CC BY
135
Упоров Иван Владимирович
доктор исторических наук, кандидат юридических наук, профессор, профессор кафедры конституционного и административного права Краснодарского университета МВД России
Кузовлева Галина Валерьевна
кандидат филологических наук, доцент,
заместитель начальника кафедры конституционного и административного права Краснодарского университета МВД России
(тел.: +78612581426)
Представительство народа (населения) в органах публичной власти: сущность и политико-правовая характеристика
В статье рассматривается проблема представительства народа (населения) в органах публичной власти в России. Раскрывается сущность народного представительства, определяются его признаки, объект, механизм реализации в условиях российских реалий. Анализируются соответствующие нормы Конституции Российской Федерации и других правовых актов, формулируются предложения по их совершенствованию.
Ключевые слова: представительство народа, органы публичной власти, выборы, представительный орган, депутат, демократия.
I.V. Uporov, Doctor of History, Master of Law, Professor, Professor of the Chair of Constitutional and Administrative Law of the Krasnodar University of the Ministry of the Interior of Russia;
G.V. Kuzovleva, Master of Philology, Assistant Professor, Deputy Head of the Chair of Constitutional and Administrative Law of the Krasnodar University of the Ministry of the Interior of Russia; tel.: +78612581426.
Representation of the people (population) in the public authorities: the essence and political and legal charateristics
The article discusses the problem of the representation of the people (population) in public authorities in Russia. The essence of popular representation is considered, its signs, the object, implementation mechanism in the conditions of Russian reality are determined. The relevant provisions of the Constitution of the Russian Federation and other legal acts are analyzed, proposals for their improvement are formulated.
Key words: representation of the people, public authorities, elections, representative body, deputy, democracy.
Согласно ст. 3 Конституции России носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ, который осуществляет свою власть как непосредственно, так и через органы государственной власти и органы местного самоуправления. В связи с этим в правовой литературе справедливо отмечается, что нельзя говорить о приоритете той или иной формы демократии, т.к. они равным образом важны для реализации народовластия [1, с. 136]. Вместе с тем, практика развития обществ показывает,
что форма непосредственного осуществления власти занимает ничтожно малый объем в реализации властных полномочий народа, - это делается в абсолютном большинстве случаев посредством представительства народа (населения) в органах публичной власти, которое, в свою очередь, реализуется путем выборов представителей (прежде всего депутатов) в такие структуры.
В данном случае институт выборов является ключевым, и в работах по конституционному праву выборы обычно расцениваются в качестве механизма формирования органов
30
публичной власти, как необходимая составляющая демократической организации государства, как высшее проявление власти народа и как одна из важнейших основ конституционного строя. Признавая значимость названных характеристик, отражение в них отдельных сторон юридической природы выборов, нетрудно заметить, что они - и в отдельности, и в своем системном единстве - описывают выборы преимущественно как систему ограниченных во времени предметно-целевых общественных отношений, по общему правилу прекращающихся в связи с избранием нового представительного органа публичной власти. Иными словами, можно говорить о выборах народных представителей во власть как в широком, так и в узком (технологическом, процедурном) смысле. Нас интересует, конечно, широкий смысл данного института, т.е. выборы как проявление власти народа и как одновременно механизм реализации народного представительства.
Конституция России, как видно из процитированной и из иных статей (ст. 11, 12 и др.), предусматривает функционирование следующих видов публичной власти: а) органов государственной власти (на уровне Российской Федерации и на уровне субъектов Российской Федерации); б) органов местного самоуправления, которые также относятся к органам публичной власти [2, с. 16], при этом применительно к муниципальной публичной власти более точным будет использование термина не «народ», а «население» соответствующего муниципального образования или «местного сообщества» [3, с. 52]. На всех трех уровнях (федеральном, региональном, муниципальном) публичная власть осуществляется народом в основном посредством избрания соответствующих представительных органов власти, которые, получив необходимые полномочия, формируют затем необходимые исполнительные, судебные, контрольные и другие органы власти и управления. В частности, на федеральном уровне народом избираются Президент России и депутаты Государственной Думы Федерального Собрания РФ, и они совместно формируют Правительство России, Счетную палату России и другие органы власти и управления. То же происходит в субъектах Российской Федерации и в муниципальных образованиях, но, разумеется, со своей спецификой. Ю.М. Лермонтов в данном контексте справедливо отмечает, что представительная демократия характеризует конституционный режим общественного управления и является необходимой формой его реализации [4, с. 29]. Следует также согла-
ситься с Н.А. Богдановой в том, что в представительной демократии главенствующую роль играют депутаты представительных органов власти [5, с. 45 ].
