CC BY
389
Джагарян Наталья Владимировна Dzhagaryan Natalia Vladimirovna
кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры муниципального права и природоохранного законодательства
Южный федеральный университет (344007, Ростов-на-Дону, ул. М. Горького, 88)
candidate of sciences (law), associate professor, assistant professor of the chair of municipal and environmental law
Southern federal university (88 M. Gorkogo str., Rostov-on-Don, 344007)
E-mail: [email protected]
Представительная демократия: социальные предпосылки, идейно-доктринальные основы и реализация
The representative democracy: social conditions, ideological and doctrinal framework and implementation
Статья посвящена анализу теоретико-методологических и конституционно-правовых характеристик понимания представительной демократии в условиях современного конституционализма. Автором обосновывается необходимость различения представительства в частном и публичном праве, раскрываются основные свойства (признаки) публичного представительства, рассматриваются вопросы содержания и структуры представительной демократии в ее соотношении со смежными категориями, включая выборное представительство, народное представительство. Формулируется авторское определение понятия представительной демократии.
Ключевые слова: представительство, публичное (политическое) представительство, народный суверенитет, представительная демократия, конституционализм.
The analysis of the theoretical, methodological and constitutional-legal characteristics of understanding of the representative democracy in conditions of modern constitutionalism is considered in the article. The author substantiates the necessity of distinguishing representation in private law and public law, discusses the main properties of public representation and the issues of the content and structure of representative democracy on its correlation with adjacent categories, including the election representation and the people’s representation. The definition of the concept of representative democracy is formulated.
Keywords: representation, public (political) representation, people’s sovereignty, representative democracy, constitutionalism.
Вопросы, касающиеся феномена представительства, являются одними из ключевых, базовых в теории государства и права и конституционно-правовой науке, постоянно находятся в центре внимания исследователей. Имея фундаментальный характер и будучи обусловлены постоянным процессом политико-правового развития цивилизации, они относятся, как и ряд других, к числу неисчерпаемых и весьма дискуссионных, спорных, сопряжены с наличием в них известной доли неопределенности вследствие причин как субъективных (философско-мировоззренческое разнообразие и идеологические предпочтения исследователей), так и объективных (постоянное изменение и усложнение политико-правовой реальности). При всем обилии научных работ, посвященных этой теме, сегодня едва ли можно говорить о наличии сложившейся общей теории публичного представительства. По поводу самого существа, оснований и пределов представительства в публичном праве, понимания и соотношения непосредственной и представительной демократии, представительной системы, народного представительства, иных более конкрет-
ных вопросов подобного рода высказываются различные, порой взаимоисключающие, мнения.
При всем том представительная демократия, несмотря на разнообразие оценок относительно ее текущего состояния и перспектив, включая весьма критические оценки, связанные, в частности, с технологически отработанными моделями партийных систем и систем голосования (выборов), декоративным парламентаризмом и иными проявлениями дефектов и дисфункций современных институтов государственной демократии, которые в ушедшем XX веке во многом себя дискредитировали, включая страны с так называемыми развитыми демократиями [1, с. 37], все же прочно утвердилась в качестве составной части доктрины и практики современного конституционализма. Она рассматривается как одна из важнейших конституционных характеристик демократического государства, необходимый элемент организационно-правового механизма реализации народовластия. Нередко можно встретить утверждения о том, что это ведущая (основная) форма осуществления демократии. Подобная оценка по-своему верно отражает проявляющуюся
Джагарян Н.В. Представительная демократия: социальные предпосылки, идейно-доктринальные основы и реализация
Джагарян Н.В. Представительная демократия: социальные предпосылки, идейно-доктринальные основы и реализация
в актуальной политико-правовой практике фактическую динамику отношений народовластия, но статика данных отношений учитывается при этом далеко не в полной мере.
