CC BY
161
УДК 342.511.1
ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ И «РУЧНОЙ РЕЖИМ»
Чепунов О.И., Минаев А.В.
Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ, Москва Тувинский государственный университет, Кызыл
GOVERNANCE AND "MANUAL MODE"
Chepunov O.I., MinaevA.V.
Russian Academy of National Economy and Public Service under the President of the Russian Federation, Moscow Tuvan State University, Kyzyl
«Каждая проблема имеет решение. Единственная трудность заключается в том, чтобы его найти».
Эвви Неф
В статье рассматриваются современное состояние государственного управления в Российской Федерации, понятие «ручного государственного управления» в корреляции с системным государственным управлением в ракурсе эффективности, обстоятельства применения «ручного управления» Президентом РФ и возможности его использования в целях повышения эффективности системы государственного управления, а также обосновывается необходимость продолжения реформы государственного управления в режиме «ручного управления» Президентом Российской Федерации.
Ключевые слова: эффективность, государственное ручное управление, система, бюрократия, реформа, объективные условия.
This article examines the current state of public administration in the Russian Federation, the concept of «governance manual» in correlation with the system from the perspective of public administration efficiency. The reasons for the use of «manual control» by the President of the Russian Federation and the possibility of its use in order to improve efficiency in public administration, as well as the necessity to continue the reform of public administration in the «manual control» of the President of the Russian Federation are analyze.
Key words: efficiency, state manual control system, the bureaucracy, reform, objective conditions.
Проблемы качества и эффективности российского государственного управления не являются новыми для российской юридической науки, но в связи с обострением политико -экономического кризиса приобретают особую актуальность. После снижения цены на нефть социально-экономическое положение России оказалось тяжелым по многим показателям, очевидны своевременно не решенные проблемы государственного строительства в управленческой и экономической сферах. В этих условиях Правительство Российской Федерации работает в режиме «антикризисного управления [1], при этом принципиально стратегические вопросы не решаются. Для сохранения экономики предпринимаются меры перераспределения накопленных в прежние времена резервов, ликвидируя остро напряженные социальные ситуации.
Исследования эффективности государственного управления, конечно, проводились учеными-юристами, изучались проблемы, влияющие на эффективность государственного управления и предлагались научно обоснованные меры по повышению эффективности государственного управления. При этом в части исследований объяснялось, что созданное на основе идеологии либеральной экономической модели государственное управление в России достаточно эффективно в современный период. И государственная экономическая основа, базирующаяся на сырьевой зависимости, является без сомнений полезным для страны. При этом развитие государства должно происходить в рамках Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года (утв. распоряжением Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. № 1662-р) [2], в которой поставлена цель достижения лидирующих позиций России по всем направлениям развития. При этом «использование основных инструментов государственной политики для перевода экономики на инновационный путь развития либо не предполагается вовсе, либо откладывается на середину прогнозного периода. Едва ли при такой политике переход на инновационный путь развития, окажется в принципе возможен» [3]. Немалая часть экспертов полагает, что Россия благодаря своему статусу экспортера нефти и газа сохранит потенциал усиления своей международной роли. Рост мировой экономики приведет к увеличению спроса на многие виды сырья, такие как нефть, газ [4]. Говорить о надвигающихся негативных реалиях для России еще недавно было просто бесполезно, а те, кто это постулировал, подвергались жесткой критике в научно-экономическом сообществе.
Однако, в политико-правовой практике российского государственного управления все чаще стал звучать термин «ручное управление» [5]. Изначально, этот термин употребляется высшими должностными лицами государства, характеризуя неэффективность государственного управления [6] по выполнению особо значимых программ и как возможность его локального повышения при их выполнении. Впоследствии «ручное управление» оценивается как нечто, дающее заведомо положительный результат при всеобщей безответственности. В итоге Президент Российской Федерации В.В. Путин посетовал, что в стране нет системы управления, и ему придется взять контроль над правительством в «свои руки» [7].