Однако указанный аспект (представительство народа во власти) не находит надлежащего регулирования в российском законодательстве, в том числе это касается Конституции России, где данному вопросу не уделено должного внимания. Речь идет, в частности, о том, что здесь термин «представительство» имеет несколько иной смысл. Например, согласно ч. 4 ст. 80 Президент России как глава государства представляет Россию внутри страны, а также в международных отношениях. В ст. 94 указывается, что Федеральное Собрание -Парламент Российской Федерации - является представительным и законодательным органом Российской Федерации.
В литературе не без оснований отмечается, что в данном случае речь идет не только о представительстве народа, но и представительстве Российской Федерации как суверенного государства [6, с. 29]. Кроме того, термин «представительство» достаточно часто применяется при регулировании отношений, связанных с ситуациями, когда должностное лицо на основании соответствующих правовых актов уполномочивается представлять какой-либо орган публичной власти (государственной власти или же муниципальной власти). Например, в соответствии со ст. 24 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ (в редакции от 12 марта 2014 г.) «О Правительстве Российской Федерации» Председатель Правительства РФ имеет полномочия представлять Правительство РФ, а в соответствии со ст. 24 Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ (в редакции от 4 июня 2014 г.) «О Конституционном Суде Российской Федерации» Председатель Конституционного Суда наделяется правом представлять Конституционный Суд РФ в отношениях с государственными органами, организациями, общественными объединениями, а также - по специальному уполномочию Конституционного Суда РФ - выступать с заявлениями от имени этого органа власти.
На наш взгляд, в законодательстве следует усилить значимость института народного представителя в органах публичной власти. Конституцию для этого изменять нецелесообразно, учитывая особый статус Основного закона страны. Но можно внести изменения в Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ (в редакции от 24 ноября 2014 г.) «Об основ-
31
ных гарантиях избирательных прав и права на участие граждан в референдуме Российской Федерации», в котором, по нашему мнению, необходимо скорректировать п. 9 ч. 2, изложив его в следующей редакции: «Выборы - форма прямого волеизъявления граждан, осуществляемого в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований в целях формирования органа государственной власти, органа местного самоуправления или наделения полномочиями должностного лица, обеспечивая тем самым народное представительство во власти».
В теории государства по вопросу о народном представительстве высказываются различные точки зрения. В частности, представительный орган (в данном случае - парламент) квалифицируется как представитель народа или нации [7, с. 112]. По мнению С.Э. Несмеяновой, представительный орган представляет, в числе прочего, нации и народности [8, с. 229]. М.Н. Марченко полагает, что все общество в целом может представлять только государство и никакие иные организационно-политические структуры таким полномочием не могут быть наделены [9, с. 193]. Обобщая эти и подобные им позиции, мы можем отметить, что все они по-своему резонны. Вместе с тем, следует сделать одну существенную оговорку, которая заключается в том, что не может быть какого-либо представительного органа публичной власти, который бы представлял народ (население) в целом, - каждый орган власти, избранный населением (народом), представляет его во вполне конкретных сферах общественных отношений, что вытекает из общепризнанного принципа разделения ветвей власти, нашедшего отражение в Конституции России (ст. 10).
