CC BY
40
УДК 34 ББК 67
СОВРЕМЕННАЯ КОНЦЕПЦИЯ НАРОДНОГО (ОБЩЕСТВЕННОГО) ПРЕДСТАВИТЕЛЬСТВА КАК КОНСТИТУЦИОННЫЙ СПОСОБ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ПРЕДСТАВИТЕЛЬНОГО ХАРАКТЕРА ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ
ИРИНА СЕРГЕЕВНА НАЗАРОВА,
заместитель начальника кафедры конституционного и административного права факультета (командного) Санкт-Петербургского военного института внутренних войск МВД России,
полковник юстиции, кандидат юридических наук.
E-mail: [email protected]
12.00.02 — конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Аннотация. Анализу подвергаются важнейшие компоненты концепции сущности народного представительства. При этом представительство рассматривается в качестве эффективной системы управления государством, удобной как в смысле реализации народного волеизъявления, так и в смысле технологии организации государственного управления в целом.
Ключевые слова: публичное представительство, конституционное государство, государственный строй, народный суверенитет, конструкция представительной власти, парламентаризм, свободные выборы, формы осуществления народного представительства.
Annotation. The analysis focuses on the most important components of the concept of the essence of people's present government. When this representation is considered as an effective state control system, convenient to implement the people's will, and in terms of technology the organization of public administration in General.
Keywords: public representation, the constitutional state, public order, national sovereignty, the construction of representative government, parliamentary system, free elections, form the implementation of national representation.
Современные конституции, зачастую не употребляя термина «конституционное государство», вместе с тем закрепляют основные его характеристики. С технико-юридической точки зрения такие характеристики, как правило, находят отражение в преамбулах, в общих (вводных) положениях основных законов, конструктивно представлены в виде исходных нормативных положений, которые определяют основы всего конституционного «здания» современного государственного и общественного строя. Это основы или принципы конституционного права, которые, по общему правилу, в конституциях являются неизменяемыми1. По утверждению
одного из «отцов-основателей» американской Конституции, народный суверенитет, или верховная власть народа, — это «управление народа, народом и в интересах народа». Народ осуществляет свое изначальное право на самоуправление и является непосредственным источником политического авторитета (of the people), причем последний выражается народом (by the people) и конституируется ради благ народа (for of the people)2. Можно сказать, что суверенитет народа — это своего рода аксиома (аксиоматичное положение) в доктрине и практике конституционализма, которой в государствоведе-нии, без преувеличения, придан некий сакральный
оттенок. При этом феномен народного суверенитета есть воплощение двух начал — непосредственного и представительного правления3. Каждое из этих начал нельзя рассматривать в отрыве друг от друга, недооценка одного из них одновременно означает умаление суверенитета народа в целом. В то же время современные конституционные системы основываются на приоритете представительной формы народовластия, основанной на принципе представительства — власти народа, осуществляемой через выборных представителей, или системой представительных, т.е. избираемых народом4, органов государственной власти5 и местного самоуправления6, а равно иных учреждений, посредством которых реализуется воля народа7. Таким образом, через механизм представительства носитель власти реализует эту власть в конституционной практике.
В связи с отмеченным актуальным является вопрос о природе представительства в публичном праве. В формально-юридическом значении народное представительство можно рассматривать по ци-вилистической схеме, т.е. как относительное правоотношение: одно лицо (представитель) на основании имеющегося у него полномочия выступает от имени другого (представляемого), непосредственно создавая (изменяя, прекращая) для него права и обязанности. По этому поводу Н.И. Лазаревский отмечал, что «это «отношение двух или нескольких лиц, когда одно лицо имеет право исполнять какие-либо действия за другое лицо или за других лиц, с тем, чтобы то, что совершит представитель, имело те же последствия, какие бы имели действия представляемого»8. Из этого вытекает несколько следствий: представитель не может иметь больше прав, чем представляемый; представитель обязан действовать исключительно в интересах и по воле представляемого и т.д.