В основе народовластия лежит единство власти народа, поэтому институты (формы) прямого (непосредственного) и представительного (опосредованного) народовластия не могут противопоставляться. В частности, вытекающая из практики Конституционного Суда РФ логика соотношения этих форм демократии такова, полагает Н.С. Бондарь, что недопустим приоритет какой-либо одной формы демократии по отношению к другой, в том числе приоритет свободных выборов перед референдумом [2, с. 247—248]. Прямая и представительная формы осуществления демократии являются, таким образом, объективно взаимосвязанными, взаимообусловленными, взаимозависимыми и взаимодополняющими, в связи с чем сама постановка вопроса о первенстве одной из форм демократии несостоятельна, означает принижение роли и значения одной из таких форм. Эффективное же осуществление власти народа возможно только лишь при сочетании прямой и представительной демократии [3, с. 79]. Разумеется, этим не ставится под сомнение и не исключается признание того обстоятельства, что в условиях реально складывающихся в конкретно-исторический период государственно-политических отношений определенные демократические институты могут получать преимущественное развитие, в частности, с учетом целей, потребностей развития общества, конкретных специфически-национальных интересов. Но самой природой отношений народовластия предполагается необходимость обеспечения баланса лежащих в их основе конституционных ценностей, и законодательное регулирование должно поддерживать оптимально взвешенное равновесие прямой и представительной демократии. Это и является важнейшей гарантией целостности, стабильности и эффективного функционирования демократической организации конституционного строя.
Институты представительства так или иначе всегда сопутствовали публично-политической организации общества, что позволило Г. Еллине-ку саму идею представительства отнести к числу первоначальных правовых воззрений человека [4, с. 418]. Представительно-опосредованные формы управления просматриваются уже в условиях общинного самоуправления первобытного общества, в котором определенные распорядительные и юрисдикционные полномочия признавались членами коллектива в силу традиции и доверия за предводителями племен в лице вождей, старейшин. Осуществлявшие соответствующие функции по организации совместной жизнедеятельности в племени эти лица действовали по сути в качестве облеченных публичным авторитетом представителей данной общности. Примечательно, что и в условиях классической афинской демократии (а сегодня она зачастую воспринимается как эталон непосред-
ственного народоправства) институты прямой демократии не только дополнялись, поддерживались, но и в известной мере ограничивались организационными структурами публичного представительства. Например, пересмотр законов в Афинах, как было замечено В. Бузескупом, совершался не по случайному настроению или произволу народного собрания, а лишь в известный, раз навсегда определенный для того срок, и решающий голос принадлежал не изменчивому и не постоянному народному собранию, а особой комиссии из лиц более зрелого возраста, связанных присягой [5, с. 131].
В настоящее время идея представительного правления как одной из основ правовой демократии имеет широкое формально-юридическое признание. Согласно статье 21 Всеобщей декларации прав человека 1948 года каждый вправе участвовать в управлении своей страной непосредственно или через посредство свободно избираемых представителей, а воля народа должна быть основой власти правительства. Так наиболее емко, зримо, рельефно выражена идея неразрывной взаимосвязи публичного представительства и правовой свободы человека, важнейшей гарантией которой является всеобщее прямое и равное участие граждан в формировании органов публичной власти и управлении делами государства. В Уставе Организации американских государств 1948 года и Американской конвенции о правах человека 1969 года значение представительной демократии рассматривается шире — как основы стабильности, мира и развития региона, признается также ее фундаментальное значение для обеспечения реализации прав народов. Договор о Европейском Союзе кладет принцип представительной демократии в основу функционирования Союза (ч. 1 ст. 10), имея в виду при этом роль данного принципа в процессе европейской самоидентификации и интеграции. В конституциях Доминиканской Республики (ст. 2), Бразилии (ст. 1), Венесуэлы (ст. 1), Гватемалы (ст. 2), Никарагуа (ст. 10) представительная демократия закреплена как форма (система) правления государства. А Конституция Азербайджана устанавливает наряду с этим право представлять народ (ст. 4). Вместе с тем, в отдельных странах (прежде всего в Латинской Америке) осуществление суверенитета народа связывается исключительно с представительной демократией (ст. 22 Конституции Аргентины, ст. 4 Политической Конституции Боливии, ст. 33 Конституции Гаити, ст. 2 Конституции Республики Сан-Марино). В Японии же Конституция, провозглашая, что «государственная власть основывается на непоколебимом доверии народа, ее авторитет исходит от народа, ее полномочия осуществляются представителями народа, а благами пользуется народ», утверждает принцип представительного правления как «общий для всего человечества» (преамбула).