Что же такое режим «ручного управления»? В традиционном смысле понятие «государственное управление» относится к междисциплинарным и понимается как деятельность органов государственной власти и должностных лиц по практическому воплощению выработанного на основе соответствующих процедур политического курса. Система государственного управления как сложная открытая социальная система создаваемая для обеспечения жизнедеятельности государства и общества ориентирована на систему целей. Она организовывается и функционирует по определенным закономерностям, которые необходимо выявлять, определяя причинно-следственные связи и производя системные корректировки по получению заданных системных параметров. Если объективные условия и субъективный фактор определяют характер государственного управления, то ресурсы обеспечивают успех и эффективность этого управления. Помимо ресурсно-экономических основ в обеспечении деятельности этой системы существенное место занимают такие составные элементы, как опыт, навыки, компетентность государственного аппарата, его ответственность за порученное дело, исторические
традиции и иные условия существования открытой социальной системы. При этом правовые нормы создают необходимую основу функционирования органов государственной власти, их структуру и систему, однако сами по себе эти нормы не могут гарантировать успеха, если субъекты их реализации не имеют необходимых навыков и знаний, а также не способны провести адекватные практические оценки и принять необходимые и своевременные решения.
Государственное руководство и управление осуществляется на основе системы принятия и реализации управленческих решений, от эффективности работы этой конституционно установленной системы и зависит выполнение поставленных политических и социально-экономических целей по обеспечению благополучия нации. В этой системе Президент РФ является управляющим элементом [8], который ставит стратегические задачи [9] и программы действий [10]. Именно сформулированные задачи «управляющего элемента» на основе требований общественного большинства являются целеполагающими для организационной деятельности системы и ее элементов - органов государственного управления. Если система не может выполнить поставленные Президентом РФ задачи, то в его прямых функциях обеспечить согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, в том числе «скрытые полномочия» [11].
Возможность появления новых функций обуславливается открытостью системы органов государственной власти и процессами развития общества. Если на определенный момент времени система государственного управления не обеспечивает требуемой эффективности, то в таких условиях механизм «сильной президентской власти», способной обеспечить реализацию стратегических планов развития страны, остается актуальным и востребованным для государственного развития Российской Федерации.
Конечно, при «ручном управлении» можно краткосрочно добиться эффективности отдельного или группы отдельных органов. В современной ситуации более важно «удержать в руках» управление [12], чем заниматься в этой критической ситуации любой реформой государственного управления. Однако функциональная недостаточность системы государственного управления и предпочтение «ручного способа управления» понижают уровень общей эффективности.
«Ручное государственное управление» не может быть глубинным и всеобщим, а может быть только локальным и временным (все органа государственной власти и муниципалитетов в управлении не могут участвовать). А также не может создавать отдельную «систему управления» в общей «системе управления», что противоречит закону системной оптимальности, и приводят систему к «возмущенному состоянию». Поэтому можно сказать, что «ручное управление - это локальная «подстройка» системы государственного управления, осуществляющаяся управляющим элементом в форсированном режиме для решения определенных целей в зависимости от тенденции развития внешних и внутрисистемных российских политико-правовых и экономическо-социальных реалий [13].
Форсированное государственное управление «ручного» характера оправдано в условиях кризиса, но при этом не может и не должно на постоянной основе подменять систему государственного управления, использование «ручного управления» может привести к эффекту «институциональной ловушки» [14]. Эффективность системы - это совокупность свойств, характеризующих качественное состояние системных функций, соотношение требуемого и достигаемого результата (цели). И общая системная эффективность является общей для всей системы и определяется по результатам работы
самого неэффективного элемента. Система государственного управления должна иметь собственную устойчивость, показатели которой указывают на коэффициент функциональной эффективности системы. Коррекция параметров устойчивости отображает изменение качественных характеристик системы, которые выражеаются в различного вида правовых нормах и индикаторах, устанавливающих механизм определение эффективности системы [15].
Современные реалии указывают на необходимость продолжения реформы государственного управления, так как все прежние организационно-правовые решения и мероприятия не создали до конца систему, способную в критических условиях эффективно выполнять функции государственного управления. Можно констатировать, что пока не создано единого общегосударственного центра по разработке государственной политики в области административной реформы, ее планомерному и поэтапному проведению [16]. Если обратиться к индикативным оценкам состояния эффективности органов государственной власти, то по состоянию на 01.12.2014 г. Счетная палата выявила на общую сумму более 400 млрд. рублей, «из них третья часть, более 100 млрд. рублей, - это нарушения принципа эффективности и результативности использования бюджетных средств» [17]. Хотя официальные итоги административной реформы еще не подведены, но она не имеет конечной результативности, поскольку последний экономический кризис показал, что до сих пор существуют очень значительные организационно-функциональные проблемы в осуществлении государственного управления. При этом напрашивается вывод, что имеющая место непоследовательность действий по осуществлению административной реформы является свидетельством отсутствия четко сформулированной цели и желаемого конечного результата. В связи с этим продуктивными представляются предложения об объединении в одной общей программе государственного строительства наработок, соответствующих общей стратегии дальнейшего совершенствования системы органов государственного управления [18].
