CC BY
5116. Раянов Ф.М. Теория правового государства. - М.: Юрлитинформ, 2014. - 272 с.
17. Соколов А.Н. Правовое государство в России: состояние, проблемы и перспективы развития // Правовое государство: теория и практика. 2011. № 2(24).
18. Теория права и государства: учебник / Под.ред. В.В. Лазарева. М., 2002.
19. Тойнби А. Постижение истории. - М.: Прогресс, 1992. - 736 с.
20. Тоффлер Э. Метаморфозы власти / Пер. с англ. - М.: АСТ, 2001. - 669 с.
21. Фукуяма Ф. Сильное государство: управление и мировой порядок в XXI веке / Пер. с англ. - М.: АСТ, 2006. - 220 с.
22. Юм Д. Сочинения в 2- х томах. Т. 1. - М.: Мысль, 1965. - 404 с.
Примечание
В российской литературе нередко приписывают К. Марксу слова: «Свобода состоит в том, чтобы превратить государство из органа, стоящего над обществом, в орган, этому обществу всецело подчиненный» (Маркс К. Критика Готской программы // Маркс К., Энгельс Ф. Соч. Т.19. - М.: Госполитиздат, 1961. С. 26). Но о необходимости подчинения государства гражданскому обществу до К. Маркса высказался уже Д. Юм.
УДК 342.5
О.И. Чепунов
СОВРЕМЕННОЕ СОСТОЯНИЕ ОПТИМИЗАЦИИ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: РАКУРС ЭФФЕКТИВНОСТИ
Качество государства зависит от качества людей, поэтому задача политики - обучение и изучение их нужд.
Платон
В статье анализируется современное состояние исполнительной власти в Российской Федерации, дается характеристика ее эффективности, а также обозначаются проблемы оценочных критериев эффективности. Рассмотрение теоретических подходов и их методологических обоснований основывается на задачах повышения эффективности государственного управления. Проведенный анализ базируется на изучении результатов административной реформы в Российской Федерации, статистических данных и правоприменительной практики. В статье предлагаются практические мероприятия по работе над дальнейшим реформированием государственного управления в Российской Федерации.
Ключевые слова: органы исполнительной власти, административная реформа, оптимизация, системный подход, эффективность, критерий.
O.I. Chepunov
THE CURRENT STATE OF THE OPTIMISATION OF THE EXECUTIVE BRANCH OF THE STATE POWER IN THE RUSSIAN FEDERATION
The quality of the state depends on the quality of the people, thus the aim of the politics is education and study of their needs.
Plato
Abstract: This article discusses the current state of the executive power in the Russian Federation, as well as its effectiveness, methodological approaches to its further optimisation. By considering the theoretical approaches and methodological studies the author identifies some ways to improve the efficiency of public administration. The analysis is based on the study of the results of the administrative reform in the Russian Federation, statistics and law enforcement. The article suggests practical measuresto further reform of public administration in the Russian Federation.
Key words: executive branch authorities, administrative reform, optimisation, system approach, the efficiency criterion.
На протяжении последних 25 лет вопросу о необходимости повышения эффективности деятельности органов исполнительной власти в Российской Федерации уделяется особое внимание, и это одна из приоритетных задач государственного строительства. Одним из основных направлений совершенствования системы органов исполнительной власти является их структурная оптимизация. Так, еще в 2003-2005 гг. в ходе административной реформы уделялось особое внимание вопросам оптимизации функций, структурного построения органов исполнительной ветви власти; реформам государственной службы; усовершенствованию управленческих про-
цедур и обеспечению их эффективности. Термин «эффективность» («эффект», от лат е£Гее1и8 - воздействие, влияние) означает как результат каких-либо действий, так и впечатление, производимое кем-либо на кого-либо [1, с. 935]. Этот термин также применяется при определении «результата к затратам, расходам, обусловившим, обеспечившим его получение» [2]. Проблемы эффективности исследуются в различных отраслях науки, в том числе и государственно-правовыми [3; 4; 5, с. 61-67; 6; 7, с. 8797; 8]. В работах, посвященных вопросам государственного управления, можно встретить различные определения эффективности, например, «как отно-
шение чисто положительных результатов и допустимых затрат, решение можно назвать эффективным, если наилучший результат достигнут при наименьших затратах» [9, с. 212-222].
