CC BY
196
8.5. К ВОПРОСУ О ЗАКОНОДАТЕЛЬНОМ ОПРЕДЕЛЕНИИ ПОНЯТИЯ ПУБЛИЧНОЙ СЛУЖБЫ
Черногоров Денис Александрович, начальник юридического отделения Учебно-методического центра по гражданской обороне и чрезвычайным ситуациям города Москвы.
Аннотация: В статье обосновывается необходимость выделения в системе административного права правового института публичной службы. Автором предлагается разработать федеральный закон «Об основах публичной службы Российской Федерации» в котором закрепить правовые нормы, устанавливающие общие правила прохождения государственной и муниципальной службы.
Ключевые слова: публичная служба, государственная служба, муниципальная служба, должностное лицо.
TO THE QUESTION ABOUT THE LEGAL DEFINITION OF THE PUBLIC SERVICE
Chernogorov Denis Alexandrovich, The head of the legal Department of Educational-methodical centre on civil defense and emergency situations of the city of Moscow.
Annotation: The article substantiates the necessity of the system of administrative law legal Institute of the public service. The author proposes to develop a Federal law «On the fundamentals of public service of the Russian Federation» in whicc consolidate the legal norms, which establish the General rules of the state and municipal service.
Keywords: public service, the public service, municipal service, officer.
В настоящее время отечественное законодательство о государственной службе находится на этапе совершенствования. Несмотря на предпринимаемые на протяжении последних лет меры, пока не удается достигнуть необходимого уровня качества правовой регламентации отношений по прохождению государственной службы. До сих пор остаются нерешенными проблемы, касающиеся коррумпированности государственной службы, недостаточного профессионального уровня подготовки государственных служащих, отсутствия современных методов планирования и регламентации труда государственных служащих и т.п.
Отрадно, что указанные проблемы замечены на официальном уровне. Например, Указом Президента от 10 марта 2009 г. № 261 утверждена Федеральная программа «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009 - 2013 годы)»1. Ее основной целью является создание целостной системы государственной службы посредством завершения реформирования ее видов и создания системы управления государственной службой, формирования высококвалифицированного кадрового состава государственной службы, обеспечивающего эффективность государственного управления, развитие гражданского общества и инновационной экономики.
В связи с этим в Программе выделены следующие основные направления реформирования и развития системы государственной службы Российской Федерации:
1 СЗ РФ. 2009. № 11. Ст. 1277.
- формирование системы государственной службы Российской Федерации как целостного государственно-правового института, создание системы управления государственной службой;
- внедрение на государственной службе Российской Федерации эффективных технологий и современных методов кадровой работы;
- повышение эффективности государственной службы Российской Федерации и результативности профессиональной служебной деятельности государственных служащих.
Положительно оценивая предлагаемые изменения, хочется высказать несколько новых идей, которые можно было бы реализовать при осуществлении правового регулирования в рассматриваемой сфере.
Прежде всего следует рассмотреть возможность включения в российское законодательство принятого в общемировой правовой практике термина «публичная служба».
Так, Ю. Н. Старилов по этому поводу писал: «Было бы целесообразным формирование в теории и установление в законодательстве более общего и единого понятия, объединяющего все виды служащих, - служащие публичных учреждений, то есть лиц, находящихся на публичной службе, или на службе у юридических лиц публичного права»2.
Как следует из такого предложения, публичная служба должна объединять весь аппарат государственного управления и включать в себя профессиональную деятельность по исполнению полномочий различных субъектов публичного права: федеральных органов государственной власти Российской Федерации; органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и образуемых ими публичных объединений, фондов, учреждений и организаций.
Такое понимание публичной службы, как уже указывалось, принято в некоторых зарубежных государствах3. Например, термин французского административного права, который зачастую переводят как «государственная служба» на самом деле должен переводиться именно как служба публичная, ибо под ним понимается «служба в государственных учреждениях и муниципалитетах, а также образуемых ими организациях». Под публичностью службы в данном случае понимается то, что она направлена на достижение общественного или публичного блага.
Вместе с тем нельзя не заметить, что понятие публичной службы весьма неоднородно, по крайней мере, для российской правовой системы. В системе публичной службы можно выделить государственно-служебные отношения, регулируемые публичным правом и частноправовые отношения, регулируемые отраслями частного права. Так, модель правового регулирования служебноправовых отношений должностного лица, занимающего должность в органе местного самоуправления, устанавливается муниципальным и административным правом, в то время как служебно-правовые отношения должностного лица, занимающего должность, например в фонде, образованном местным органом власти, - регулируется трудовым правом.
Учитывая это, с нашей точки зрения, публичную службу можно рассматривать в двух смыслах: в узком и в широком.
2 См.: Старилов Ю.Н. Государственная служба в Российской Федерации (теоретико-правовое исследование). Воронеж, 1996. С. 22.
