CC BY
174ЮРИДИЧЕСКИЕ ЗАПИСКИ. 2013. № 3.
АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
УДК 342.25
Джагарян Н.В.*
ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ ИНСТИТУТЫ ОБЩЕСТВЕННОГО ПРЕДСТАВИТЕЛЬСТВА В СИСТЕМЕ МУНИЦИПАЛЬНОЙ ПРЕДСТАВИТЕЛЬНОЙ ДЕМОКРАТИИ
Джагарян Н.В. Организационные институты общественного представительства в системе муниципальной представительной демократии. - Статья.
В статье предложено авторское обоснование понимания муниципальной представительной демократии как системы, обеспечивающей формирование и выражение местными сообществами своих интересов через представительство в рамках не только публично-властных муниципальных институтов, но и иных, общественных организаций (органов, объединений). Рассматриваются вопросы совершенствования законодательной основы общественного представительства в условиях развивающегося местного самоуправления.
Ключевые слова: местное самоуправление, представительство, представительная демократия, общественное представительство, общественные объединения.
Dzhagaryan N.V. Organizing institutions of societal (nongovernmental) representation in the system of municipal representative democracy. - Article.
In this article author represents her scientific substantiation of understanding of the municipal representative democracy as the system, which provides formation and expression of the local community interests and concerns by means of its representation not only in frameworks of governmental (municipal-power) institutions, but also in societal (nongovernmental) organizations (bodies, associations). In this scientific article the issues of improving of the legislative groundwork of societal representation are considered in the current conditions of developing of the local self-government.
Keywords: local self-government, representation, representative democracy, societal
(nongovernmental) representation, public associations.
Джагарян Н.В. Організаційні інститути громадського представництва в системі муніципальної представницької демократії. - Стаття.
У статті запропоновано авторське обгрунтування розуміння муніципальної представницької демократії як системи, що забезпечує формування і вираження місцевими громадами своїх інтересів через представництво в рамках не тільки публічно-владних муніципальних інститутів, а й інших, громадських організацій (органів, об'єднань). Розглядаються питання вдосконалення законодавчої основи суспільного представництва в умовах місцевого самоврядування, що знаходиться в процесі розвитку.
Ключові слова: місцеве самоврядування, представництво, представницька демократія, суспільна представництво, громадські об'єднання.
* Джагарян Наталья Владимировна - доцент кафедры муниципального права и природоохранного законодательства Южного федерального университета, кандидат юридических наук, доцент, г. Ростов-на-Дону, Россия.
Традиционные представления о представительном народовластии связывают его понимание с делегированием народом (его отдельными частями) определенной доли принадлежащих ему прав избираемым на демократических основах представительным органам государственной власти и местного самоуправления, которые принимают решения, выражающие волю тех, кого они представляют [1, с. 114;
2, с. 103; 3, с. 4; 4, с. 429]. В такой трактовке представительная демократия выражается прежде всего и главным образом в отношениях по поводу формирования, организации и деятельности представительных органов публичной власти, другими напрямую связанными с этим моментами. Нельзя не признать, что отношения подобного рода обнаруживают в себе основное, главное содержание представительной демократии, являются для нее определяющими, системообразующими, корневыми. Однако значимость данных отношений и соответствующих институтов в системе представительной демократии нельзя отождествлять с их исключительностью и все содержание взаимосвязей, характеризующих демократическое представительство народа, сводить только к публичновластным формам его выражения [5].
Отождествление представительной демократии с публично-властным представительством народа означает в конечном итоге этатизацию представительнодемократических отношений, что едва ли обосновано в современных условиях качественного развития институтов гражданского общества и их воздействия на социально-политическую сферу, усложнения и обогащения организационноправовых взаимосвязей этих институтов с организационной системой публичной власти. Объективно происходящие изменения на уровне фактических общественных отношений, связанных с демократической самоорганизацией населения и непосредственным вовлечением общественных структур
в решение публично значимых задач, находят свое концептуальное отображение во вновь возникающих теоретических моделях демократии, например, рефлексирующей (размышляющей) демократии (А. Этциони), делиберативной (совещательной) демократии (П. Даенель, Н. Кронсби, Р. Даль, Ю. Хабермас) и др. Сформированные в рамках политологического дискурса и непосредственно не предопределяющие содержание конституционно-правового концептуального пространства [6], эти подходы, тем не менее, не могут не приниматься в расчет в рамках конституционно-правового анализа. Они не только служат источником вдохновения для государствоведения, но и дают некий новый угол обзора, позволяющий в критическом плане переосмыслить и переоценить ставшие классическими научно-теоретические конституционноправовые конструкции.
Представительная демократия органически связана с целями формирования демократического, конституционного и правового государства, но вместе с тем и гражданского общества [7, с. 10]. В онтологическом плане она выступает как универсально-всеобщая форма опосредованной, представительно-правовой реализации народом своей власти, проявлениями которой, безусловно, служат в первую оче-редьинститутысуверенно-государственного (государственно-властного) представительства, но не только они. Иные по своей юридической природе - негосударственные институты, которые предназначены создавать условия для воздействия граждан на управление делами государства и общества, для отстаивания ими прав, свобод и законных интересов через своих представителей, также выступают формами реализации демократического представительства народа, причем значение этих институтов неуклонно возрастает.