По нашему мнению, понятие «эффективность» можно характеризовать как меру отношения одной и той же причинно-следственной цепочки какого-либо направленного процесса (действия - последствия), определяющегося критериями или целями в получении требуемого эффекта. Отметим, что в основании понятия «эффективность» находятся два элемента: затраты (ресурсы, средства, издержки и т.п.) и результат (цель, задача и т.п.). При этом эффективность определяется как соотношение указанных элементов при наличии положительного результата. Можно согласиться с мнением, что успешная реализация государственной политики в существенной степени зависит от качества подготовки принимаемых решений, анализа альтернативных возможностей достижения целей, рассмотрения различных сценариев достижения результатов деятельности во взаимосвязи с уровнем ресурсного обеспечения. Однако определить результат управления и оценить приносимый им эффект - задача не из простых. Для этого необходимы специальные критерии. На уровне субъектов Федерации, а также на уровне местного самоуправления существуют установленные критерии эффективности их деятельности [10; 11; 12]. Необходимость учета множества индикаторов мониторинга обуславливается сложностью современной государственно-правовой жизни. Существует мнение, что «в настоящее время при разработке государственной политики должной оценки финансовых, экономических, социальных последствий принимаемых решений не проводится, редко сопоставляются альтернативные варианты достижения целей» [13]. С этим нельзя согласиться, так как для оценки эффективности деятельности государственных органов утверждаются положения о мониторинге качества и доступности государственных услуг, оказываемых конкретными органами исполнительной власти [14]. Чем более развита социально-экономическая сфера, тем больше требуется индикаторов для ее объективного анализа, тем сложнее функционирование государственных органов и их правовое регулирование. «Очевидно, что должны быть какие-то интегральные критерии» [15], но при этом они должны быть оптимально групповыми. При этом очевидно, что в концепции публичных интересов эффективность органов государственной власти не может быть замерена на основе каких-то нескольких критериев, она должна мультиплицироваться из множества факторов. Проблема разработки таких критериев пока до конца не решена в отечественной науке.
По нашему мнению, при определении задач со многими неизвестными показателями в сложных социальных системах продуктивной является методо-
логия структурной оптимизации системы исполнительной власти и ее органов на основе применения «междисциплинарного подхода общей теории систем с использованием синергетической парадигмы, который позволяет выявить эволюцию объективного положения и тенденции развития властных внутри-и внешне-системных взаимосвязей и взаимозависимостей» [16, с. 28]. В том числе с учетом субстратного подхода, в основе которого лежит принцип качественной оптимизации системы - нахождение такого способа соединения элементов в систему, при котором достигается системный эффект, производящий взрывной момент функциональной характеристики [16, с. 106].
Основополагающими элементами в определении уровня эффективности являются критерии, измеренные и выраженные в фактических экономической, природно-ресурсной и иных величинах. Помимо ресурсно-экономических основ в обеспечении эффективности органов государственной власти существенное место занимают такие составные элементы, как опыт, навыки, компетентность государственного аппарата, его ответственность за порученное дело, исторические традиции, природно-географические и иные условия существования системы. При этом правовые нормы создают необходимую основу функционирования органов государственной власти, их структуру и систему, однако сами по себе эти нормы не могут гарантировать успеха, если субъекты их реализации не имеют необходимых навыков и знаний, а также не способны провести адекватные практические оценки и принять необходимые и своевременные решения. Можно сказать, что государственное руководство и управление осуществляется на основе системы принятия и реализации управленческих решений, а эффективность этого управленческого процесса творится людьми, составляющими государственный аппарат.