Следует согласиться с мнением, что «один из уроков проведения административных реформ состоит в придании административному реформированию характера постоянной функции государства» [19], а реформирование государственного управления - дело не только государства, оно требует широкого участия граждан, прежде всего, при определении целей и задач реформ, а также тесного партнерства между государственными и негосударственными секторами, «инстинкта реформирования» [20] и ответственности всех уровней власти, которая должна стать важнейшим элементом государственного управления.
Отметим, что повышение эффективности деятельности государства является главным фактором, определяющим будущее развитие России. По мнению зарубежных аналитиков, Россия во многом сохранила всю систему государственного управления, характерную для СССР [21]. Особенно этот фактор проявился сейчас, когда финансово-политический кризис вынуждает страну сменить стратегию сырьевого развития и перейти к парадигме пространственного конкурентного преимущества с опорой на собственные ресурсы развития. И как важнейшая стратегическая задача, - повышение эффективности государственного управления - должно быть решено в максимально короткий период.
Так как благоприятные моменты реформирования уже пройдены, и для успешного создания такого системного механизма эволюционно-модернизационным способом нет запаса времени, по нашему мнению, необходимо прибегнуть к системным изменениям
государственного управления при помощи «президентского ручного управления» и методологической поддержки специальной экспертной комиссии, что способствовало бы запуску постоянно действующего механизма по повышению функциональной эффективности в системе государственного управления Российской Федерации.
Библиографический список
1. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации // Российская газета. - 2003г. - 17 мая.
2. Распоряжение Правительства РФ от 17.11.2008 № 1662-р (ред. от 08.08.2009) «О Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года» // СЗ РФ:
2008. N 47. Ст. 5489 ; 2009. N 33. С. 4127.
3. Ахмедова, Ю. Путин перевел правительство в режим ручного управления // Слово без границ 8 мая 2013 г. [элект. рес.]■http://wordyou.ru/v-rossii/putin-perevel-pravitelstvo-v-rezhim-ruchnogo-upravleniya (дат. обр. 19.01.2015).
4. Белоусов, Ю. О качестве государственного управления в России // Госменеджмент [элек.рес.] http://www.gosman.ru/?news=37742 (дат. обр.17.01.2015).
5. Белых, В. Социально-экономические последствия глобального экономического кризиса в России: правовые инструменты сдерживания и преодоления [Текст] / В. Белых // Советник. 2009. № 2. С. 46-52.
6. Вишняков, В.Г. Об укреплении правовых основ системы государственного управления экономикой // Законодательство и экономика. 2014. № 4. СПС Консультант Плюс.
7. Гладунов, О. Путин переводит российскую экономику в режим своего «ручного управления» [элект. рес.] Свободная пресса РИА Новости: http://svpressa.ru (дат. обр. 21.01.2015).
8. Глазьев, С.Ю. Стратегия и Концепция социально-экономического развития России до 2020 года: экономический анализ // [элект. рес] ttp://www. glazev. ru/econom_ polit/17/ (дат.обр. 30.01.2015).
9. Кеттл, Д. Глобальная революция в государственном управлении (в кратком изложении Юрия Кимелева) // Отечественные записки [элек. рес)] http://magazines. russ. ru/oz/2004/2/2004_2_20 .html (дат. обр.12.01.2015).
10. Лукьянова, Е.А. Конституция в судебном переплете [Текст] / Е.А. Лукьянова //Законодательство, 2000 г. - № 12. - С. 47-58.
11. Мамаева, Я.Ю. Особенности формы правления в России в контексте реализации отдельных полномочий главы государства // Конституционное и муниципальное право. 2014. N 3. С. 48 - 52.
12. Медведев, Д.А. Россия, вперед! // Независимое информационное агентство. - 2009г. - от 11 сентяб.