В самом широком смысле представительство означает выражение чьих-либо интересов, принятие каких-либо решений и совершение действий в силу имеющихся оснований, опирающихся на
закон, традицию, волю и т. п., притом что последствия, связанные с такими решениями и действиями, наступают для представляемого, как если бы он сам их принял или совершил.
В российской юриспруденции предпринимались попытки обосновать общность природы института представительства, сформулировать его универсальные характеристики [6, с. 7]. Не ставя под сомнение важность усилий по формированию теоретической конструкции представительства на основе выделения совокупности неких сходных характеристик представительства в разных отраслях права, стоит отметить, что решение подобной задачи не может быть успешным в рамках отраслевой методологии. Нужны комплексные, межотраслевые теоретические подходы, позволяющие учесть в том числе объективно существующие особенности проявления институтов представительства в частноправовой и публично-правовой сферах. Как было уже давно замечено применительно к народному представительству, оно является государственноправовым институтом, который не следует смешивать с гражданско-правовым представительством, поскольку у них разные способы образования, источники получения полномочий, цели и задачи [7, с. 90]. Н.С. Бондарь и В.И. Крусс, подчеркивая недопустимость трактовки конституционного поли-тико- правового представительства по аналогии с представительством в частноправовых отношениях, обращают при этом внимание на то, что основой власти правительства служит воля народа, однако возможности участия в публично-правовом управлении через представителей ограничены принципом свободного мандата, законодательно определенной компетенцией органов публичной власти, конституционными и законодательными гарантиями независимости судей [8, с. 297]. Подобный подход не означает, разумеется, отрицания родственности представительства в частном и публичном праве, наличия у них определенной общности признаков, а предполагает недопустимость полного отождествления юридических характеристик соответствующих отношений. Категориальная родовая общность правовых понятий не исключает возможности существования между ними тех или иных, в ряду случаев достаточно серьезных, видовых различий, которые в свою очередь не должны рассматриваться как опровергающие их принципиальную сопоставимость. В этом плане создание общетеоретической конструкции представительства предполагает в качестве важной предпосылки необходимость концептуального обоснования категорий представительства в частном и публичном праве.
Для формирования общей концепции публичного представительства, которой еще нет в российском праве, требуется, как верно замечено, доктринальное обновление конституционного права: разграничение свойств публичного представительства и представительства в частном праве, установление свойств народного представительства как системообразующего, но не единственного вида
публичного представительства в современном государстве [9, с. 4]. Специфика публичного представительства определяется прежде всего субъектным составом участников и объектами, по поводу которых возникают данные отношения, формами, способами реализации представительства, характером регулятивно-правового воздействия на отношения подобного рода, различающимсия в частном и публичном праве.
П редста вител ьство ка к публ ич но-п ра во во й институт носит комплексный характер, связано с определенными публичными целями, принципами, функциями, компетенцией, имеет как публичновластное (организационно-управленческое), так и конкретно-личностное (субъективно-правовое) наполнение. В нем находит свое отражение диалектическое единство власти и свободы, получают свое развитие начала властно-управленческой (организационно-практической) эффективности во взаимосвязи и коллизионном соотношении со свободной самореализацией и самоорганизацией публичного сообщества.