Заимствованное из римского частного права и прочно вошедшее в юридическую лексику, понятие представительства остается не до конца выясненным, актуален вопрос о совместимости понимания представительства в частном и публичном праве. В этой связи представляет интерес обсуждаемая достаточно давно в юридической литературе проблема типологии представительства. В истории конституционных учений различными научными школами
и их представителями предпринималось множество попыток представить собственный взгляд на данную проблему.
Одним из распространенных в истории конституционных учений подходов к проблеме публичного представительства является рассмотрение представительства через концепцию передачи власти9.
Принципиально иной взгляд на проблему сформулировал в своем учении Ж.-Ж. Руссо, который, говоря о неотчуждаемости суверенитета, отмечал, что «он заключается, в сущности, в общей воле, а воля никак не может быть представляема; или это она, или это другая воля, среднего не бывает»10. А отсюда и сущностный вывод, характерный для мыслителя, депутаты не могут позиционировать себя как представители народа.
Концепция «общей воли» как сущностная характеристика народного суверенитета стала очень популярной. Вместе с тем ее сторонниками вносится новое понимание в конструкцию «общей воли». Если основатель этой теории исходил из невозможности представительного правления (правда, он допускает это для крупных по территории и населению государств), то те, кто в последующем воспринял идею «общей воли», напротив, полагали, что эта воля является базой для подобного правления; чью-то волю невозможно представить, потому что она не известна заранее.
Представительство являет собой достаточно эффективную систему управления государством, удобную как в смысле реализации народного волеизъявления, так и в смысле технологии организации государственного управления в целом. Соответственно, длительное время господствующее в юридической науке понимание народного представительства, сформировавшееся концептуально, преимущественно в эпоху Просвещения, требует уточнения, приведения его в соответствие с потребностями современного государственно-правового развития. Такой вывод ни в коей мере не колеблет фундаментальных положений, на которых основывается концепция представительной природы законодательной власти (равно как и вся система конституционализма), и не означает, что данная концепция «устарела», но лишь указывает на придание ей (концепции) современного звучания.
При этом в конструкции народного представительства одновременно находят сочетание самобытное (национальное), или особенное и общее. Отсюда современное понимание и практика реализации народного представительства в государствах демократической ориентации базируются на различных концепциях, отражающих исторические, общественно-политические, социокультурные, цивилизационные и иные особенности стран; в то же время, как явление конституционно-правовой действительности, народное представительство характеризуется универсальными, типологическими свойствами, отображающими его сущность, обеспечивающими единство, общность его первооснов и обусловливающих универсальный характер данного явления. Эти базовые характеристики (свойства) как раз и должны быть положены в основу национальной концепции народного представительства.
Изучение проблемы позволяет характеризовать народное общенациональное представительство как многосоставное конституционно-правовое образование, имеющее полиструктурный характер, но в то же время институализированное посредством разнообразных, хотя и тесно связанных между собой, конституционных форм. В этой связи, основываясь на анализе данного феномена, народное (политическое) представительство, как представляется, следует рассматривать в нескольких взаимосвязанных и взаимозависимых аспектах.
Народное представительство — важнейшая характеристика государственного строя, основного на демократических началах. Такой вывод, как представляется, полностью «вписывается» в конструкцию конституционализма. Конституционализм как особая система правления базируется, по меньшей мере, на трех фундаментальных принципах — народном суверенитете, разделении властей, признании и защите гражданских прав и свобод. В классической теории разделения властей ни одна из ветвей власти не признается единственным носителем верховной власти, между тем как теория и практика конституционализма таким полновластным субъектом признает народ. Народное представительство есть конституционно признанный механизм соединения носителя власти, или всего
общества с легитимно установленной системой публичного управления государством и его агентами. В этой связи институт представительства характеризуют как связующее звено между обществом и конкретными лицами, призванными законодательствовать в соответствии с мандатом, полученным в конкурентной борьбе за голоса избирателей. Народное представительство служит «передаточным механизмом», трансформирующим волю народа, интересы его различных групп во властные полномочия государства»11. Народное представительство, на наш взгляд, — это имеющий институционально упорядоченный фундамент (естественные и неотчуждаемые гражданские права и свободы), единственный легитимный способ образования общей воли народа, или всеобщего согласованного интереса, выступающего фактической основой всякого закона (правотворческого решения). И если, как отмечается в общетеоретическом правоведении, право есть нормативно признанный согласованный интерес, а государство — организация, призванная обеспечивать действие права, то общенациональное (народное) представительство можно считать тем политико-юридическим (конституционным) механизмом, который призван воплощать в позитивном праве общие, или согласованные интересы.
