CC BY
164
ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ РАЗВИТИЯ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА
УДК 352(470)
Е. Ю. Киреева
О НЕКОТОРЫХ АСПЕКТАХ РЕФОРМИРОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ И МУНИЦИПАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Содержится анализ практической реализации мероприятий по реформированию государственной и муниципальной службы в субъектах Российской Федерации. Проанализированы программы регионального развития государственной и муниципальной службы таких субъектов Российской Федерации, как Липецкая, Псковская области, дан сравнительно-правовой анализ законодательных и муниципальных правовых актов, регулирующих отношения в сфере муниципальной службы.
The article presents an analysis of municipal and civil reform practical implementation in the subjects of the Russian Federation. Regional civil and municipal service development programmes of Lipetsk, Pskov regions were analyzed. The article presents a comparative juristic analysis of statutes and municipal legislative acts regulating legal relations in the sphere of municipal service.
В настоящее время в Российской Федерации осуществляется комплекс реформ, которые тесным образом взаимосвязаны друг с другом и нацелены на повышение эффективности работы всего механизма осуществления власти в государстве.
С реформой муниципальной службы напрямую связаны административная реформа, реформы государственной службы и местного самоуправления, которые пронизывают все уровни власти, начиная с муниципального и завершая федеральным уровнями.
Определяя приоритеты в развитии системы управления Российского государства, профессор А. Ф. Ноздрачев отметил, что реформирование государственной службы — один из ключевых элементов совершенствования системы государственного управления Российской Федерации. Задачи российского государства, в первую очередь в социальной сфере и экономике, предполагают самый высокий качественный уровень развития государственной службы. Отражая публичный характер деятельности, она тесно связана с процессами формирования и реализации управляющих воздействий и является не только одним из важнейших социальных факторов функционирования исполнительной власти, но и составляет организационную основу государственной власти. Вне должностей государственной службы госу-
Вестник РГУ им. И. Канта. 2008. Вып. 9. Экономические и юридические науки. С. 7—12.
8
дарственная власть реально не существует. Будучи важнейшим организационно-правовым элементом в механизме исполнительной власти, государственная служба должна в полной мере выполнять присущие ей задачи [1].
В августе 2001 г. была принята «Концепция реформирования системы государственной службы Российской Федерации» [2], административная реформа начала свой отсчет с издания Указа Президента Российской Федерации от 23 июля 2003 г. № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003 — 2004 годах» [3]. Шестого октября
2003 г. был принят федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», послуживший основой проведения реформы местного самоуправления, 2 марта 2007 г. — федеральный закон № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации».
Большую роль в развитии института государственной и муниципальной службы сыграла федеральная программа «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 — 2005 годы)» [4], утвержденная в ноябре 2002 г. Указом Президента Российской Федерации, срок действия названной программы Указом Президента Российской Федерации от 12 декабря 2005 г. № 1437 продлен на 2006 — 2007 гг. [5]. В соответствии с этой программой многие субъекты Федерации приняли единые программы по реформированию как государственной, так и муниципальной службы. Например, в Ленинградской области был принят закон от 15 марта 2004 г. № 21-ОЗ «О региональной целевой программе "Реформирование государственной и муниципальной службы Ленинградской области (2004 — 2005 годы)"» [6, с. 30], в Псковской области аналогичная программа утверждалась постановлением Псковского областного собрания депутатов от 25 ноября 2004 г. № 907 (ред. от 27 октября 2005 г.) «Об утверждении областной целевой программы "Реформирование государственной и муниципальной службы в Псковской области (2005 — 2007 годы)"»1.
Целью региональной программы является повышение эффективности государственной и муниципальной службы в субъекте Федерации, оптимизация затрат на государственное управление и местное самоуправление, развитие их ресурсного обеспечения. Для реализации указанной цели необходимо решить комплекс задач, включая создание условий для оптимального организационно-правового обеспечения государственной и муниципальной службы; определение обязанностей, полномочий и мер ответственности государственных и муниципальных служащих на основе должностных (служебных) регламентов; внедрение новых методов планирования, финансирования, стимулирования и оценки деятельности государственных и муниципальных служащих, рациональное использование ресурсов в системе государственной и муниципальной службы; обеспечение открытости государственной и муниципальной службы в интересах развития гражданского общества и укрепления государ-
1 Документ опубликован не был // ПИС «Консультант плюс».