Традиционный подход к выделению представительной системы на основе только форм прямой и представительной
демократии является довольно условным и приблизительным, вполне обоснованно критикуется. Подобная методология, по мнению А.Н. Кокотова, приводит к тому, что мы упускаем из виду существование значительного числа организационных форм гражданской активности, не обеспечивающих прямо осуществление властных полномочий, но помогающих гражданам формулировать, выражать политические, иные публичные интересы, а ведь это тоже способ представительства интересов народа, составляющих его групп в публичной жизни [8, с. 26-27]. Поэтому представительную систему, с его точки зрения, нужно раскрывать через политическую организацию общества (объединение всех существующих организационных форм публичного управления) в той части, в какой она обеспечивает представительство людей в публичной сфере [8, с. 32-33].
В целом сходного мнения придерживается И.А. Старостина, полагающая, что сегодня народное представительство включает две взаимосвязанные, но относительно самостоятельные подсистемы: а) политическое представительство, оформленное через прямое и опосредствованное участие населения в органах государственной власти, в том числе и их представителей, политическое лидерство и т.п.; б) функциональное представительство - разветвленные связи, прямо не опосредствованные выборами, между государством и группами интересов [9, с. 15]. Соответственно в одном случае представительство реализуется через участие индивида в политической жизни, а в другом - посредством деятельности специально созданных для достижения определенных интересов групп. При этом оба вида тесно взаимосвязаны и только в своей совокупности решают проблему адекватного взаимодействия общества и государства.
Система представительной демократии по объему шире системы представительных органов и выборных должностных лиц публичной власти. Она охватывает
разнообразные представительные институты в составе социально-политической системы общества, которые так или иначе влияют на государственную и муниципальную власть, обеспечивают участие граждан в их осуществлении, позволяют гражданам быть сопричастными решению вопросов, касающихся развития страны и обустройства местной жизни. Нужно согласиться, что представительная демократия включает в себя кроме института государственных (муниципальных) органов представительной демократии также институт общественных органов представительной демократии - совокупность общественных организаций, объединений граждан и иных общественных структур, действующих на правах автономии относительно органов власти [10, с. 8-9, 16-17].
Единство публично-властных и непосредственно-общественных форм реализации представительной демократии обнаруживает себя в том числе на уровне правового статуса личности, прежде всего применительно к праву граждан на участие в управлении делами государства. Как вполне справедливо отмечает С.А. Широ-боков, конституционное право на участие в управлении делами государства имеет практическое выражение в вопросах ведения делами государства или в решении общественных проблем, а использование общественных форм в управлении делами государства не только не противоречит, но и наоборот, способствует расширению сферы деятельности граждан при реализации названного конституционного права [11, с. 35-36]. При этом организационноправовые формы реализации права на участие в управлении делами государства, как полагает автор, в данном случае в большей степени тяготеют к коллективному воздействию людей на общественные отношения. Они включают в себя, прежде всего, такие общественно-политические формы, как: общественная акция, общественная палата, общественная экспертиза, обще-
ственная организация, национально-куль-турная автономия, обществен-ная инициатива, общественная самодеятельность, общественное обсуждение.
Подобное понимание системы публичного представительства как объемлющей публично-властные и иные, непосредственно-общественные, институты формирования, выражения, отстаивания интересов, запросов, потребностей населения на уровне местного самоуправления проявляется наиболее полно, содержательно, рельефно, поскольку местное самоуправление в его конституционно-правовом измерении характеризуется сущностной триадой: а) публичной власти; б) самоорганизации гражданского общества; в) формы правопользования конституционными правами, связанными с участием граждан в самостоятельном решении населением вопросов местного значения. Сама природа муниципальных (самоуправленческих) отношений предполагает формирование наряду с публично-властными и других, причем не только функционально-ориентированных, но и общих, общемуниципальных институтов непосредственно-общественного представительства.
Органы муниципальной власти, обеспечивающие решение населением вопросов местного значения через своих представителей, т.е. реализацию представительного народовластия на местном уровне, непосредственно осуществляют местное самоуправление: они выражают полновластие местного сообщества и занимают руководящее и организующее место в системе муниципальной представительной демократии. В свою очередь, общественные организационные структуры муниципальной представительной демократии вовлечены в процесс влияния на осуществление местного самоуправления, обеспечивая участие в нем представителей общественности. Они способствуют более полному и широкому отображению интересов местного со-
общества, как и отдельных категорий, групп, коллективов.
В рамках организационных институтов общественного представительства, входящих в муниципальную представительную демократию, целесообразно различать:
а) органы муниципального общественного представительства, такие как общественные палаты, советы, комитеты, комиссии и им подобные публично-правовые образования, создаваемые из представителей общественности и непосредственно интегрированные в организационноправовой механизм осуществления местного самоуправления, обеспечивающие организационно устойчивые вспомогательные каналы формирования и выражения воли и интересов местного сообщества;
б) непосредственно-общественные организационные структуры представительства местного сообщества, автономные от публично-властных органов местного самоуправления.