Отсюда социальная ценность народного представительства предопределяет необходимость представительного правления (эквивалентом ему используется термин «конституционное правление»), которое выступает важнейшей формой опосредованного осуществления народом принадлежащей ему власти, а также реализации законодательных функций высшими представительными органами12. В демократическом государстве недопустимо принижение роли народного представительства и тем более упразднение представительных учрежде-ний13.
Значит, социальная ценность народного представительства заключена в том, что оно предопределяет необходимость представительного правления, которое выступает важнейшей формой опосредованного осуществления народом принадлежащей ему власти, а также реализации законодательных функций высшими представительными органами государства14.
Народное представительство есть право отдельного гражданина и всей совокупности граждан, по своей значимости и конституционному смыслу относящееся к категории основных гражданских прав и свобод. Как не без основания замечено, для делегации народом права на власть предполагается, что сам народ в своей совокупности и отдельная личность наделены неким совокупным правом по обладанию этой властью. Или у них есть имплицитно присущее им право на непосредственную и представительную власть. Первое они реализуют сами через свободные выборы и референдум, плебисцит, публичные слушания, собрания, сходы, второе — опосредованно.
Народное (общенациональное) представительство соотнесено с фундаментальным конституционным понятием парламентаризма; это взаимосвязанные и взаимообусловленные феномены, не существующие один без другого. Уменьшение в объеме одного одновременно уменьшает дозу присутствия в конституционном пространстве другого. Полемика о том, какой тип правления приемлет парламентаризм, и, какое место соответственно занимает в нем парламент, это и одновременно акцентирование внимание на ключевом вопросе о роли института политического представительства применительно к рассматриваемого государству15. Между тем именно данное обстоятельство остается без внимания и не принимается в расчет как наиболее сильный аргумент. С этим напрямую связана и полемика об ослаблении роли парламента и усилении могущества исполнительной власти как механизма рационализации современного государственного
управления16.
Народное (общенациональное) представительство — это также и константная составляющая современного конституционализма. Отсюда изменяющийся конституционный (демократический государственный) строй, преобразуя формы, в определенной мере содержание народного (политического) представительства, адаптируя его к меняющимся социально-экономическим и политическим условиям, не упраздняет при этом его (народного представительства) базовых характеристик17.
В этой связи конституционные императивы «носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является
ее многонациональный народ» (часть 2 статьи 3 Конституции Российской Федерации), «высшими формами непосредственного осуществления народовластия являются референдум и свободные выборы (часть 3 статьи 3 Конституции), а также «республиканская форма правления» (статья 1 Конституции), не оставляют сомнения относительно значимости представительной формы правления18.
Сложная природа народного представительства состоит в том, что, одновременно данный институт представляет собой необходимый и существенный элемент в системе функционирования публичной власти (государственной власти и местного самоуправления), и в то же самое время, является выражением свободы личности, наделенной правомочиями на участие через своих представителей в управлении делами государства.
Современная конструкция народного (общенационального) представительства включает: а) конституционные условия осуществления представительной власти; б) основные конструкты или компоненты, имеющие в своем составе основную, субстанциональную составляющую; в) конституционные формы осуществления народного представительства. В своем единстве все эти компоненты образуют механизм реализации народного представительства.