3 См.: Оболонский А.В. Бюрократия для XXI века? Модели государственной службы. Россия. США. Англия. Австралия. М., 2002. С. 45.
Публичная служба в широком смысле - это профессиональная деятельность по исполнению полномочий федеральных органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и образуемых ими публичных объединений, фондов, учреждений и организаций.
Публичная служба в узком смысле - это профессиональная деятельность по исполнению полномочий федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
По нашему мнению, последнее (узкое) понимание публичной службы наиболее точное.
Публичная служба, с нашей точки зрения, должна базироваться на тех же принципах, что государственная и муниципальная. Они сформулированы в Федеральных законах «О системе государственной службы Российской Федерации»4 и «О муниципальной службе в Российской Федерации»5 и к ним прежде всего относятся принципы: верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов; приоритета прав и свобод человека и гражданина, равного доступа граждан к государственной службе; внепартийности государственной службы и пр.
Однако помимо указанных принципов правовое регулирование публичной службы должно основываться также на следующих принципах:
- независимости компонентов системы публичной службы в Российской Федерации;
- принципиального равенства всех публичных служащих, независимо от рода их службы;
- равного доступа граждан к публичной службе.
В Конституции России закреплено право граждан на доступ только к государственной службе (ч. 4 ст. 32). Во многом это связано с тем, что в 1993 г., когда была принята Конституция России, понятие «государственная служба» трактовалось шире, чем теперь, во многом совпадая со сферой публичной службы. Но и тогда данный пункт не закреплял право на доступ к службе в органах местного самоуправления, которые, согласно ст. 12 Конституции, не входят в систему органов государственной власти. Вместе с тем, мы не считаем целесообразным закрепление права граждан России на службу вообще, как это предлагает, например, В.М. Манохин6. С нашей точки зрения, смысл данной нормы заключается в конституционном закреплении одного из способов осуществления гражданами России права участвовать в управлении государством. Закрепление права граждан на службу в коммерческих, да и вообще в негосударственных организациях не способствует реализации этой цели. Право на службу в таких учреждениях уже закреплено ст. 37 Конституции России.
На наш взгляд, было бы целесообразным принятие Федерального закона «Об основах публичной службы в Российской Федерации», где помимо всех этих принципов могли бы найти отражение вопросы, не рассмотренные в законах «О системе государственной службы Российской Федерации» и «О муниципальной службе в Российской Федерации», в частности, классификация видов служащих, понятие должностного лица государственной, муниципальной службы, права и обязанности должностных лиц и т.д. Необходимость
4 СЗ РФ. 2003. № 22. Ст. 2063.
5 СЗ РФ. 2007. № 10. Ст. 1152.
6 См.: Манохин В.М. Нужны основы законодательства о службе Россий-
ской Федерации // Государство и право. 1997. № 9. С. 9.
комплексного регулирования служебной деятельности сомнений не вызывает практически ни у кого.
В Федеральном законе от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации», государственная служба определяется как профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий:
- Российской Федерации;
- федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов;
- субъектов Российской Федерации;
органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов субъектов Российской Федерации;
- лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов (далее
- лица, замещающие государственные должности Российской Федерации;
- лиц, замещающих должности, устанавливаемые конституциями, уставами, законами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации.
Как можно заметить, особенность данной дефиниции определяется тем, что в качестве обязательного признака государственной службы предлагается рассматривать деятельность «по обеспечению исполнения полномочий Российской Федерации». Тем самым подчеркивается, что нанимателем для федеральных государственных служащих является Российская Федерация, для государственных гражданских служащих субъектов Российской Федерации - соответствующий субъект Российской Федерации7.
Помимо этого в законе даются определения федеральной государственной службы и ее видов, государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации, а также федерального государственного служащего и государственного гражданского служащего субъекта Российской Федерации. Относительно последних необходимо особо подчеркнуть, что лейтмотивом всей реформы государственной службы должен быть комплекс мер, связанных с совершенствованием правового статуса государственного служащего.
Согласно предлагаемой концепции реформы правовое положение федеральных государственных служащих и государственных гражданских служащих субъектов Российской Федерации, в том числе ограничения, обязательства, правила служебного поведения, порядок разрешения конфликта интересов и служебных споров, с учетом особенностей вида государственной службы будут устанавливаться соответствующим федеральным законом о виде государственной службы.
Должности федеральной государственной службы разделены на три группы: должности федеральной государственной гражданской службы; воинские должности и должности правоохранительной службы. Данные дефиниции были введены в законодательство нашей страны впервые. В связи с этим необходимо определить статус государственной должности, без чего будет невозможно произвести классификацию государственных должностей. Для этого потребуется определить критерии отнесения государственных
7 СЗ РФ. 2003. № 22. Ст. 2063.