В ходе административной реформы в России в 2003 г. внедрялись решения, нацеленные на совершенствование государственного аппарата. Несмотря на перманентные сокращения государственных служащих, создан громоздкий государственный аппарат, который является неэффективным не только с точки зрения затрат на его содержание, но и в силу экспоненциальной зависимости числа вероятных исполнительских ошибок от количества исполнительных уровней и исполнителей этих решений.
По данным Федеральной службы государственной статистики (далее - Росстат) численность работников, замещавших должности государственной гражданской службы в федеральных государственных органах исполнительной власти, по состоянию на 1 января 2005 года составила 403,0 тысячи человек (возросла в 1,3 раза по отношению к численности на 1 января 2001 года), по состоянию на 1 января 2007 года - 481,5 тысячи человек (возросла в 1,2 ра-
за по отношению к численности на 1 января 2005 года). Максимума численность федеральных государственных служащих органов исполнительной власти достигала к 2009 году (по состоянию на 1 октября 2009 года - 515,8 тысячи человек), несколько снизившись к 2011 году (по состоянию на 1 октября
2011 года - 484,5 тысячи человек). По данным Рос-стата в 2013 году численность работников госорганов и органов местного самоуправления составляла 1 млн. 548 тыс. 62 человека, в том числе на федеральном уровне - 48 тыс. 593 человека, на региональном - 1 млн. 499 тыс. 469 человек. При этом среднемесячная зарплата служащих в федеральных госорганах составила 98,4 тыс. руб. (рост на 36,5% к
2012 году), чиновников на региональном уровне -36,4 тыс. руб. (рост на 11%), муниципальных - 33,6 тыс. руб. (рост на 11,3%) [17].
Если обратиться к индикативным оценкам состояния эффективности органов государственной власти, то по состоянию на 1 декабря 2014 г., как указала Т.А. Голикова, Счетная палата выявила нарушения бюджетного и отраслевого законодательства на общую сумму более 400 млрд. рублей, и это неокончательная цифра. «Из них третья часть, более 100 млрд. рублей, - это нарушения принципа эффективности и результативности использования бюджетных средств» [18].
Критически оценивая существующие проблемы избытка госаппарата в 2011-2013 годах, Указом Президента РФ от 31.12.2010 № 1657 «Об оптимизации численности федеральных государственных гражданских служащих и работников федеральных государственных органов» [19] уже проводилась попытка 20-процентного сокращения штатов госслужащих, тогда сокращение часто затрагивало не реальных чиновников, а сокращение незанятых вакансий. Правительство столкнулось с сопротивлением федеральных органов власти при реализации решений по сокращению численности госслужащих. Одновременно госслужащие продолжают увеличивать собственные зарплаты: в первом полугодии 2014 года они росли темпами в 32,6% годовых, а в судебной власти и прокуратуре рост превысил 70% [20]. В мае 2014 г. Председатель Правительства РФ Д.А. Медведев дал поручение ведомствам при бюджетных расчетах на 2015-2017 гг. предусмотреть возможность нового 10-процентного сокращения численности госслужащих в РФ. Однако значительная часть ведомств не смогла представить свои предложения по сокращению штатов. А Минэкономики вовсе предложило уйти от идеи «лобового» сокращения госслужащих на 10% [21]. Отметим, что нет смысла сокращать и те ведомства, в которых оптимизацией численности штатов уже добились необходимых результатов путем внедрения новых информационных технологий - по сути, это было бы для чиновников
демотивацией к развитию 1Т-сервисов и повышению производительности труда.