13. Минаев, А.В., Дубровский, О.Н.; Ондар, Л.Ш. Криминология (учебное пособие). Кызыл: Редакционно-издательский отдел ТувГУ, 2014, - 302 с.
14. Норт, Д. Институты, институциональные изменения и функционирование экономики /Пер. с англ. А.Н. Нестеренко; предисл. И науч. ред. Б.З. Мильнера. - М.: Фонд экономической книги «Начала», 1997. - 180 с.
15. Официальный сайт Счетной палаты [элект. рес.] Пресс-конференция Татьяны Голиковой: http://audit.gov.ru/ (дат. обр. 12.12.2014).
16. Попова, Л., Рыбин, Е., Новогрудский, М., Долгов, В. Госдума одобрила антикризисный план правительства. [элек. рес.] http ://www.tvc.ru/news/show/id/60473(дат. обр.30.01.2015).
17. Сундатова, О.Ю. Будущее России глазами западных центров и ведущих экспертов: эволюция последних лет //Государственная власть и местное самоуправление, 2006, N 6. Консультант Плюс.
18. Минаев, А.В., Эртине, К.К. Государственная политика России в области национальной безопасности // Право и государство: теория и практика. - М.: Право и государство пресс, 2013, № 9 (105). - С. 129-133.
19. Хабриева, Т.Я., Ноздрачев, А.Ф., Тихомиров, Ю.А. Административная реформа: решения и проблемы // Журнал российского права. 2006. № 2. СПС Консультант Плюс.
20. Харченко, О., Казанцев, А. Россия и мир 2020 году: прогнозы зарубежных аналитиков //Аналитические доклады МГИМО (У) МИД России. Вып № 9 (14), 2006г. [элект. рес.] http://www.mgimo.ru/fileserver/2004/nauka/ad-14.pdf (дат. обр. 2015).
21. Чепунов, О.И. Конституционно-правовые аспекты модернизации органов государственной власти в Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2012. N 5. Консультант Плюс.
Bibliograficheskiy spisok
1. Poslanie Prezidenta Rossiyskoy Federatsii Federalnomu Sobraniyu Rossiyskoy Federatsii // Rossiyskaya gazeta. - 2003 g. - 17 maya.
2. Rasporyajenie Pravitelstva RF ot 17.11.2008 № 1662-r (red. ot 08.08.2009) «O Kontseptsii dolgosrochnogo sotsialno-ekonomicheskogo razvitiya Rossiyskoy Federatsii na period do 2020 goda» // SZ RF: 2008. N 47. St. 5489;
2009. N 33. S. 4127.
3. Ahmedova, YU. Putin perevel pravitelstvo v rejim ruchnogo upravleniya // Slovo bez granits 8 maya 2013 g. [elekt. res.]^http://wordyou.ru/v-rossii/putin-perevel-pravitelstvo-v-rezhim-ruchnogo-upravleniya (dat. obr. 19.01.2015).
4. Belousov, Y.U. O kachestve gosudarstvennogo upravleniya v Rossii // Gosmenedjment [elek.res.] http://www.gosman.ru/?news=37742 (dat. obr.17.01.2015).
5. Belyih, V. Sotsialno-ekonomicheskie posledstviya globalnogo ekonomicheskogo krizisa v Rossii: pravovyie instrumentyi sderjivaniya i preodoleniya [Tekst] / V. Belyih // Sovetnik. 2009. № 2. S. 46-52.
6. Vishnyakov, V.G. Ob ukreplenii pravovyih osnov sistemyi gosudarstvennogo upravleniya ekonomikoy // Zakonodatelstvo i ekonomika. 2014. № 4. SPS Konsultant Plyus.
7. Gladunov, O. Putin perevodit rossiyskuyu ekonomiku v rejim svoego «ruchnogo upravleniya» [elekt. res.] Svobodnaya pressa RIA Novosti: http://svpressa.ru (dat. obr. 21.01.2015).
8. Glazev, S.YU. Strategiya i Kontseptsiya sotsialno-ekonomicheskogo razvitiya Rossii do 2020 goda: ekonomicheskiy analiz // [elekt. res] ttp://www. glazev. ru/econom_ polit/17/ (dat.obr. 30.01.2015).
