CC BY
113УДК 32 ББК 66
DOI 10.24411/2073-3313-2018-10005
ПРАВОВАЯ ПОЛИТИКА В СФЕРЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ И МУНИЦИПАЛЬНОЙ
__V V _ _
СЛУЖБЫ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Андрей Петрович МАЗУРЕНКО, доктор юридических наук, доцент E-mail: decanpetrovich@mail.ru
Сергей Александрович КОЛЕСНИК, аспирант Северо-Кавказского федерального университета E-mail: kolesnikmw26@yandex.ru
Научная специальность: 12.00.01 — теория и история права и государства;
история учений о праве и государстве
Аннотация. Статья посвящена исследованию проблем правового обеспечения государственной и муниципальной службы в Российской Федерации. Анализируются различные точки зрения о состоянии российского законодательства и правовой политики в данной сфере. Делается вывод о необходимости совершенствования действующей нормативно-правовой базы и принципов выстраивания системы государственной и муниципальной службы.
Ключевые слова: законодательное регулирование, правовая политика, правовое обеспечение, государственная служба, муниципальная служба.
Annotation. The article is devoted to the research of problems of legal support of the state and municipal service in the Russian Federation. Various points of view on the state of Russian legislation and legal policy in this area are analyzed. The conclusion is made about the need to improve the current regulatory framework and the principles of building a system of state and municipal service.
Keywords: legislative regulation, legal policy, legal support, public service, municipal service.
Правовая политика — явление уникальное. Его специфика состоит, в первую очередь, в объективной одновременной принадлежности и к праву, и к политике. С начала 90-х годов прошедшего века теория правовой политики переживает качественно новый этап своего развития. Он неразрывно связан с процессами демократизации российского общества и государства, формированием нового взгляда на место и роль права в жизни современной России. Правовая политика начинает осознаваться в качестве важнейшего фактора утверждения естественных и неотъемлемых прав и свобод человека, построения правового государства и гражданского общества, формирования системы юридической безопасности, осуществления социально-экономических и иных реформ.
Сейчас правовая политика выходит на первый план общественного бытия, ибо в современных условиях без нее невозможно цивилизованно и гарантированно реализовать все остальные виды политики. Непродуманная и слабая правовая политика, сопряженная с несовершенной и пробельной юридической базой, с противоречиями в правовых актах, с нечеткими приоритетами, ведет к сбоям и в осуществлении политики социальной, экономической, национальной1.
В литературе отмечается, что наука должна изучать правовую политику не только такой, какая она есть, но и вырабатывать научно обоснованные положения о том, какой она должна быть. Весьма взвешенный подход к определению правовой политики демонстрируют в своих работах на эту тему ведущие представители Саратовской школы права.
ЗАКОН И ПРАВО • 06-2018
Так, Н.И. Матузов считает, что правовая политика, будучи одной из разновидностей политики вообще (как родового понятия), представляет собой комплекс мер, идей, задач, целей, программ, методов, реализуемых в сфере действия права и посредством права2.
Однако нам представляется, что определять правовую политику только как комплекс идей, целей, задач и т.д. не вполне целесообразно. Если вспомнить классиков марксизма, то «идеи никогда не могут выводить за пределы старого мирового порядка: во всех случаях они могут выводить только за пределы идей старого мирового порядка. Идеи вообще ничего не могут осуществить. Для осуществления идей требуются люди, которые должны употребить практическую силу»3. «Необходима человеческая деятельность для того, чтобы идея перестала быть от-влеченностью»4.
Может быть, поэтому другой исследователь в этой области Н.В. Исаков полагает, что «правовая политика — это научно-обоснованная комплексная политико-правовая деятельность государства при участии негосударственных структур по определению и гарантированному достижению стратегических целей и тактических задач преобразования общества на основе механизма правового регулирования»5.
При всей обоснованности приведенной точки зрения, думается, что более правильным подходом к определению рассматриваемого явления было бы сочетание ее с первой дефиницией, поскольку правовую политику нельзя сводить только к деятельности, ибо в таком случае ускользает ее сущностный, концептуальный аспект.