Публичное представительство, в отличие от представительства в частном праве, складывается в своей основе по поводу интересов не отдельных индивидуализированных субъектов, а социальных групп, организаций, общностей, не всегда имеющих четкое субъектное выражение. Оно реализуется на основе сочетания и интегративного взаимодействия законодательно-нормативных и волевых начал применительно к достижению общего блага. Как таковое публичное представительство возникает на императивно-обязательной основе при наличии определенной конституцией и законом меры свободного усмотрения относительно конкретного вовлечения в него участников данных отношений. В публичном представительстве не всегда четко прослеживается и сам объект правоотношения [10, с. 17—18].
Расхожим является мнение о том, что социальные предпосылки публичного представительства связаны с практической невозможностью регулярного использования непосредственных институтов народовластия в территориально крупных государственных образованиях, равно как и объективной неспособностью народа решать весь комплекс вопросов публичного значения самостоятельно [11, с. 134]. Эту мысль одним из первых высказал еще Ш.-Л. Монтескье [12, с. 292—293]. При всей, казалось бы, разумности подобного подхода, нельзя не видеть, что строгое следование этой логике приводит к конфликту с принципом народного суверенитета, подразумевающего прежде всего безусловное признание конституционной правосубъектности народа. Действительно, полноправие народа и его суверенный статус как раз означают, что народ способен пользоваться своими правами и выступать реальным участником государственно- правовых отношений. Народ же Монтескье и Сийеса, по образному выражению В.М. Гессена, подобен невежественному крестьянину, который любит вести судебные процессы, но не знает своих
Джагарян Н.В. Представительная демократия: социальные предпосылки, идейно-доктринальные основы и реализация
Джагарян Н.В. Представительная демократия: социальные предпосылки, идейно-доктринальные основы и реализация
обязанностей и прав, обращается к адвокату и вверяет ему свою судьбу; отсюда — один только шаг к отрицанию воли народа как реальной категории общественной жизни [13, с. 126].
Публичное представительство проистекает не из неспособности народа вести свои дела самостоятельно. Напротив, именно возможность и необходимость самостоятельного осуществления народом всей полноты суверенных прав, предполагающая организационное единство народа, получающее свою реализацию через соответствующие организационно-правовые формы проявления народовластия, определяет становление институтов профессионально- представительного (опосредованного) публичного управления как важнейшего элемента системы народовластия и объективирования деятельностной свободы объединенных в народ людей. При этом не происходит перенос государственной власти от народа к его органам, а они приобретают лишь право осуществлять ее от имени представляемого ими народа, именно воля народа легитимирует государство, обязанное выступать действительным выразителем нужд общественного бытия, органом социального служения [14, с. 349].
Вместе с тем, отношения публичного представительства имеют принципиально правовой характер, возникают между соответствующими субъектами государственно-правовых отношений, и, соответственно, органы представительства народа — это и не просто слепок народной воли. Как заметил Ж.-Ж. Руссо, народный суверенитет заключается, в сущности, в общей воле, а воля никак не может быть представляема; или это она, или это другая воля, среднего не бывает [15, с. 222]. Применительно к органам своего представительства народ в той или иной форме выражает волю, связанную с их легитимацией, формальным признанием в их отношении доверия на осуществление публичной власти от имени народа и в соответствии с его правомерными интересами, притом исходя из ответственности перед нынешним и будущими поколениями. Следствием такого признания доверия является определенная самостоятельность, наличие дискреционных полномочий, возможность действовать даже вопреки стихийно складывающемуся ситуативному общественному мнению, если таковое не соотносится с конституцией. Органы представительства народа призваны не просто воспроизводить волю народа как нечто постоянно существующее, но и обеспечивать формирование этой воли, ее выражение, причем именно с тем содержательным наполнением, которое бы не расходилось с общими, конституционными и иными принципами права, национальными традициями и идеалами, конкретным социокультурным контекстом. Воля народа выявляется и раскрывается органом его представительства на основе собственной воли, он формулирует («представляет») в своей воле волю народа так, как он ее воспринял [16, с. 22].