Уместным будет отметить, что непосредственно-общественная подсистема в системе муниципальной представительной демократии включает в себя наряду с организационными, также неинститу-ционализорованные инструменты обеспечения представительства населения, к которым относится весь комплекс инициативных разовых (периодических) организационных акций местных жителей и их объединений, связанных с заявлением, выражением, обсуждением и отстаиванием своих муниципально значимых интересов с использованием для этого средств прямого демократического влияния на осуществление муниципальной власти, включая публичные слушания, собрания, конференции, обращения, митинги, шествия, пикетирования и т.п. Рассмотрение этих аспектов непосредственно-общественного представительства в местном самоуправлении требует отдельного, пристального внимания, и в рамках данной статьи будут рассматриваться только вопросы, касаю-
щиеся организационно-структурных (институционализированных) форм реализации соответствующих институтов.
Органы муниципального общественного представительства имеют сложную правовую природу, в которой обнаруживается взаимосвязь и переплетение государственного и общественного, публичного и частного начал. С одной стороны, в них можно обнаружить некоторые признаки публично-властного института, если принять во внимание, что они: 1) образуются и действуют на основании норм публичного права; 2) предназначены для достижения публично значимых (общих) целей; 3) формируются, по общему правилу, с участием в той или иной форме органов публичной власти; 4) встроены в механизм управления делами государства и осуществление функций публично-правовых образований, что обеспечивается: наделением их определенной компетенцией по участию в решении вопросов, имеющих социально значимый характер; тесным взаимодействием с органами государственной власти и органами местного самоуправления; возможностью получать финансирование из бюджета и иметь доступ к материальной инфраструктуре публичной власти. С другой стороны, подобные органы сродни общественным структурам, в том смысле, что они: 1) создаются на основе добровольного участия в их деятельности граждан, общественных объединений, и действуют на общественных началах; 2) опираются на принцип самоуправления, предполагающий независимость в решении внутри-организационных вопросов; 3) напрямую не входят в систему органов местного самоуправления; 4) реализуют поставленные перед ними задачи, используя для этого специфические средства, не связанные с осуществлением публичной власти, как то: общественные слушания, общественные обсуждения, общественные экспертизы, общественный мониторинг, обще-
ственные расследования и проверки, общественные инициативы, общественный контроль.
Органы муниципального общественного представительства находятся в непосредственной связи с обществом и коллективами, представительно-правовыми порождениями которых они являются, строят свою деятельность на основе соучастия, консолидации общественных сил (граждан, общественных объединений), призваны представлять важнейшие обобщенные и специфические интересы населения и коллективов граждан, оперативно доводить до уполномоченных органов публичной власти мотивированную позицию заинтересованной общественности по существу тех или иных проектируемых и действующих решений. Относясь к сфере представительной демократии, органы подобного рода обеспечивают участие населения в осуществлении публичной власти и тем самым реализацию права граждан на участие в управлении делами государства, делами местного самоуправления, как непосредственно - в качестве членов соответствующих органов, так и через своих представителей, делегируемых в их состав.
По своей сути органы муниципального общественного представительства могут рассматриваться как субсидиарные совещательно-контрольные институты представительства. Они дополняют собой деятельность основных, генеральных субъектов представительной демократии - представительных органов государственной власти и местного самоуправления, выполняя при этом по преимуществу консультативно-совещательные функции, а также функцию демократического контроля гражданского общества.
Многообразие органов муниципального общественного представительства характеризует широту общественных возможностей по выражению и отстаиванию своих интересов, создает институциональные предпосылки и условия для полно-
ты их учета и согласования в публичновластной деятельности.
Складывающая в настоящее время практика развития институтов общественного представительства на уровне местного самоуправления выглядит противоречиво. С одной стороны, местное самоуправление, как отмечается в литературе, имеет богатый опыт образования различных совещательных, консультативных и тому подобных по своему назначению общественных советов, комитетов, коллегий, комиссий при главах муниципальных образований, представительных органах, местных администрациях и их подразделениях; они чаще всего являются постоянно действующими, их руководители избираются или назначаются из числа первых лиц муниципального образования [12, с. 356-357]. Общественно-представительный характер немалого числа из них вполне определенно просматривается, а сама по себе подобная практика в полной мере соотносится с национальными историческими традициями функционирования публичной власти на местном уровне. В частности, В.Ф. Коток, рассматривая отношения представительства в условиях советской власти, отмечал, что местные Советы депутатов трудящихся всячески поощряют развитие новых форм содействия общественности их исполнительным и распорядительным органам; при исполкомах Советах, их отделах и управлениях создаются различные общественные Советы и комиссии содействия, наделенные правами совещательных органов, иногда такие советы по составу носят узко ведомственный характер, но чаще в них участвуют широкие круги общественности и прежде всего депутаты местных Советов - это способствует поддержанию непосредственной связи общественных советов с представительными органами государственной власти, позволяет ставить перед этими органами через депутатов наиболее злободневные вопросы своей деятельности [13, с.89-90].
С другой стороны, отношения общественного представительства возникают в настоящее время стихийным образом, они не отличаются равномерностью и устойчивостью, единообразием в принципиальных подходах на разных территориях. В частности, правовой статус общественных палат в различных муниципальных образованиях крайне разнороден и характеризуется далеко не во всем обоснованной дифференциацией подходов к принципам их формирования, условиям организационного и материально-технического обеспечения.
Практика создания на местном уровне органов общественного представительства не получает своей генерализации в повелительных или рекомендательных формах в федеральном праве, которое в целом не содержит явных ориентиров и стимулов к образованию и распространению подобных структур. Нет пока и научных исследований, посвященных выяснению места и роли таких органов в институциональной системе муниципальной демократии, что не способствует нахождению в этом вопросе продуманных, обоснованных и взвешенных решений.