О реформировании государственной и муниципальной службы в РФ
ства; применение эффективных методов подбора квалифицированных кадров для государственной и муниципальной службы, а также создание условий для их должностного (служебного) роста; реализация программ подготовки кадров для государственной и муниципальной службы и профессионального развития государственных и муниципальных служащих; создание оптимальных условий для гарантированного повышения профессионально-квалификационного уровня государственных и муниципальных служащих; создание необходимых материально-технических условий и организация ресурсного обеспечения для эффективного функционирования государственной и муниципальной службы и исполнения государственными и муниципальными служащими своих должностных (служебных) обязанностей; разработка и внедрение механизмов выявления и разрешения конфликта интересов на государственной и муниципальной службе, а также нормативно-правового регулирования профессиональной этики государственных и муниципальных служащих; обеспечение развития системы управления государственной и муниципальной службой.
Важнейшей гарантией реализации региональных программ является нормативное закрепление источников их финансирования. Так, в Липецкой областной программе «Реформирование государственной гражданской службы и подготовка, переподготовка государственных и муниципальных служащих Липецкой области (2006 — 2010 годы)» [7] установлено, что финансирование Программы осуществляется за счет средств областного бюджета. Всего для ее реализации необходимо 176345 тыс. руб., в том числе прогнозно: в 2008 г. — 36032,5 тыс. руб.; в 2009 г. — 37397,5 тыс. руб.; в 2010 г. — 36550 тыс. руб.
Объемы расходов на выполнение мероприятий Программы определяются при формировании областного бюджета на очередной финансовый год.
Следует отметить, что определенные в региональных программах меры по реформированию муниципальной службы нашли отражение в актах органов государственной власти и местного самоуправления, в соответствии с которыми формируются органы, осуществляющие организационное обеспечение реформы, и разрабатываются планы мероприятий по реализации положений программ. Например, распоряжение главы администрации Архангельской области от 22 сентября 2005 г. № 910-р «О рабочей группе по реформированию законодательства Архангельской области о муниципальной службе»; распоряжение администрации муниципального образования «Крапивинский район» от 10 августа 2004 г. № 1003-р «Об организации работы по разработке и реализации программ реформирования муниципальной службы в муниципальном образовании "Крапивинский район"»2, постановление главы администрации Ковровского района от 9 февраля 2004 г. № 523 установило перечень мероприятий, направленных на реформирование
2 Документ опубликован не был// ПИС «Консультант плюс».
3 Документ опубликован не был // ПИС «Консультант плюс».
муниципальной службы в соответствии с региональной программой Владимирской области (2003—2005 гг.).
В целом же, как отмечается во многих региональных программах реформирования государственной и муниципальной службы, сложились определенные правовые основы муниципальной службы, адекватные современным социально-экономическим условиям современного российского общества и государства, проведен комплекс мероприятий по принятию основополагающих законов по вопросам муниципальной службы, выработан механизм взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления.
Для дальнейшей реализации государственной поддержки местного самоуправления, основываясь на принципах взаимосвязи государственной и муниципальной службы, необходимо продолжать решать вопросы правового, организационного, профессионального совершенствования муниципальной службы, способствовать грамотному подбору кадров на муниципальную службу, а также проводить работу по систематизации законодательства в области местного самоуправления. Эффективность деятельности органов местного самоуправления во многом зависит от профессионализма, компетентности и иных качеств лиц, замещающих муниципальные должности, и муниципальных служащих. От уровня квалификации названных лиц зависит эффективность принимаемых ими решений [8].
Несмотря на то что сделано было немало важных шагов для реформирования государственной и муниципальной службы, стадии практической реализации достигла лишь относительно небольшая часть мероприятий административной реформы, реформы местного самоуправления, а по ряду ее приоритетных направлений работы еще даже не начаты.
Вследствие этого рейтинг России в мире по эффективности государственного управления и качеству публичных услуг не повысился, а даже снизился. По свидетельству международных экспертов, но эффективности государственного управления и качеству публичных услуг Россия находится на одном уровне со странами, намного уступающими ей в экономическом развитии. В частности, в рейтинге международной конкурентоспособности за 2004 г. Россия но показателю «качество государственных институтов» опустилась с 81-го на 89-е место. Согласно индексу GRICS (Govemance Research Indicator Country Snapshot), который определяется Всемирным банком и оценивает эффективность государственного управления в 209 странах, Россия по таким показателям, как эффективность работы Правительства, качество законодательства, верховенство закона и контроль за коррупцией, находится в нижней части рейтинга. По индексу восприятия коррупции, рассчитываемому международной организацией «Транспэренси Интернэшнл», в
2004 г. Россия среди 146 стран занимала 90-е место. Результаты российских исследований состояния государственного управления также свидетельствуют о низкой эффективности государственной власти, коррумпированности государственного аппарата, падении доверия граж-
О реформировании государственной и муниципальной службы в РФ
дан к государственным институтам и государственным служащим. Все это аналогично характеризует и низкую эффективность муниципального управления, и его качество публичных услуг [9].