Одна из крупных организационных проблем исполнительно-распорядительной деятельности - это структурная оптимизация. На современном этапе развития системы государственного управления оптимизация деятельности органов государственной власти происходит, во многом, при помощи внедрения современных информационно-коммуникационных технологий в рамках построения электронного правительства и является одним из основных способов уменьшения временных и материальных затрат граждан и бизнеса при взаимодействии с государством. Для таких преобразований необходимо в структурных подразделениях органов государственной власти на основе новых информационных технологий обеспечить логическую связность организационных функций посредством административных регламентов между структурными звеньями, а также с гражданами и общественными организациями. То есть создать «необходимые предпосылки» для дальнейшей комплексной модернизации системы государственного управления. Кроме того, внедрение информационных и телекоммуникационных технологий в деятельность органов власти позволяет обеспечить прозрачность их деятельности, и это «один из важных шагов к повышению эффективности бюджетных расходов» [22] и «снижению уровня коррупции в Российской Федерации» [23]. Эффективность должна быть не абстрактной, умозрительной эффективностью функций вообще, а определенной, подлежащей количественной оценке и характеризующей уровень государственных расходов на достижение определенного, конкретного результата [24, с. 11-28]. Можно согласиться с мнением, что уже изначальный опыт оптимизации структур госаппарата показывает, что нередко чиновники подменяют реформу сервисной службой [25], обеспечивая свой комфорт неясной легитимностью и ответственностью [26]. Один из секретов «выживаемости» таков: сотрудники переводятся из штата с бессрочными трудовыми договорами на «срочные» контракты, таким образом, декларируя формальную оптимизацию, а на деле бюрократическая система становится еще более громоздкой. Санкции за это к чиновникам никто не применяет - все в рамках закона. К сожалению, реорганизация системы и структуры органов исполнительной власти часто осуществляется под влиянием политической заинтересованности, а не исходя из соображений повышения эффективности работы. Несомненно, что организация такой системной структуры не может основываться только на сокращении штатной численности. И поскольку ресурсов, оставшихся в активе госструктур, для 10-процентного сокращения явно недостаточно, то необходимо провести мероприятия по оптимизации числа государственных функций, то есть обусловить
сокращение штатов сокращением обязанностей органов государственной власти и министерств, разработать новые кадровые технологии в государственной кадровой политике, а также подумать о разработке дополнительных дорожных карт по передаче ряда полномочий Российской Федерации на уровень субъектов Федерации.
Минэкономразвития России предлагает вернуться к идее укрупнения ведомств, в этом случае сокращения штатов и новой модели государственного управления, в определенной мере, можно достигнуть за счет «эффекта масштаба» [21]. Но при этом следовало бы разработать желаемые модели системно-структурной организации органов государственной власти, прежде чем начинать процесс реформирования. Именно теоретическая «идеальная модель» должна являться основой для оптимизации организационной структуры органа государственной власти. Соответственно, реализация в результате ее внедрения на практике с последующим мониторингом эффективности будет сопровождаться коррекцией оптимизации каждого органа.
Лексическое значение слова «оптимизация» (от лат. optimus - наилучший) означает: выбор лучшего варианта изо всех имеющихся или возможных; приведение некоей системы в наилучшее состояние; нахождение экстремального (наибольшего или наименьшего) значения какой-либо функции [27, с. 447]. Структурная оптимизация - это метод построения такой структуры как способа соединения элементов в систему (каждый орган государственной власти является определенной системой), которая будет максимально эффективной с точки зрения заранее поставленной практической цели и при заданных ограниченных ресурсах. Сущность оптимизации и упорядочения функций органов исполнительной власти следует понимать как выбор лучшего варианта изо всех имеющихся возможностей в реализации правовых норм российского законодательства. Структурная оптимизация вместе с параметрической (основанной на нахождении параметров, оптимизирующих целевые функции органа власти при заданных правовых ограничениях) являются главной целью деятельности по оптимизации структуры любого органа государственной власти путем перехода от фактической структуры к желаемой модели органа в концептуальных рамках административной реформы. Этапы реализации мероприятий по оптимизации органов государственной власти и перечень соответствующих мер должны утверждаться не актами самой исполнительной власти, а только указами Президента РФ, ограничив при этом «монополию» Правительства РФ в реформировании исполнительной власти.