Значение и роль органов общественного представительства по мере приближения публичной власти к населению объективно возрастают и в системе местного самоуправления, как власти самого местного сообщества, они достигают наивысшего уровня. Сам характер местного самоуправления, выступающего «пограничным» звеном между государством и обществом, ориентирует на то, чтобы обеспечивалось как можно более широкое и полное, разностороннее участие населения в подготовке, принятии, реализации и контроле исполнения муниципальновластных решений. Муниципальные институты реализации власти посредством органов местного самоуправления должны строиться на основе взаимодействия и взаимодополняемости с институтами общественной самоорганизации, в том чис-
ле институтами прямого общественного представительства.
Ценность развития органов муниципального общественного представительства определяется тем, что они способствуют повышению уровня точности, адекватности целеполагания развития муниципального образования на основе создания необходимых и достаточных механизмов выявления и учета актуальной воли и интересов местного сообщества, обеспечивают возможности для формирования и норма-тивизации целеустремленности местных жителей как социально-политического целого; обеспечивают рационализацию и децентрализацию местного самоуправления, укрепление в нем интегративнообъединительных, солидарностных начал, повышение уровня вовлеченности людей в решение вопросов местного значения. На основе деятельности институтов подобного рода открываются дополнительные перспективы для становления и развития различных форм проявления муниципальночастного партнерства.
Не ставя задачу всесторонне и полно раскрыть существующие проблемы организации и функционирования органов муниципального общественного представительства, остановимся на некоторых основных вопросов.
Прежде всего, стоит обратить внимание на то, что при весьма обширном морфологическом разнообразии, свойственном организации привлечения представителей общественности к участию в местном самоуправлении, лишь в единичных случаях создаваемые органы однозначно определяются в качестве правовых субъектов общественного представительства. Их представительно-правовая природа, функции, полномочия, по общему правилу, не получают прямого урегулирования, хотя их предназначение заключается именно в представительстве в той или иной форме и степени общественных интересов, а состав формируется целиком или в ча-
сти из представителей местного сообщества. Как следствие, их муниципальнопредставительная правовая идентичность становится неопределенной. Между тем, позитивация, формально-юридическое выражение муниципально-представительных начал соответствующих общественных образований выходит за рамки формальностей и имеет куда более важное, чем чисто декларативное, правовое значение. Это служит определяющим, исходным моментом в создании логически стройной системы правового регулирования общественных представительно-демократических отношений на местном уровне. Из факта кон-ституирования общественно-правового образования в качестве органа муниципального общественного представительства вытекает его принципиальная связанность представительно-правовыми отношениями с населением, необходимость во всей своей деятельности руководствоваться интересами представляемых, экстрагировать их из общественного мнения и в концентрированном виде выражать в ходе реализации своей компетенции, во взаимоотношениях с органами власти и организациями.
В основе правовой институционализации органов муниципального общественного представительства должны лежать принципы, вытекающие из их правовой природы. К ним можно отнести принципы: 1) репрезентативности - предполагает всеохватное или специализированное представительство в органе общественных интересов, включение в его состав представителей от всех референтных групп в составе местного сообщества или определенных из них, притом что характеристики выборки должны быть обоснованными, верифицируемыми; 2) добровольности - членство в органе строится на добровольной основе и на общественных началах; 3) равноправия -каждый из членов имеет равные права и обязанности; 4) самоуправления - члены органа сами вырабатывают регламентные правила своей деятельности, формиру-
ют руководящие структуры, участвуют в подготовке вопросов и решают их в установленном порядке; 5) коалиционности (комиссионности) - члены органа объединяют свои усилия по подготовке вопросов и решению проблем в рамках осуществления своих полномочий; 6) кооператив-ности - общественно-представительные органы активно взаимодействуют между собой, с общественными объединениями, организациями, отдельными гражданами, а также с органами публичной власти, их должностными лицами; 7) ответственности - члены органа должны выполнять добровольно взятые на себя обязательства; 8) публичности (открытости) - общественные органы представительной демократии должны действовать гласно, на основе максимально широкого доступа к проводимым мероприятиям всех заинтересованных лиц, представителей СМИ, оперативно доводить до всеобщего сведения всю информацию о планируемой и текущей деятельности, а также о достигнутых результатах.
Муниципальное общественное представительство должно получить повсеместное и принципиально сходное по своему организационно-правовому строю распространение. Это предполагает введение федеральным законодателем элементов обязательности соответствующего института как формы участия населения в осуществлении местного самоуправления в сочетании с возможностью дифференциации условий его применения, в частности, в зависимости от типа муниципального образования. При этом должна гарантироваться свобода усмотрения местных сообществ в определении структурно-видового разнообразия соответствующих представительных структур.
Следует исходить из того, что общественные палаты муниципальных образований являются обособленными от органов местного самоуправления общественно-правовыми образованиями.
Они - органы местного сообщества, а потому не могут создаваться при органах местного самоуправления. В том числе при главах муниципальных образований, что порой встречается на практике (например, в Самаре, Сасово). Впрочем, это не исключает определенного участия со стороны глав муниципальных образований и представительных органов в формировании состава общественных палат. Но желательно, чтобы такое участие, если оно имеет место, строилось на паритетных началах и не распространялось на всю их численность. В противном случае, например, когда все кандидатуры определяет глава муниципального образования (как, например, в Шуе), они существенно теряют в своем общественном весе. При этом нужно стремиться расширять демократическую основу формирования общественных палат и постепенно переходить к их комплектованию через институты прямой демократии, в частности путем избрания их членов на конференциях представителей делегатов от местных отделений общероссийских, межрегиональных, региональных общественных объединений и местных общественных объединений, зарегистрированных на территориях соответствующих муниципальных образований.