Конституционными условиями функционирования народного представительства является, прежде всего, сам конституционный строй, конституционные принципы, на которых основывается данный строй; конституционная система как часть национальной структуры права; определенный для данного строя тип конституционной культуры и конституционного правосознания19. Конструкция политического представительства имеет вполне определенное содержание, подчиненное осуществлению объективно заданных ему функций. Высшей формой народного представительства, безусловно, является парламент, призванный быть общенациональным институтом выражения общих интересов и «совокупной» воли всех граждан страны. На низовом (местном) уровне функционирования публичной власти институтом народного представительства являются представительные органы местного самоуправления. В федеративном, равно
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
как и в региональном государстве между этими двумя уровнями народного представительства «располагаются» региональные легислатуры или законодательные органы субъектов федерации, провинций, областей и т.д. Таким образом, складывается система территориального народного представительства, призванная представлять всех граждан, или народ (нацию в ее государственно-правовом и международно-правовом понимании) конкретно взятой страны.
Народное представительство — многоаспектное понятие, при анализе сущности которого следует исходит из того, что оно выступает как единственный легитимный способ формирования общей воли; как важнейшая характеристика государственного строя; вместе с тем является правом каждого гражданина и совокупности граждан, по своей социальной значимости относящимся к категории основных гражданских прав человека.
1 См.: Эбзеев Б.С., Белоновский В.Н., Хазов Е.Н., Эриашви-лиН.Д., Чихдадзе Л.Т., Миронов А.Л., Кальгина А.А., Опале-ва А.А. Актуальные проблемы конституционного права России. Учебник для студентов высших учебных заведений, обучающихся по направлению подготовки «Юриспруденция»; по научной специальности 12.00.02 «Конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право» / М., 2016. Сер. Magister. С. 6—33.
2 См.: Алексис де Токвиль. Демократия в Америке. М.: Прогресс, 1992. С. 346—352.
3 См.: Эбзеев Б.С. Человек, народ, государство в конституционном строе Российской Федерации. М.: Юридическая литература, 2005. C. 482—483.
4 См.: ЭбзеевБ.С., Гасанов К.К., Хазов Е.Н., Белоновский В.Н., Виноградов В.А., Прудников А.С., Эриашвили Н.Д., Егоров С.А., Курскова Г.Ю., Миронов А.Л., Олимпиев А.Ю., Павлов Е.А., Шуленин В.В., Кирсанов А.Ю. Избирательное право. учебник для студентов вузов, обучающихся по направлению подготовки «Юриспруденция» / под ред. Б.С. Эбзеева, К.К. Гасанова, Е.Н. Хазова. М., 2013. Сер. Юриспруденция для бакалавров с. 11—17.
5 См.: Эриашвили Н.Д., Габричидзе Б.Н., Белоновский В.Н., Хазов Е.Н., Чихладзе Л.Т., Кальгина А.А., Прудников А.С., Алиев Я.Л., Маюров Н.П., Кирсанов А.Ю., Газлоев Д.В., Галузо В.Н. Органы государственной власти в России. Конституционно-правовой аспект. учебное пособие для студентов вузов, обучающихся по направлениям подготовки «Юриспруденция», «Политология», «Государственное и муниципальное управление» / М., 2016. (Четвертое издание, переработанное и дополненное) С. 168—181.
6 См.: Бышков П.А., Галушкин А.А.,Голованов К.А., Кучеренко П.А., Хазов Е.Н., Чихдадзе Л.Т. Актуальные проблемы муниципального права. Учебник для магистров, обучающихся по направлению подготовки «Юриспруденция», М., 2016. Сер. Magister. С. 378—389.
7 См.: Прудников А.С., Хазов Е.Н., Грудцына Л.Ю., Белонов-ский В.Н. Муниципальное право России. Учебник для студентов
вузов, обучающихся по специальности «Юриспруденция» / Москва, 2013. С. 196—316.
8 См.: Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву. Том 1. Конституционное право (издание 2-е). СПб, типография «Слово»,1910. 2-е изд. 1993. № 2. С. 47—49.
9 См.: Белоновский В.Н. Электоральное право Российской Федерации. М.: РГГУ 2010. С. 580—584.
