как орган дознания в реализации положений уголовно-процессуального законодательства // Ведомости уголовно-исполнительной системы. 2017. № 6.
9. Малышева О. А. О необходимости совершенствования правовой регламентации процессуального статуса дознавателя // Российская юстиция. 2014. № 9.
10. Митин Н. В. Рассмотрение и разрешение сообщений о преступлениях в учреждениях и органах ФСИН // Законность. 2013. № 6.
ние УИС и отдельных ее субъектов уголовно-процессуальной компетенцией и полномочиями, соразмерными стоящим перед службой и ее органами задачам, а также создание возможности использования уголовно-процессуальных средств в решении таких задач.
Мы полагаем, что вышеперечисленные поэтапные меры правового характера, дополненные вышеназванными и иными усилиями организационной направленности, в случае реализации способны привести статусное положение ФСИН России, ее органов и должностных лиц, реализующих уголовно-процессуальные функции на этапе досудебного производства, в состояние, адекватное тем общественным отношениям и практике, которые находятся в сфере деятельности УИС.
References:
1. Belyakov al. V., Brylyakov S. P. Doznanie v or-ganah i uchrezhdeniyah ugolovno-ispolnitel'noj sistemy Rossii // Vestnik Kuzbasskogo instituta. 2016. № 2 (27).
2. Brylyakov S. P. Ugolovno-processual'nyj status sotrudnikov uchrezhdenij, ispolnyayushchih nakazanie v vide lisheniya svobody, v dosudeb-nom proizvodstve // Vestnik Kuzbasskogo insti-tuta. 2016. № 1 (26).
3. Kazarinova L. V. Proizvodstvo neotlozhnyh sledstvennyh dejstvij sotrudnikami operativnyh podrazdelenij ugolovno-ispolnitel'noj sistemy: avtoref. ... kand. yurid. nauk. Vladimir, 2007.
4. Krymov A. A. Ugolovno-processual'naya deyatel'nost' organov i uchrezhdenij ugolovno-ispolnitel'noj sistemy Rossii: monografi-ya. M., 2017.
5. Kubasov A. V. Nadzor za doznaniem i inoj processual'noj deyatel'nost'yu v ugolovno-ispolnitel'noj sisteme // Zakonnost'. 2015. № 7.
6. Kunicyn S. N. Dolzhnostnye lica organov doz-naniya FSIN Rossii // Vestnik Voronezhskogo instituta MVD Rossii. 2013. № 3.
7. Kunicyn S. N. O processual'nom statuse organov doznaniya FSIN Rossii // Vestnik Voronezhskogo instituta MVD Rossii. 2013. № 2.
8. Lozhkin Yu. A. FSIN Rossii kak organ doz-naniya v realizacii polozhenij ugolovno-processual'nogo zakonodatel'stva // Vedomosti ugolovno-ispolnitel'noj sistemy. 2017. № 6.
9. Malysheva O. A. O neobhodimosti sovershenst-vovaniya pravovoj reglamentacii processual'nogo statusa doznavatelya // Rossijskaya yusticiya. 2014. № 9.
10. Mitin N. V. Rassmotrenie i razreshenie soobsh-chenij o prestupleniyah v uchrezhdeniyah i or-ganah FSIN // Zakonnost'. 2013. № 6.
11. Nikiforov L. V. Ponyatie i znachenie kontrolya za soblyudeniem zakonnosti pri osushchest-
11. Никифоров Л. В. Понятие и значение контроля за соблюдением законности при осуществлении уголовно-процессуальной деятельности учреждениями и органами ФСИН России // Исторические, философские, политические и юридические науки, культурология и искусствоведение. Вопросы теории и практики. Тамбов, 2012. № 2 (16): в 2-х ч. Ч. 1.
12. Фомин Ю. С. Проблемы расследования преступлений, совершенных в условиях исправительных учреждений, в современных условиях // Вестник Пермского университета. 2012. № 4 (18).
vlenii ugolovno-processual'noj deyatel'nosti uchrezhdeniyami i organami FSIN Rossii // Is-toricheskie, filosofskie, politicheskie i yuridich-eskie nauki, kul'turologiya i iskusstvovedenie. Voprosy teorii i praktiki. Tambov, 2012. № 2 (16): v 2-h ch. Ch. 1.
12. Fomin Yu. S. Problemy rassledovaniya prestu-plenij, sovershennyh v usloviyah ispravitel'nyh uchrezhdenij, v sovremennyh usloviyah // Vest-nik Permskogo universiteta. 2012. № 4 (18).
»S
s
I
tfc
<
с
*
EU t а С t S
I
<
в:
0 ^
И <
и
ü s tfc S E-
а X
и
и s
1
tfc
<
PC
к в:
153