Международная правовая практика показывает , что оценить результаты реформаторских усилий крайне сложно, так как отсутствуют сопоставимая статистика и конкретные исследования [28]. Можно
лишь констатировать, что во многих странах правительствами действительно сокращены собственные расходы и, соответственно, уменьшена доля затрат на государственное управление в рамках собственных экономик, однако этот результат может быть в значительной степени и результатом экономического подъема в странах, проводивших реформы в 1990-е годы [28]. В настоящее время можно только констатировать нерешенность поставленных задач. При этом напрашивается вывод, что имеющая место непоследовательность действий по осуществлению административной реформы является свидетельством отсутствия четко сформулированной цели и конечного результата. Размытость целей административной реформы, излишняя идеализация структуры органов исполнительной власти, которая не может на деле реально работать, спешка в проведении реформ - все это может быть причинами столь затянувшегося реформирования органов исполнительной власти, которые требуют незамедлительного устранения. Таким образом, можно сказать, что в настоящее время официальные итоги административной реформы еще не подведены, и она еще не имеет конечной результативности, поскольку последний экономический кризис показал, что до сих пор существуют организационно-функциональные проблемы в осуществлении государственного управления. При этом в результате перманентных и бессистемных изменений направления вектора реформы сформировалась сложная эклектичная парадигма реформы, включающая широкий набор основных ее направленностей: дебюрократизация и информатизация, децентрализация (деконцентрация, аутсорсинг), новый государственный менеджмент, введение экономических элементов регулирования управленческих процессов, корпоративизм и неокорпоративизм, сервисное администрирование и др. [25].
Можно согласиться с мнением: «Один из уроков проведения административных реформ состоит в придании административному реформированию характера постоянной функции государства» [29], а реформирование государственного управления - дело не только государства, оно требует широкого участия граждан, прежде всего, при определении целей и задач реформ, а также тесного партнерства между государственными и негосударственными секторами, «инстинкта реформирования» [28] и ответственности всех уровней власти, которая должна стать важнейшим элементом государственного управления.
В заключение представляется целесообразным и востребованным в современных условиях реформирования создание постоянно действующего органа -прототипа Комиссии при Президенте РФ по вопросам совершенствования государственного управления [30], наделение его статусом стратегического центра для определения и утверждения концептуальных направлений, порядка и сроков администра-
тивной реформы с функциями мониторинга, контроля. Данный орган для обеспечения процесса реформ имел бы компетенцию принудительных мер воздействия финансового, административного, дис-
циплинарного характера. Это способствовало бы запуску постоянно действующего механизма по повышению функциональней эффективности в органах исполнительной власти Российской Федерации.
Пристатейный библиографический список
1. Крысин Л.П. Толковый словарь иноязычных слов. - М.: Эксимо, 2008.
2. Интернет-словарь «Академик». URL: http:// dic.academic.ru/ dic.nsf/ econ_dict/ 16954.
3. Атаманчук г.В. Управление: сущность, ценность, эффективность: учебное пособие. - М.: Академический проект «Культура», 2006. - 544 с.
4. Кох И.А. Институциональная эффективность социального управления в муниципальном образовании: Дисс. ... д. социол. н. М., 2007. 425 с.
5. Малько А.В. Эффективность правового регулирования // Правоведение. 1990. № 6.
6. Мишин В.М. Исследование систем управления: учебник. 2-е изд. - М.: ЮНИТИ, 2005. - 527 с.
7. Шувалов И.И. Проблема эффективности правотворчества в свете современной политико-правовой теории управления обществом // Журнал российского права. 2005. № 4.
8. Юдин Э.Г. Методология науки. Системность. Деятельность.- М.: Эдиториал УРСС, 1997. - 246 с.
9. Государственное управление и политика: Концепции проблемы государственной политики и управления / Под ред. Л.В. Сморгу-нова. М., 2006.
10. Указ Президента РФ от 21.08.2012 № 1199 (ред. от 02.05.2014) «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» //Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 23.08.2012).
11. Указ Президента РФ от 28.04.2008 № 607 (ред. от 14.10.2012) «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» // Опубл. не был. СПС Консультант Плюс (дата обращения: 12.01.2015).