На наш взгляд, правовая политика по своему содержанию есть сложный феномен, имеющий двойственную природу. С одной стороны, его смысл состоит в том, что это политика, основанная на праве, а с другой — это право, используемое в качестве средства властвования и управления в политической сфере общества. Она находит свое выражение в деятельности соответствующих субъектов, которые руководствуются в ней идеями стратегического характера относительно поступательного правового развития общества и государства.
Здесь вполне уместно обратиться к проблемам выстраивания правовой политики в сфере законодательного регулирования государственной и муниципальной службы в условиях современной России.
Если говорить, в частности, о нормативном обеспечении государственной службы, то здесь
первостепенное значение приобретает ее формирование как публично-правового института, что было самым слабым звеном дореформенной государственной службы.
Термин «институт» (лат. тзШШыш — установление, учреждение) имеет множество значений. Как известно, в юриспруденции он означает совокупность норм права, регулирующих однородные, обособленные общественные отношения.
«Государственная служба как публично-правовой институт представляет собой совокупность юридических норм, регулирующих становление, организацию и функционирование государственных структур (государственных органов) и государственных служащих, деятельность по реализации Конституции и законов Российской Федерации, а также личный правовой статус этих служащих»6.
Сегодня нормативно- правовое регулирование отношений, связанных с государственной гражданской и муниципальной службой, осуществляется, прежде всего, на двух уровнях — федеральном и региональном.
На федеральном уровне основными источниками права по данным вопросам являются Конституция РФ, федеральные законы: «О системе государственной службы Российской Федерации» от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ, «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ, «О муниципальной службе в Российской Федерации» от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ и ряд других, которые формируют единую общероссийскую правовую базу государственной гражданской службы, обеспечивают возможность придания ей профессионального характера, способствуют утверждению единой системы такой службы.
Особый правовой статус других видов государственной службы устанавливается специальными нормативными правовыми актами, в том числе федеральными законами «О воинской обязанности и военной службе» от 28 марта 1998 г. № 53-Ф3, «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» от 30 ноября 2011 г. № 342-Ф3 и др.
На уровне субъектов Российской Федерации вопросы государственной и муниципальной службы регулируются конституциями (уставами) и законами субъектов РФ, а также нормативными правовыми актами региональных органов государственной власти.
Отношения в системе государственной и муниципальной службы — предмет, главным обра-
ЗАКОН И ПРАВО • 06-2018
зом, конституционного, административного и трудового права.
По справедливому мнению Н.И. Борисова, особое значение имеют нормы конституционного права, определяющие основы правового статуса государственной службы и правового положения (статуса) государственных служащих.
Непосредственно Конституция РФ содержит три основные нормы, в том числе:
■ принцип равного доступа граждан к государственной службе (ст. 32);
■ самостоятельность федеральной государственной службы (ст. 71);
■ запрет депутатам Государственной Думы находиться на государственной службе (ст. 97).
Косвенное влияние на организацию и функционирование государственной службы оказывают многие другие нормы Конституции. Например, конституционные нормы о компетенции ветвей и органов государственной власти определяют содержание деятельности кадров государственной службы аппаратов соответствующих органов.
Ряд конституционных норм определяет принципы государственной службы: принцип верховенства Конституции РФ и федеральных законов, принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина, принцип разделения властей, принцип единства исполнительной влас-ти7 и др.
Нормы административного права регулируют управленческие отношения, прежде всего процедурные вопросы профессиональной деятельности госслужащих органов исполнительной власти.
Административно-правовые нормы регулируют, в частности, отношения, которые возникают в связи с действиями должностных лиц и иных государственных служащих, влекущими юридические последствия (жалобы, судебные иски, постановления, приказы), а также их правами, обязанностями, ответственностью, ограничениями.
Нормы трудового права регулируют отношения внутри коллективов государственных органов (органов местного самоуправления), вытекающие преимущественно из общего правового статуса государственных (муниципальных) служащих. При этом применение трудового законодательства преобладает в сфере муниципальной службы, в сфере государственной гражданской службы область его применения значительно уже8.
Механизм правового регулирования государственной (муниципальной) службы, как отмечает Ю.Н. Щербаков, включает систему правовых средств, при помощи которых обеспечивается воздействие государства на становление и развитие государственно-служебных отношений государственных служащих и муниципально-трудовых отношений муниципальных служащих.