должностей к государственным должностям государственной службы, а также более четко разграничить понятия и статус «государственной должности Российской Федерации» и «государственной должности государственной службы Российской Федерации».
Вопрос о разграничении полномочий в регулировании службы между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации представляется очень важным. Следует согласиться с В. М. Манохиным, что в ведении Российской Федерации должна находиться собственно федеральная государственная служба (в соответствии со ст. 71 Конституции РФ), а также служба в образуемых органами федеральной государственной власти публичных объединениях, фондах, уч-
8 о
реждениях и организациях или принадлежащих им . В то же время иные виды публичной службы (например, муниципальная служба) следует отнести к предмету совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72 Конституции России).
При рассмотрении места понятия публичной службы необходимо, прежде всего, найти правильный подход к данной проблеме. Особенность юридического мышления состоит в том, что при анализе практически любого вопроса юрист старается расчленить проблему на ее составляющие с тем, чтобы получить результат путем сложения элементарных решений. Этот подход, однако, не срабатывает при анализе такой сложной системы, как аппарат государственного управления. Между тем преимущество системного подхода по сравнению с элементаристским подчеркивают многие ученые. Смысл системного подхода не в анализе неких систем, а в системном рассмотрении некоторых совокупностей элементов и связей между ними, которые обозначаются как система. Поэтому место должностного лица в системе публичной службы следует рассматривать именно с позиций системности, основным признаком которой является целостность.
Между тем аппарат управления является системным объектом по объективным признакам. При этом аппарате управления можно выделить метасистему - государство, и многочисленные подсистемы, одной из которых является публичная служба. В свою очередь в аппарате публичной службы в качестве подсистем выступают отдельные органы, которые, с нашей точки зрения, можно разделить на структурные подразделения и должностных лиц. При этом если структурные подразделения, в свою очередь, также являются системами и могут быть подвергнуты последующему членению, то должностные лица, также как и должности, являются неделимыми элементами системы, то есть минимальными ее компонентами.
Трудно, однако, согласиться с А. Н. Аверьяновым, который полагает, что неделимость элементов является относительной, так как каждый из них сам является системой, и, в свою очередь, состоит из элементов9. Должностное лицо, как правильно отмечает Б. П. Курашвили10, является простейшей, или первичной структурной единицей аппарата управления. При этом, однако, следует понимать, то под должностным лицом в данном случае понимается не конкретный человек, носитель прав и обязанностей, а понятие, сходное с понятием должности, являющееся простейшим носителем правосубъектности. Другое дело, что элементы
8 См.: Манохин В.М. Указ. соч. С. 7.
9 См.: Аверьянов В.Б. Категория «система» в диалектическом материализме. М, 1979. С. 12-13.
10 См.: Курашвили Б.П. Очерк теории государственного управления. М., 1987. С. 199.
системы, в том числе и должностное лицо, можно исследовать с системных позиций.
Под системой в теории организаций понимается совокупность элементов и связей между ними, обладающих признаком целостности, т.е. возникновением на уровне системы в результате взаимодействия ее частей свойств, не присущих отдельным элементам, равно как и их простой сумме. Исходя из этого, аппарат государственного управления понимается как целостное формирование, все части которого связаны между собой, определенным образом упорядочены в своих отношениях и
11
постоянно взаимодействуют друг с другом .
Как мы видим, при исследовании любой системы можно выделить два объекта:
1) элементы и подсистемы;
2) связи между ними. В. Б. Аверьянов проводит в данном случае выделение не двух, а трех объектов исследования:
1) внутреннее устройство (структурный аспект);
2) процессы функционирования (функциональный аспект);
3) развитие (генетико-прогностический аспект). Однако, с нашей точки зрения, процесс развития системы неотделим от процесса функционирования, так как само развитие идет через изменение внешних и внутренних функций. Что касается функционирования системы, то оно осуществляется посредством реализации связей между элементами системы с выходом на подсистемы и метасистемы (внешний аспект).
Система публичной службы является одной из систем управления государством, и понятия «публичная служба» и «аппарат государственного управления» должны соотноситься как частное к общему. В свою очередь система публичной службы является общим для входящих в нее систем и элементов управления. Должностное лицо является одним из таких элементов, и, как покажет наше дальнейшее исследование, -одним из важнейших.
Таким образом, нами сформулировано понятие публичной службы как единой системы, объединяющей всех служащих, работающих в сфере государственного управления. Нам представляется, что данный термин имеет право на существование в юридической науке, так как позволяет объединить в едином правовом поле ряд служащих, характеризующихся сходством правовых статусов.
Предлагаемый Федеральный закон «Об основах публичной службы Российской Федерации» позволил бы решить ряд важных проблем. В настоящее время на федеральном уровне государственная служба в основном регулируется Федеральным законом «О системе государственной службы Российской Федерации», муниципальная - Федеральным законом «О муниципальной службе в Российской Федерации». Между тем для всех этих служащих характерны общие права, обязанности, гарантии, правоограничения и др. Необходимо, с нашей точки зрения провести унификацию вышеназванных и ряда иных законодательных актов в федеральном законе «Об основах публичной службы Российской Федерации».