В современных условиях существенной социальной дифференциации и расширения индиви-
дуалистических социальных моделей поведения, снижения социальной солидарности, нарастающей атомизации общества волеобразующая функция органов публичного представительства является одним из важнейших факторов социально-политической и юридической интеграции народа, удерживает его как политико-правовое государственно организованное единство. Вполне обоснован подход, согласно которому само публичное представительство в конституционном праве определяется как способ формирования воли коллективных субъектов конституционного права. При этом учреждаемые и легитимируемые народом органы его представительства находятся с ним в устойчивой социально-правовой взаимосвязи, содержание которой определяется целями обеспечения подконтрольности публичной власти народу и соответствия ими принимаемых решений его правомерным интересам.
Эффективная реализация представительноправовых отношений предполагает не только непосредственное участие граждан в деятельности органов представительства, но и необходимость активного вовлечения в осуществление функций публичного представительства различных субъектов гражданского общества, создание условий для реализации и развития в рамках единой представительной системы инициативных форм представительства публично значимых интересов. Формы устойчивого гражданского взаимодействия в целях формулирования и выражения своих интересов, формы разовой организационной активности людей (митинги, шествия, пикеты, собрания, забастовки, коллективные и индивидуальные обращения в органы власти) — все они, пишет А.Н. Кокотов, призваны расширить область выявления и складывания политической воли народа [17, с. 26—27]. Широта распространения таких институтов, примыкающих по характеру к публичной власти и участвующих в ее осуществлении, во многом определяет действенность всей представительной системы.
Публичное представительство происходит главным образом из конституции, а не из выборности, обеспечивающей в основном отбор представителей, оно не тождественно выборному представительству. В условиях демократического конституционного строя само государство может рассматриваться как универсальная макросистема представительства народа. Принцип народного суверенитета означает, что нет публичной власти, которая бы исходила не от народа, и каждый из ее органов служит элементом в едином механизме народовластия. Это предполагает, что в системе организации публичной власти в осуществление функций представительства народа так или иначе вовлечены все ее структурные элементы, призванные действовать от имени и в интересах народа, обеспечивать в качестве высшей ценности права и свободы человека, включая право на участие в управлении делами государства через своих представителей. Но природа представительно-правовых связей иных, помимо выборных, органов и должност-
ных лиц публичной власти с населением является в значительной мере условно-формальной. Невыборные органы и должностные лица публичной власти имеют в основе своего правового статуса лишь определенные представительно-правовые начала, носящие преимущественно нормативно-целевой (функциональный), а не организационный характер.
Необходимо также различать представительную демократию и народное представительство. Последнее служит основной (ядровой), но не единственной, а одной из возможных организационно-правовых форм воплощения представительной демократии. Атрибутом народного представительства является, в частности, коллегиальность, определяющая диверсифицированный и пропорциональный характер представительства, дискурсивно-согласовательный правовой режим деятельности соответствующего органа, что в наибольшей степени сближает его с народом. Поэтому и понятие системы институтов представительной демократии по объему и содержанию шире, богаче понятия системы институтов народного представительства, охватывая в том числе избираемые единоличные органы публичной власти.
Таким образом, можно заключить, что представительная демократия — это особая система и политико-правовой режим управления делами государства и входящих в его состав публично-территориальных образований, при которых на основе верховенства права, всеобщности, равенства, политического и идеологического многообразия и многопартийности обеспечиваются реальные возможности для граждан формулировать, выражать и отстаивать свои публично значимые интересы и участвовать в осуществлении народом своих суверенных прав через выборные и иные органы публичной власти, а также примыкающие к публичной власти институты гражданского общества, гарантируются адекватное выражение воли народа в деятельности органов публичной власти, их подконтрольность и ответственность перед народом.