Основные элементы этого механизма: правовые нормы, правовые отношения, правовая ответственность, правовое сознание, юридические факты, акты применения права, а также акты реализации прав и обязанностей государственных (муниципальных) служащих9.
Однако, несмотря на достаточно основательно разработанную законодательную базу, правовая политика в анализируемой сфере не свободна от коллизий и противоречий, а в ряде случаев страдает серьезными пробелами в нормативно-правовом регулировании.
По мнению специалистов, главная проблема — это нарушение единства и целостности системы управления государственной службой на федеральном и региональном уровнях и, как результат, отсутствие ее эффективности.
Так, В.В. Черепанов выделяет целую совокупность причин неэффективности механизма управления государственной службой, в том числе: недостаточная разработанность нормативно-правовой (в том числе процессуальной) базы управления государственной службой; отсутствие юридически закрепленной и утвержденной на высшем уровне концепции государственной кадровой политики в сфере государственной службы; неразработанность концепции управления государственной службой России как системы теоретических взглядов, принципов и идей, слабость научной базы исследования данной проблемы; слабая востребованность научных разработок со стороны властных структур10 и ряд других.
Как представляется, свою роль в повышении эффективности правового обеспечения государственной и муниципальной службы в Российской Федерации призваны сыграть инструменты научно обоснованной правовой политики. Речь идет о таких ее элементах, как стратегия и тактика, планирование и прогнозирование, мониторинг и юридическая техника, научное обоснование и учет общественного мнения, экспертно-методическое обеспечение и др., а также законодательно закрепленных, но не всегда применяемых в практике государственно-правового
ЗАКОН И ПРАВО • 06-2018
строительства принципах осуществления государственной и муниципальной службы.
1 Alexander V. Malko. Concept and Reality of Legal Policy in Modern Russia // Journal of Siberian Federal University. Humanities & Social Sciences 11 (2013 6) 1616.
2 Матузов Н.И. Общая концепция и основные приоритеты российской правовой политики // Правовая политика и правовая жизнь. 2000. Ноябрь. С. 28.
3 Маркс К., Энгельс Ф. Святое семейство или критика критической критики. Против Бруно Бауэра и компании. Соч. 2-е изд. Т. 2. С. 132.
4 Адоратский В. О государстве (к вопросу о методе исследования). М., 1923. С. 12.
5 Исаков Н.В. Правовая политика России: теоретические аспекты / Под ред. A.B. Малько. Саратов, 2003. С. 112.
6 Черепанов В.В., Иванов В.П. Основы государственной службы и кадровой политики. М., 2007. С. 69.
7 Борисов Н.И. Государственная и муниципальная служба. М., 2017. С. 33—34.
8 Там же. С. 34—35.
9 Щербаков Ю.Н. Государственная и муниципальная служба. Ростов-н/Д, 2007. С. 11.
10 Черепанов В.В., Иванов В.П. Указ. соч. С. 218—219.
ИЗДАТЕЛЬСТВО «ЮНИТИ-ДАНА»
предлагает комплекс услуг по изданию учебников, учебных пособий, авторских монографий
Тематика:
естественные науки, гуманитарные науки, общественные науки, широкая тематика, искусствоведение, история, политология, юриспруденция
Труды, вышедшие в свет в нашем издательстве, получают импакт-фактор РИНЦ.
В стоимость издания входят:
■ редакционно-издательские услуги; ■ печать тиража;
■ передача 16 экземпляров в Книжную палату (ИТАР ТАСС).
Рукопись измеряется из расчета: TNR 14 шрифт, 1,5 интервал, направляется в файле WORD.
Весь комплекс услуг занимает от двух до трех недель.
Издательство оказывает эффективное содействие в продвижении издания на книжные рынки России и других стран.
Адрес издательства: 123298, Москва, ул. Ирины Левченко, 1. Тел.: 8-499-740-60-15. Тел./факс: 8-499-740-60-14; unity@unity-dana.ru; www.unity-dana.ru
ЗАКОН И ПРАВО • 06-2018