10 Руссо Ж.Ж. Об общественном договоре, или принципы политического права/ Трактаты/ Перевод с французского А.Д. Ха-ютина и В.С. Алексеева-Попова. М.: «Канон-пресс», «Кучково поле», 1998. C. 222.
11 См.: Червонюк В.И. Механизм и закономерности правооб-разования (действия позитивного права) в современной России: юридическая конструкция и правовая реальность (в шести выпусках)// Вестник Московского университета МВД России. 2013. № 1. C. 23.
12 См.: Габричидзе Б.Н., Эриашвили Н.Д., Белоновский В.Н., Чернявский А.Г., Кузнецов С.М., Хазов Е.Н., Галузо В.Н. Система органов государственной власти Учебное пособие для студентов вузов, обучающихся по специальностям «Юриспруденция», «Политология», «Государственное и муниципальное управление» / М., 2013. Сер. Magister (3-е изд., перераб. и доп.) С. 576.
13 См.: Хазов Е.Н., Зубов И.Н., Василевич Г.А., Прудников А.С., Белоновский В.Н., Деметрашвили А., Виноградов В.А., Шапо-вал В.Н., Осавелюк А.М., КалинаВ.Ф., ЗинченкоЕ.Ю., Эриашвили Н.Д., Миронов А.Л., Егоров С.А., Павлов Е.А., Кирсанов А.Ю. Конституционное право зарубежных стран. учебник для студентов высших учебных заведений, обучающихся по направлению подготовки 030900.62 «Юриспруденция»: квалификация (степень) «бакалавр» / М., 2013. Сер. Юриспруденция для бакалавров. 450 с.
14 См.: Эбзеев Б.С. Конституция, власть и свобода в России: опыт синтетического исследования. Москва: Проспект, 2014. C. 111.
15 См.: Червонюк В.И. Теория государства и права. М.: ИНФРА-М, 2009. C. 689.
16 См.: Габричидзе Б.Н., Эриашвили Н.Д., Белоновский В.Н., Чернявский А.Г., Кузнецов С.М., Хазов Е.Н., Галузо В.Н. Система органов государственной власти Учебное пособие для студентов вузов, обучающихся по специальностям «Юриспруденция», «Политология», «Государственное и муниципальное управление» / М., 2013. Сер. Magister (3-е издание, переработанное и дополненное) С. 576.
17 См.: Эбзеев Б.С., Гасанов К.К., Хазов Е.Н., Белоновский
B.Н., Виноградов В.А., Прудников А.С., Эриашвили Н.Д., Егоров
C.А., Курскова Г.Ю., Миронов А.Л., Олимпиев А.Ю., Павлов Е.А., Шуленин В.В., Кирсанов А.Ю. Избирательное право. учебник для студентов вузов, обучающихся по направлению подготовки «Юриспруденция» / под ред. Б.С. Эбзеева, К.К. Гасанова, Е.Н. Хазова. М., 2013. Сер. Юриспруденция для бакалавров С. 62—73.
18 См.: Конституция Российской Федерации (ред. от 21 июля 2014 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 4 августа 2014 г., № 31, ст. 4398. http://www.pravo.dov. ru; ЭбзеевБ.С., Белоновский В.Н. Хазов Е.Н, Эриашвили Н.Д., Чихладзе Л.Т., Миронов А.Л., Кальгина А.А. Опалева А.А. Актуальные вопросы Конституционного права. Учебник.: ЮНИ-ТИ-ДАНА, 2016. 479 с.; Зубов И.Н., Хазов Е.Н., Эриашвили Н.Д., Багет А.М., Белоновский В.Н., Освелюк А.М., Опалева А.А., Миронов А.Л., Булавин С.П., Егоров С.А., Зинченко Е.Ю., Прудников А.С., Павлов Е.А. Конституционное право России. Учебник (для бакалавров) 7-е изд. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2015.
19 См.: Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву. Том 1. Конституционное право (издание 2-е). СПб, типография «Слово»,1910. 2-е изд. 1993. № 2. C. 115.