Примечания
1. Бондарь Н.С. Местное самоуправление и конституционное правосудие:конституционализация муниципальной демократии в России. М., 2008.
2. Бондарь Н.С. Судебный конституционализм в России в свете конституционного правосудия. М., 2011.
3. Кабышев В.Т. С Конституцией по жизни. Избранные научные труды. М., 2013.
4. ЕллинекГ. Общее учение о государстве. СПб., 1908.
5. Бузескул В. История афинской демократии. СПб., 1909.
6. Невзгодина Е.Л. Представительство по советскому гражданскому праву. Томск, 1980.
7. Кабышев В.Т. Народовластие развитого социализма. Конституционные вопросы / под ред. И.Е. Фарбера. Саратов, 1979.
8. Комментарий к Конституции Российской Федерации / под ред. В.Д. Зорькина. 3-е изд., пересмотр. М., 2013.
9. Филиппова Н.А. Представительство субъектов Российской Федерации: доктринальные основы и особенности конституционно-правового регулирования: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Екатеринбург, 2011.
10. Астафичев П.А. Народное представительство в современной России: проблемы теории и правового регулирования: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. СПб., 2006.
11. Рейснер М.А. Основные черты представительства // Конституционное государство: сборник статей. 2-е изд. СПб., 1905.
12. Монтескье Ш.-Л. Избранные произведения. М., 1995.
13. Гессен В.М. Основы конституционного права. 2-е изд. Петроград, 1918.
14. Эбзеев Б.С. Человек, народ, государство в конституционном строе Российской Федерации. М., 2005.
15. РуссоЖ.-Ж. Трактаты. М., 1969.
16. Комарова В.В. Механизм непосредственной демократии современной России (система и процедуры). М., 2005.
17. Парламентское право России / отв. ред. А.Н. Коко-тов. Екатеринбург, 2008.
Notes
1. Bondar N.S. Local self-government and constitutional justice: constitutionalization of the municipal democracy in Russia. Moscow, 2008.
2. Bondar N.S. Judicial constitutionalism in Russia in the light of constitutional justice. Moscow, 2011.
3. Kabyschev V.T. With the Constitution through the life. Selected scientific papers. Moscow, 2013.
4. Jellinek G. The total doctrine of the state. St. Petersburg, 1908.
5. Buzeskul V. The History of the Athenian democracy. St. Petersburg, 1909.
6. Nevzgodina E.L. The representation in soviet civil law. Tomsk, 1980.
7. Kabyschev V.T. The people’s rule in the developed socialism. Constitutional issues / ed. by I.E. Farber. Saratov, 1979.
8. Commentary to the Constitution of the Russian Federation / ed. by V.D. Zorkin. 3 ed. Moscow, 2013.
9. Filippova N.A. The representation of the subjects of the Russian Federation: the doctrinal bases and peculiarities of constitutional legal regulation: author’s abstract... candidate of legal sciences. Yekaterinburg, 2011.
10.AstafichevP.A. The people’s representation in modern Russia: problems of theory and legal regulation: author’s abstract... doctor of legal sciences. St. Petersburg, 2006.
11. Reisner M.A. Main features of the representation // Constitutional state. Collection of articles. 2 ed. St. Petersburg, 1905.
12. Montesquieu C. Selected works. Moscow, 1995.
13. Hessen V.M. Basics of constitutional law. 2 ed. Petro-grad, 1918.
14. Ebzeev B.S. Man, people and nation in the constitutional system of the Russian Federation. Moscow, 2005.
15. Rousseau J.J. Treatises. Moscow, 1969.
16. Komarova V.V. The mechanism of direct democracy of modern Russia (system and procedures). Moscow, 2005.
17. Parliamentary law of Russia / ed. by A.N. Yekaterinburg, 2008.
Джагарян Н.В. Представительная демократия: социальные предпосылки, идейно-доктринальные основы и реализация