9. Kettl, D. Globalnaya revolyutsiya v gosudarstvennom upravlenii (v kratkom izlojenii YUriya Kimeleva) // Otechestvennyie zapiski [elek. res)] http://magazines. russ. ru/oz/2004/2/2004_2_20.html (dat. obr.12.01.2015).
10.Lukyanova, E.A. Konstitutsiya v sudebnom pereplete [Tekst] / E.A. Lukyanova //Zakonodatelstvo, 2000 g. -№ 12. - S. 47-58.
11 .Mamaeva, YA.YU. Osobennosti formyi pravleniya v Rossii v kontekste realizatsii otdelnyih polnomochiy glavyi gosudarstva // Konstitutsionnoe i munitsipalnoe pravo. 2014. N 3. S. 48 - 52.
12.Medvedev, D.A. Rossiya, vpered! // Nezavisimoe informatsionnoe agentstvo. - 2009g. - ot 11 sentyab.
13.Minaev, A.V., Dubrovskiy, O.N.; Ondar, L.SH. Kriminologiya (uchebnoe posobie). Kyizyil: Redaktsionno-izdatelskiy otdel TuvGU, 2014, - 302 s.
14.Nort, D. Institutyi, institutsionalnyie izmeneniya i funktsionirovanie ekonomiki /Per. s angl. A.N. Nesterenko; predisl. I nauch. red. B.Z. Milnera. - M.: Fond ekonomicheskoy knigi «Nachala», 1997. - 180 s.
15.Ofitsialnyiy sayt Schetnoy palatyi [elekt. res.] Press-konferentsiya Tatyanyi Golikovoy: http://audit.gov.ru/ (dat. obr. 12.12.2014).
16.Popova, L., Ryibin, E., Novogrudskiy, M., Dolgov, V. Gosduma odobrila antikrizisnyiy plan pravitelstva. [elek. res.] http ://www.tvc.ru/news/show/id/60473(dat. obr.30.01.2015).
17.Sundatova, O.YU. Buduschee Rossii glazami zapadnyih tsentrov i veduschih ekspertov: evolyutsiya poslednih let //Gosudarstvennaya vlast i mestnoe samoupravlenie, 2006, N 6. Konsultant Plyus.
18.Minaev, A.V., Ertine, K.K. Gosudarstvennaya politika Rossii v oblasti natsionalnoy bezopasnosti // Pravo i gosudarstvo: teoriya i praktika. - M.: Pravo i gosudarstvo press, 2013, № 9 (105). - S. 129-133.
19.Habrieva, T.YA., Nozdrachev, A.F., Tihomirov, YU.A. Administrativnaya reforma: resheniya i problemyi // Jurnal rossiyskogo prava. 2006. № 2. SPS Konsultant Plyus.
20.Harchenko, O., Kazantsev, A. Rossiya i mir 2020 godu: prognozyi zarubejnyih analitikov //Analiticheskie dokladyi MGIMO (U) MID Rossii.Vyip № 9 (14),2006g.[elekt. res.] http://www.mgimo.ru/fileserver/2004/nauka/ad-14.pdf (dat. obr. 2015).
21.Chepunov, O.I. Konstitutsionno-pravovyie aspektyi modernizatsii organov gosudarstvennoy vlasti v Rossiyskoy Federatsii // Konstitutsionnoe i munitsipalnoe pravo. 2012. N 5. Konsultant Plyus.
Чепунов Олег Иванович - доктор юридических наук, заведующий кафедрой конституционного права Юридического факультета им. М.М. Сперанского Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации, E-mail: [email protected]
Минаев Александр Викторович - декан юридического факультета Тувинского государственного университета, кандидат юридических наук, доцент, докторант РАНХиГС при Президенте РФ, член Ассоциации юристов России, член Российской Академии Юридических Наук, профессор Академии военных наук, г. Кызыл, E-mail: [email protected]
Chepunov Oleg - Doctor of Law, Head of the Department of Constitutional Law Faculty of Law named after Speranskii M.M. Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration, E-mail: [email protected]
Minaev Alexander - Dean of Law Faculty Tuvan State University, candidate of Juridical Studies, Associate Professor, doctoral the Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration the Presidential Council, a member of the Russian Lawyers Association, member of the Russian Academy of Law, Professor of the Academy of Military Sciences, Kyzyl, E-mail: [email protected]