Во всяком случае, членами общественных палат не могут быть должностные лица государственной и муниципальной власти, члены политических партий. Общественные палаты - это социальноориентированные независимые органы прямого общественного представительства, они надпартийные и неполитические субъекты. Отсюда следует также необходимость рассинхронизации сроков их полномочий со сроками полномочий глав муниципальных образований и представительных органов.
Другие органы муниципального общественного представительства - создаваемые при органах местного самоуправления и их структурных подразделениях, - могут
строиться на иной кадровой основе, поскольку они несут на себе отпечаток вспомогательных органов и непосредственно вовлечены в процесс текущего муниципального управления. Участие в их составе определенного числа лиц с публичнодолжностным статусом, если только они не имеют количественного перевеса, обеспечивает возможности для широкого и профессионального диалога между муниципальной властью и заинтересованной общественностью, служит целям поиска всесторонне обоснованных, взвешенных, сбалансированных по интересам решений.
В силу своего предназначения и стоящего перед ними круга задач общественные палаты муниципальных образований должны действовать исключительно на постоянной основе, обеспечивая устойчивое непосредственное представительство интересов местного сообщества и гражданский контроль. Пока это далеко не всегда так. К примеру, в Дальнереченске, Екатеринбурге, Пошехонье и некоторых других муниципальных образованиях общественные палаты функционируют на непостоянной основе.
Будучи всеобщими органами муниципального общественного представительства, общественные палаты муниципальных образований должны рассматриваться как основное, центральное, интегративнокоординационное звено в системе общественного представительства муниципальных образований. Это означает, что они призваны создавать условия для развития и поддерживать иные общественные организационные структуры представительной демократии, синхронизировать их деятельность в решении общих задач.
Если к общественным палатам муниципальных образований уместно подходить с требованием их обязательности, поскольку это необходимо для обеспечения универсальных в масштабах всей страны условий для всеобщего участия граждан в осуществлении местного самоуправле-
ния и отстаивания своих интересов, то иные органы с участием представителей общественности, действующие при органах местного самоуправления, должны создаваться муниципальными органами власти на дискреционной основе, исходя из конкретных потребностей муниципального образования, существующих специфически-местных особенностей. Однако нужно максимально ограничить возможности для принятия по этому вопросу произвольных решений.
Критической оценки заслуживает широко распространенная сегодня практика формирования состава консультативносовещательных органов при органах местного самоуправления с участием представителей общественности односторонними актами, когда свобода усмотрения органов местного самоуправления в подборе кандидатов определяется лишь самыми общими рамками. В нормативных правовых актах муниципального образования должны быть установлены ясные и определенные правила комплектования этих органов на основе разумно обоснованных критериев отбора их участников. Это позволит обеспечить равные условия для участия в них представителей референтных групп, повысит их авторитет в глазах населения.
Принципиально важно, чтобы члены органов муниципального общественного представительства не были «пикейными жилетами». Для этого требуются меры нормативно-правового, просветительского, организационно-технического, обеспечительно-гарантирующего и иного характера.
Решения общественно-представительных органов, хотя и не могут императивно связать тех, кому они адресованы, должны иметь не просто рекомендательный характер, но и некоторые обязывающие свойства. Следовало бы ввести правило, согласно которому органы местного самоуправления не вправе уклоняться от рассмотрения названных решений и должны
учитывать их в своей деятельности, причем несогласие с решением органа муниципального общественного представительства должно быть аргументированным, а соответствующие мотивы, обоснование несогласия, должны доводиться до всеобщего сведения.
Эффективность органов муниципального общественного представительства во многом определяется их компетенцией, которая не должна быть формальной. Представляется целесообразным установить обязательный круг вопросов, решения по которым уполномоченные органы могут принимать только после их обсуждения в органах общественного представительства (общественных палатах, советах, коллегиях и т.п.). Вместе с тем для укрепления правового статуса общественных палат муниципальных образований, с учетом особенностей их юридической природы, можно предложить ввести в законодательство институт общественного порицания как формы выражения общественной палатой неудовлетворительной оценки деятельности муниципальных служащих, а также должностных лиц муниципальных предприятий и учреждений, влекущей применение мер публично-правового воздействия. Повторное общественное порицание могло бы приводить к прекращению служебных отношений в связи с утратой доверия. Оправданно также повсеместно, а не в единичных случаях (как сейчас), предоставить общественным палатам муниципальных образований право выступать с правотворческой инициативой.
Вопросы развития органов муниципального общественного представительства актуализируются в условиях трансформации национальной демократической системы в сторону расширения в ней начал самоуправления, самоорганизации, и их изучение надо продолжать. Важно концептуально освоить проблематику общественного представительства, заложив прочную научную базу для системного правового ре-
гулирования в этой сфере. На местах уже накоплен определенный опыт практического решения подобных задач, но он противоречив, неоднороден. Все же его осмысление может дать почву для размышлений относительно усовершенствования публичноправовых механизмов такого рода и их распространения в масштабе всей страны.