11 См.: Аверьянов В.Б. Указ. соч. С. 14.
Список литературы:
1. Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. // Российская газета от 25 декабря 1993 года.
2. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. № 1. (Ч. I). Ст. 1.
3. Аверьянов В.Б. Функции и организационная структура органа государственного управления. Киев. 1979.
4. Галанин О. А., Сафронов А. Д. Проблемы и перспективы ротации государственных служащих Российской Федерации // Труды академии управления МВД России. - М., 2010, № 2 (14).
5. Коломоец Е.Е. Государственные гражданские служащие // Право и государство: теория и практика. - М.: Право и государство, 2010, № 6 (66).
6. Курашвили Б.П. Очерк теории государственного управления. М., 1987.
7. Манохин В.М. Нужны основы законодательства о службе Российской Федерации // Государство и право. 1997. № 9.
8. Оболонский А.В. Бюрократия для XXI века? Модели государственной службы. Россия. США. Англия. Австралия. М., 2002.
9. Старилов Ю.Н. Государственная служба в Российской Федерации (теоретико-правовое исследование). Воронеж,
1996.
10. Турисбек А.З. Понятия и классификация государственных должностей и государственных служащих // Пробелы в российском законодательстве. - М., 2010, № 3.
Reference list:
1. Constitution of the Russian Federation. It is accepted by national vote on December 12, 1993. // The Russian newspaper from December 25, 1993.
2. The code of the Russian Federation about administrative offenses from December 30, 2001 of No. 195-FZ//Collection of the legislation of the Russian Federation. 2002. No. 1. (H. I). Art. 1.
3. Averyanov V. B. Functions and organizational structure of state body. Kiev. 1979.
4. Galanin O. A., Safronov A.D. Problems and prospects of rotation of civil servants of the Russian Federation//Works of academy of management of the Ministry of Internal Affairs of Russia. - M, 2010, No. 2 (14).
5. Kolomoyets E.E. State civil servants//Right and state: theory and practice. - M: Right and state, 2010, No. 6 (66).
6. Kurashvili B. P. Sketch of the theory of public administration. M, 1987.
7. Manokhin V. M. Bases of the legislation on Russian Fedek-ratsiya's service//the State and the right are necessary.
1997. No. 9.
8. Obolonsky A.V.Bureaucrac for the XXI century? Models of public service. Russia. USA. England. Australia. M, 2002.
9. Starilov Yu.N. Public service in the Russian Federation (teoretikko-legal research). Voronezh, 1996.
10. Turisbek A.Z. Concepts and classification of the state positions and civil servants//Gaps in the Russian legislation. -M, 2010, No. 3.
РЕЦЕНЗИЯ
Статья Д. А. Черногорова посвящена важному для теории административного права вопросу - легальному определению понятия публичной службы. Известно, что для осуществления того или иного вида государственной деятельности требуется детальное правовое регулирование, основанное на соответствующих научных разработках и исследованиях. Особенно же важной видится в данном аспекте административно-правовая регламентация рассматриваемой сферы деятельности. В связи с этим, написание соискателем статьи о законодательном определении понятия публичной можно только приветствовать.
Обращаясь непосредственно к содержанию рецензируемой статьи Черногорова Д. А. хотелось бы заметить, что в ней
комплексно анализируется теория и практика отечественной публичной службы. В основу статьи положен анализ как современного, так и архивного законодательства. Черногоро-вым Д. А. обобщен и подвергнут анализу эмпирический материал, касающийся рассматриваемой проблематики в современный период развития нашей страны, что также дает основания для положительной оценки проделанной автором, в процессе написания статьи работы.
Статье Д. А. Черногорова присуща новизна постановки и решения теоретических и практических вопросов.
Теоретические положения Д. А. Черногоров убедительно аргументирует данными проведенного им исследования практики публичной службы. Научные выводы и практические рекомендации автора в целом достоверны и обоснованы.
Характеризуя научный уровень статьи и ее практический аспект, следует отметить солидный подход автора к исследуемым проблемам, обоснованность, достоверность теоретических выводов и практических рекомендаций. Текст статьи написан хорошим стилем, изложен литературным языком.
Оформление статьи соответствует установленным правилам.
По своей актуальности, новизне постановки проблемы и предлагаемым решениям статья Д. А. Черногорова отвечает требованиям, предъявляемым к подобного рода работам и рекомендуется для опубликования.
профессор кафедры «Уголовно-правовые дисциплины»
ФГБОУВПО «Российский государственный университет туризма и сервиса» доктор юридических наук, доцент
А. А. Савостин