Все вышесказанное позволяет прийти к следующим выводам.
Во-первых, реформа муниципальной службы и реформа местного самоуправления должны рассматриваться в контексте более широких реформ федерального уровня, в том числе административной реформы, реформы государственной службы.
Во-вторых, федеральный закон № 131-Ф3 от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» значительно уточнил и детализировал законодательное регулирование многих аспектов функционирования местного самоуправления в России. Закон направлен на создание более «прозрачной» и четко определенной системы местного самоуправления. В первую очередь это касается введения единых принципов территориальной организации местного самоуправления и межбюджет-ных отношений.
Между тем Закон не решает главные проблемы местного самоуправления, в первую очередь экономические и финансовые, которые оказывают прямое влияние на формирование штата муниципальных служащих, их денежное содержание, создание необходимых материальных гарантий их деятельности. При перераспределительном подходе, окончательно и подробно закрепленном Законом, невозможно достичь эффективности системы местного самоуправления в целом.
В-третьих, прослеживается тенденция усиления зависимости местного самоуправления от государства. Значительное усиление полномочий центра по установлению и разработке системы местного самоуправления является, по-видимому, необходимым шагом, так как выстроить эффективную систему местного самоуправления «снизу» не получается. Тем не менее в данном случае очевидно противоречие нового Закона модели местного самоуправления, установленной Конституцией Российской Федерации. Фактически государство значительно усилило меру своего вмешательства если и не в непосредственное функционирование местного самоуправления, то в установление рамок и правил его функционирования. По мнению зарубежных ученых, на практике Федеральный закон № 131 приведет не только к сужению автономии органов местного самоуправления, но и к прямому экономическому и политическому подчинению органов местного самоуправления федеральным и региональным органам власти [10, с. 147].
В-четвертых, положительный результат проводимых федеральными властями реформ во многом зависит от того, насколько быстро самоуправление приобретет необходимый качественный уровень для эффективного функционирования. Важно помнить, что развитое местное самоуправление — залог успешной деятельности всех уровней власти в государстве.
12
С другой стороны, существует множество проблем, которые не могут быть решены исключительно силами местного самоуправления и которые требуют государственного вмешательства и регулирования. Очевидно, существующая модель муниципальной власти не работает должным образом [11].
Ключевые слова
Государственная служба, муниципальная служба, административная реформа, муниципальная реформа.
Список литературы
1. Ноздрачев А. Ф. Преобразования в системе государственной службы в контексте административной реформы / / Законодательство и экономика. 2005. № 12; 2006. № 1, 2.
2. Концепция реформирования системы государственной службы Российской Федерации. План первоочередных мероприятий на 2001—2002 годы по реализации Концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации. Утверждены Распоряжением Президента Российской Федерации №Пр-1496 от 15 августа 2001 г. // СПС «Консультант Плюс».
3. Собрание законодательства РФ. 2003. № 30. Ст. 3046.
4. Указ Президента Российской Федерации № 1336 от 19 ноября 2002 года «О федеральной программе «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 — 2005 годы)» / / Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. № 47. Ст. 4664.
5. Указ Президента Российской Федерации от 12 декабря 2005 г. № 1437 «О продлении срока реализации федеральной программы "Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 — 2005 годы)" на 2006 —
2007 годы» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. № 51. Ст. 5514.
6. Вестник Правительства Ленинградской области. 2004. № 11.
7. Липецкая газета. 2006. 7 апр. № 66—67.
8. Окружная целевая программа «Реформирование государственной службы Ямало-Ненецкого автономного округа и муниципальной службы в Ямало-Ненецком автономном округе (2003 — 2005 годы)» (ред. от 29.03.2005)// Ведомости Государственной думы Ямало-Ненецкого автономного округа. 2003. № 9.
9. Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006 —
2008 годах // Собрание законодательства РФ. 2005. № 46. Ст. 4720.
10. Росс Камерон. Российская политика по реформированию местного самоуправления // Сравнительное конституционное обозрение. 2005. № 3.
11. Масловская М. В. Административная реформа и местное самоуправление: точки соприкосновения / / Конституционное и муниципальное право. 2006. № 12.
Об авторе
Е. Ю. Киреева — канд. юр. наук, доц., Российская академия государственной службы (РАГС); E-mail: k-039@mail.ru.