Важную роль в рамках организационных институтов общественного представительства в муниципальной представительной демократии играют, наряду с органами муниципального общественного представительства, общественные объединения, действующие на местном уровне. В социальном правовом плане общественные объединения, безусловно, выступают одними из основных субъектов местного самоуправления, без которых нельзя решить проблемы повышения качества жизни, реализовать социальные проекты развития территории, безопасности жизнедеятельности и предпринимательства, коммунально-бытового обслуживания, экологии, местного бюджета, спорта, молодежи и др. [14, 15].
Общественные объединения являются по сути организационно устойчивыми формами гражданского взаимодействия для реализации гражданами не только своих частных (партикулярных), но и общественно значимых (публичных) интересов, в создании и деятельности общественных объединений получают свое отражение фундаментальные ценности конституционного строя. Как верно замечено, такие принципы, как демократическое, правовое, социальное, светское государство, разделение властей, разграничение предметов ведения, свобода экономической деятельности, идеологическое многообразие, многопартийность и др., составляют конституционную основу права на объединение и связаны с данным правом внутренними логико-правовыми связями [16, с.9].
Федеральный закон «Об общественных объединениях», конкретизируя нор-
мативное содержание закрепленного в ст. 30 Конституции РФ права граждан на объединение, устанавливает, что это право включает в себя правомочия создавать на добровольной основе общественные объединения для защиты общих интересов и достижения общих целей, вступать в существующие общественные объединения либо воздерживаться от вступления в них, а также правомочие беспрепятственно выходить из общественных объединений (ст. 3). Указания на то, что общественные объединения создается в «общих интересах», для «общих целей», не только отражают объективную социально-кооперативную природу данных структур, но вместе с тем они, надо полагать, призваны подчеркнуть значение общественных объединений в организационной системе общества, реализацию посредством таких образований взаимосвязанных интересов личности, общества, государства.
Публично-правовые аспекты предназначения общественных объединений выражены, в том числе в виде установленных названным Федеральным законом прав общественных объединений, которыми они обладают для осуществления уставных целей, а именно: свободно распространять информацию о своей деятельности; участвовать в выработке решений органов государственной власти и органов местного самоуправления в порядке и объеме, предусмотренными настоящим Федеральным законом и другими законами; проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия и пикетирование; учреждать средства массовой информации и осуществлять издательскую деятельность; осуществлять в полном объеме полномочия, предусмотренные законами об общественных объединениях; выступать с инициативами по различным вопросам общественной жизни, вносить предложения в органы государственной власти; участвовать в выборах и референдумах в порядке, установленном законодательством Российской
Федерации (ст. 27). Все эти правомочия, присущие общественным объединениям, находятся в тесной связи с осуществлением гражданами их конституционного права на участие в управлении делами государства непосредственно и через своих представителей, обеспечивают возможность коллективного влияния на власть. При этом в этой же статье Федерального закона прямо предусмотрено право общественных объединений представлять и защищать в органах государственной власти, органах местного самоуправления и общественных объединениях не только свои права, законные интересы своих членов и участников, но также права и законные интересы других граждан.
Несмотря на то, что законодатель рассматривает осуществление представительства в общем ряду прав общественных объединений, в действительности речь идет об одной из основополагающих их функций, реализуемой посредством всего набора юридических возможностей (правовых средств), которыми общественные объединения располагают. Осуществляя возложенные на них задачи, общественные объединения, безусловно, выступают во взаимоотношениях с органами публичной власти, включая органы местного самоуправления, как представители не только своих членов (участников), но и более широкого круга лиц, чьи обобщенные интересы характеризуют основную предметную сферу деятельности соответствующих общественных объединений и которые они теми или иными способами стремятся выявлять, выражать и отстаивать в своей работе. Это в полной мере относится и к местным общественным объединениям, для которых функция публичного представительства является столь же определяющей, а реализуется более интенсивно и многопланово.
В силу своей организационной компактности и непосредственной приближенности к местным жителям местные
общественные объединения отличаются наиболее высоким уровнем динамизма и оперативности в выявлении, обработке и реагировании в отношении актуальных интересов, нужд, потребностей населения, способны с участием самих местных жителей безотлагательно и компетентно, без избыточных организационно-бюрократических процедур и проволочек, трансформировать социальные запросы населения в социальные инициативы, предложения, требования, доводить информацию по обнаруженным животрепещущим проблемам и мнение людей по ним до сведения уполномоченных органов местного самоуправления, настаивать на принятии необходимых решений, участвовать в их выработке и контроле над их надлежащей реализацией. Неслучайно в Законе СССР от 9 апреля 1990 г. «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» в качестве одного из основных начал, характеризующих систему местного самоуправления, был закреплен принцип функционирования органов местного самоуправления в тесном взаимодействии с трудовыми коллективами, общественными организациями и движениями, создания условий для реализации каждым гражданином конституционного права на участие в управлении государственными и общественными делами (ч. 4 ст. 2).