12. Указ Президента РФ от 13.05.2010 № 579 (ред. от 14.10.2012) «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности»// Опубл. не был. СПС Консультант Плюс (дата обращения: 12.01.2015).
13. Правовые акты: оценка последствий: научно-практическое пособие / А.В. Кашанин, Ю.А. Тихомиров, С. В. Третьяков и др.; отв. ред. Ю.А. Тихомиров. - М.: Юриспруденция, 2011. Консультант Плюс (дата обращения: 12.01.2015).
14. Портал Административная реформа - Совершенствование государственного управления // Оценка эффективности органов власти и государственных служащих [Электронный ресурс]: http: // ar.gov.ru/effect_org_vlasti_04_ocenka_ef-fekt/index.html (дата обращения: 12.01.2015).
15. Барциц И.Н. Конституционное право на хорошее (эффективное) управление: критерии, показатели, оценки // Конституционное и муниципальное право. 2013. № 11.СПС Консультант Плюс (дата обращения: 12.01.2014).
16. Чепунов О.И. Системное взаимодействие органов государственной власти в Российской Федерации: Автореф. Дисс. ... д ю. н - Москва, 2011.
17. Официальный сайт Росстата. Российский статистический ежегодник - 2012 г. [Электронный ресурс]: www.gks.ru (дата обращения: 12.12.2014).
18. Официальный сайт Счетной палаты [Электронный ресурс]: Пресс-конференция Т. Голиковой: http://audit.gov.ru/ (дата обращения: 12.12.2014).
19. Собрание законодательства РФ. 2011. № 1. Ст. 195.
20. Зарплата госслужащих РФ продолжает расти опережающими темпами // Экономика [Электронный ресурс]: http://1prime.ru/ state_regulation/ (дата обращения: 10.01.2015).
21. Несжимаемые люди / Ъ - Газета [Электронный ресурс]: http://www.kommersant.ru /doc/2551771(дата обращения: 10.01.2015).
22. Распоряжение Правительства РФ от 30. 06. 2010 № 1101 -р «Об утверждении Программы Правительства РФ по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 г.» // Собрание законодательства РФ. 2010. № 28. Ст. 3720; 2010. № 47. Ст. 6201; 2011. № 51. Ст. 7526.
23. Указ Президента РФ от 13. 04. 2010 № 460 «О Национальной стратегии противодействия коррупции и Национальном плане противодействия коррупции на 2010-2011 гг.» // Собрание законодательства РФ. 2010. № 16. Ст. 1875; 2012. № 12. Ст. 1391.
24. Бокарева Л.Г. Российская государственность: реформы и их итоги // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2013. № 10. С. 11-28. СПС Консультант Плюс (дата обращения: 12.01.2014).
25. Вишняков В.Г. Об укреплении правовых основ системы государственного управления экономикой // Законодательство и экономика. 2014. № 4. СПС Консультант Плюс.
26. Новиков А.Б. Концепция "сервисной таможни" в системе административной реформы в Российской Федерации // Законодательство и экономика. 2006. № 10. СПС Консультант Плюс.
27. Захаренко Е.Н., Комарова Л.Н., Нечаева И.В. Новый словарь иностранных слов: 25 000 слов и словосочетаний. - 2-е изд., стер. -М: ООО Издательский центр «Азбуковник», 2006.
28. Кеттл Д. Глобальная революция в государственном управлении (в кратком изложении Юрия Кимелева) // Отечественные записки [Электронный ресурс]: http: //magazines.russ.ru/oz/2004/2/2004_2_20.html (дата обращения: 12.01.2015).
29. Хабриева Т.Я., Ноздрачев А.Ф., Тихомиров Ю.А. Административная реформа: решения и проблемы // Журнал российского права. 2006. № 2. СПС Консультант Плюс.
30. Указ Президента РФ от 16. 07. 2004 № 910 «О мерах по совершенствованию государственного управления» // Собрание законодательства РФ. 2004. № 29. Ст. 3019 (утратил силу).