В настоящее время взаимоотношения органов местного самоуправления и общественных объединений носят несистемный характер, органы местного самоуправления, как правило, не уделяют их развитию должного внимания, нередко воспринимая возможные формы подобного сотрудничества как несущие в себе угрозу сложившейся политической элите. Вместе с тем, обобщаемый исследователями опыт показывает, что при традиционном способе организации местного самоуправления с главенствующей ролью органов местного самоуправления формируются
и принимаются такие «правила игры», которые чрезмерно усложнены, практически невыполнимы и в максимальной степени ограждают местную власть от каких бы то ни было влияний со стороны местного сообщества, что приводит в конечном итоге к дискредитации реформы местного самоуправления, она приобретает фиктивный характер [17, с. 70]. В складывающейся ситуации требуется, с одной стороны, установление дополнительных гарантий участия общественных объединений в решении вопросов местного значения, функционировании муниципальной представительной демократии непосредственно на уровне федерального закона, а с другой стороны - целеустремленность и активность самих местных сообществ, стимулируемые информационно-просветительской и пропагандистской работой государственной власти, научно-экспертного, муниципального сообщества, иными мерами государственной и общественной поддержки.
Представляется, что принцип взаимодействия органов муниципальной власти с общественными объединениями - как одна из важнейших основ организации местного самоуправления в Российской Федерации - должен быть закреплен на уровне федерального закона. Это бы имело существенное ориентирующее значение для развития местного самоуправления, стало дополнительным нормативно-правовым системообразующим фактором совершенствования и гармонизации муниципальной представительной демократии. Целесообразно также урегулировать права общественных объединений, действующих в локальном масштабе, на участие в осуществлении местного самоуправления, в частности, путем внесения правотворческой инициативы, инициации опросов граждан, наделения их правами общественного контроля, включая общественную экспертизу муниципальных правовых актов и т.п.
С точки зрения укрепления системы муниципальной представительной демо-
кратии особое значение имеет развитие таких форм взаимоотношений органов местного самоуправления и общественных объединений, как: а) заключение соглашений, договоров о сотрудничестве;
б) участие общественных объединений в процедуре формирования муниципальных органов власти путем выдвижения кандидатов на выборные публичные должности, формулирования своих предложений по кандидатурам на замещение иных публичных должностей; в) участие общественных объединений в проведении аттестации муниципальных служащих, оценке их деятельности, а также в реализации иных форм общественного контроля над кадровым составом аппарата муниципальной власти; г) участие представителей общественных объединений в заседаниях органов местного самоуправления; д) привлечение представителей общественных объединений к участию в составе и деятельности постоянных и временных комиссий, коллегий, координационных и совещательных органов, рабочих и экспертных групп органов местного самоуправления, к участию в депутатских и общественных слушаниях; е) привлечение общественных объединений к общественной экспертизе проектов муниципальных правовых актов, включая планы, программы развития муниципального образования; ж) выработка органами местного самоуправления методических рекомендаций по совершенствованию деятельности общественных объединений; з) проведение регулярных круглых столов, встреч, семинаров, конференций по вопросам деятельности общественных объединений; и) финансовая и организационная поддержка деятельности общественных объединений; к) информирование населения о совместной деятельности органов местного самоуправления и общественных объединений; л) участие общественных объединений в муниципальных мероприятиях (фестивалях, выставках, смотрах, форумах, акциях, праздниках и др.).
Особое место в ряду организационных институтов общественного представительства занимает территориальное общественное самоуправление, которое строится на сочетании публично-властных и непосредственно-общественных начал и, соответственно, занимает пограничное положение между институтами публичновластного и общественного представительства, тяготеет к органам муниципального общественного представительства, интегрированным в публично-властную систему опосредованного осуществления населением муниципальной власти.
Амбивалентный характер природы территориального общественного самоуправления порождает объективные сложности, противоречия в его развитии, связанные с необходимостью обеспечивать самоосуществление запросов и непосредственное представительство интересов населения в условиях существенной зависимости от наличной поддержки со стороны публичной власти. В настоящее время территориальное общественное самоуправление развивается лишь в небольшом числе муниципальных образований, и, как показывают исследования, степень активности и стабильности территориального общественного самоуправления в осуществлении возложенных на него функций зависит во многом от личных качеств его лидеров и муниципальных руководителей (разделяющих/неразделяющих мнение о развитии самоуправленческих начал местного сообщества), т.е. деятельность территориального общественного самоуправления крайне персонифицирована [18, с. 21]. Следует признать, что территориальное общественное самоуправление, имея потенциально востребованный и перспективный характер, все еще находится в стадии становления, сценарий его развития является открытым.
В научно-экспертном сообществе уже неоднократно озвучивались предложения, связанные с активизацией территори-
ального общественного самоуправления, снятием барьеров на пути его развития [19, 20]. Представляется, что эффективное решение имеющихся в этой сфере проблем требует системного и комплексного правового регулирования специальным федеральным законом, реализация которого должна быть подкреплена разработкой и принятием федеральной целевой программы развития территориального общественного самоуправления с установлением, в частности, целевых показателей, связанных с достижением организациями территориального общественного самоуправления достаточной полноты пространственного покрытия как в разрезе страны в целом, так и отдельных муниципальных образований (прежде всего городских округов). Законом должно быть гарантировано наличие в организационной структуре местного самоуправления определенных звеньев, непосредственно ответственных за взаимодействие органов местного самоуправления и территориального общественного самоуправления, создание механизмов обязательного выявления и учета мнения организаций территориального общественного самоуправления при принятии муниципальных правовых актов, затрагивающих интересы жителей соответствующих территорий, в частности, путем направления проектов таких актов данным организациям в целях получения от них в установленный срок замечаний, предложений, рекомендаций. При представительных органах могли бы быть сформированы советы представителей территориального общественного самоуправления для координации их деятельности и согласования интересов.
Таким образом, формирование и укрепление разветвленной сети организационных институтов муниципального общественного представительства является важной задачей в современных условиях модернизации местного самоуправления, повышения уровня и качестве представи-
тельства населения в органах муниципальной власти.
Список литературы
1. Беспалый И.Т., Полянский В.В. Государственное право Российской Федерации. / И.Т. Беспалый, В.В. Полянский. - 3-е изд., перераб. - Самара: Изд-во «Самарский университет», 2008. - 539 с.
2. Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России. / Е.И. Козлова, О.Е. Ку-тафин. - 4-е изд., перераб. и доп. - М.: Проспект, 2010. - 603 с.
3. Комарова В.В. Формы непосредственной демократии в России. / В.В. Комарова. - 2-е изд., перераб. и доп. - М.: Проспект, 2010. - 144 с.
4. Маклаков В.В. Конституционное право зарубежных стран: общая часть. / В.В. Маклаков. - М.: Волтерс Клувер, 2006. - 896 с.
5. Джагарян А.А., Джагарян Н.В. Общественные органы представительной демократии и их место в современной системе российского местного самоуправления / А.А. Джагарян, Н.В. Джагарян. // Сравнительное конституционное обозрение. -2012. - № 3. - С. 111-127.
6. Гаджиев Г.А. О пространственновременно мышлении в конституционном праве (вопросы юридической онтологии и аксиологии) / Г.А. Гаджиев. // Сравнительное конституционное обозрение. - 2011. -№ 6. - С.82-93.
7. Садовникова Г.Д. Представительная демократия: от идеи к реализации. / Г.Д. Садовникова. - М.: Издательство гуманитарной литературы, 2008. - 240 с.
8. Парламентское право России / Отв. ред. А.Н. Кокотов. - Екатеринбург. 2006.
9. Старостина И.А. Избирательная система и формирование институтов представительной демократии в Российской Федерации: конституционно-правовое исследование. Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук / И.А. Старостина. - Челябинск, 2009. -19 с.
10. Вакуленко Г.А. Представительная демократия как фактор развития гражданского общества (вопросы теории и практики). Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук / Г.А. Вакуленко. - Саратов, 2011. - 19 с.
11. Широбоков С.А. Конституционноправовые аспекты участия граждан в управлении делами государства в Российской Федерации. Автореф. дисс. . д-ра юрид. наук. - Екатеринбург, 2011. - 50 с.
12. Муниципальное право России / С.А. Авакьян, В.Л. Лютцер, Н.Л. Пешин и др.; отв. ред. С.А. Авакьян. - М.: Проспект, 2011. -544 с.
13. Коток В.Ф. Советская представительная система / В.Ф. Коток. - М.: Юридическая литература, 1963. - С. 89-90.
14. Боцу И.А. Роль общественных организаций в деятельности органов местного самоуправления. Дисс. ... канд. социол. наук / И.А. Боцу. - М., 2002. - 19 с.
15. Захаров В.А. Управление взаимодействиями общественных объединений и муниципальных органов власти при реализации проектов местного значения. Дисс. . канд. социол. наук / В.А. Захаров. - М., 2009.
16. Алиев А.А.Защита права на объединение в Конституционном Суде Российской Федерации. Дисс. . канд. юрид. наук / А.А. Алиев. - М., 2000.
17. Гражданское участие в местном самоуправлении. - М.: ИД «Авангард», 2008. -224 с.
18. Лагунова С.В. Институционализация территориального общественного самоуправления в локальной среде (на примере Архангельской области). Автореф. дисс. . канд. социол. наук / С.В. Лагунова. -Архангельск, 2013. - 19 с.
19. Вопросы организации и деятельности территориального общественного самоуправления (по материалам Парламентских слушаний, состоявшихся в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации 2 июня 2009 г.) / Под общ. ред. В.С. Тимченко. - М., 2009.
20. Раздъяконова Е.В. Территориальное общественное самоуправление: проблемы муниципально-правового регулирования в городских округах. Автореф. дисс. . канд. юрид. наук / Е.В. Раздъяконо-ва. - Челябинск, 2010. - 19 с.
УДК 352.075
Кудрявцев В.В.* О НЕКОТОРЫХ ТЕНДЕНЦИЯХ И НОВЕЛЛАХ В ПРАВОВОМ РЕГУЛИРОВАНИИ ВЫБОРОВ В ОРГАНЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ
Кудрявцев В.В. О некоторых тенденциях и новеллах в правовом регулировании выборов в органы местного самоуправления в России. - Статья.
В данной работе автором анализируется ряд изменений, внесенных в последние годы в российское законодательство. Эти изменения рассматриваются с позиции отражения в законодательстве права граждан и их объединений на участие в формировании органов местного самоуправления. Автор дает оценку правового регулирования этого права на современном этапе в Российской Федерации.
Ключевые слова: местное самоуправление, выборы, муниципальное образование, местное население, кандидаты, политическая партия, общественное объединение, муниципальный район, городской округ, граждане.
* Кудрявцев Валентин Викторович - аспирант кафедры конституционного и административного права Марийского государственного университета, г. Йошкар-Ола, Республика Марий Эл, Россия.