Что касается особой позиции государства (обращаясь к точке зрения М.Н. Марченко), то здесь, по нашему мнению, нет достаточных оснований говорить о том, что государство в таком (самом общем) понимании представляет интересы населения (народа), поскольку целенаправленного делегирования полномочий всего общества всему государству в представительских целях нет, кроме того, государство представляет также всю страну, т.е. самое себя, поэтому в любом случае нужно конкретизировать область общественных отношений, которая выступает в роли объекта народного представительства. При этом применительно к муниципальному уровню следует согласиться с Н.В. Джагарян, которая под представитель-
ством в сфере муниципально-властных отношений понимает такие качества, а также такой режим функционирования муниципальной власти, в силу которых соответствующий представительный орган способен отражать волю населения муниципального образования, выражать его интересы в своей повседневной деятельности [3, с. 52].
Что касается вопроса об объекте народного представительства, то он также тесно связан со степенью и характером представительства депутатами интересов населения. Так, когда депутат представляет общественное мнение, которое складывается по тому или иному вопросу общественно-политической и социально-экономической жизни, то, как отмечает С.А. Белов, депутат может занять позицию, которая противоречит действительным, объективным потребностям избирателей [10, с. 13]. Как полагает К.Ю. Тотьев, при выборе своей позиции депутат не может не учитывать интересы отдельных социальных групп, и в этом случае масса такой группы может иметь решающее значение [11, с. 23]. Согласно еще некоторым точкам зрения вышестоящая власть должна оценивать состояние властеотношений на нижнем уровне и вносить необходимые коррективы [12, с. 107], при этом необходимо выявлять наиболее значимые проблемы общества и решать их путем поиска компромисса между интересами разных социальных групп [13, с. 57]. В этом контексте представительная демократия рассматривается как конституционная ценность, органически взаимосвязанная с целями формирования гражданского общества, демократического, конституционного и правового государства, при этом подобная взаимосвязь не складывается сама по себе, поскольку требуется соблюдение ряда условий, к числу которых относятся справедливость и прозрачность избирательной системы, адекватные полномочия представительных органов, оптимальное правовое регулирование организации работы депутатов [14, с. 10]. Каждый из авторов по-своему прав, поскольку все, что указано, целесообразно.
Но это только пожелания. В практике же общественное мнение и действительные потребности населения не всегда совпадают, и в связи с этим в литературе отмечается, что население не является «единой массой», соответственно, здесь важно отделять действительно общие интересы от эгоистических интересов отдельных избирателей или отдельных групп жителей, и депутат как представитель населения должен сделать свой выбор, т.к. наказы депутату по
32
одному и тому же вопросу могут различаться. В любом случае следует согласиться с позицией Конституционного Суда РФ о том, что народное представительство, будучи важнейшей организационной формой конституционного государства, отнюдь не означает слияния власти и народа [15]. В данном случае речь идет о передаче народом права на законодательную власть парламенту, но при сохранении права контроля за деятельностью избранных народом представительных органов, т.е., как указывается в приведенном постановлении Конституционного Суда РФ, народ передает представительным органам не саму власть, а только лишь право на власть, на осуществление власти. Мы полагаем, что данный принцип применим и для всех других видов народного представительства.
Еще несколько соображений по вопросу о выборах, которые, как известно, представляют собой способ делегирования в органы публичной власти соответствующего уровня представителей от народа (точнее, избирательного корпуса, называемого электоратом). Характерными признаками выборов являются периодическое их проведение и сменяемость выборных лиц. Выборы в России осуществляются на основе сложившихся традиционных принципов, а именно: всеобщего равного прямого избирательного права при тайном голосовании. При этом в действующей Конституции России сформулирован принцип свободных выборов (ч. 3 ст. 3), что на конституционном уровне произошло впервые, и тем самым создана конституционная основа для формирования действительно народного представительства в представительных органах публичной власти всех уровней.
Здесь же отметим, что в силу особой важности института представительства в жизни
1. Конституционное (государственное) право: учеб.-метод. комплекс /сост. Н.А. Александрова. Челябинск, 2005.
2. Брежнев О. В. Федеральное законодательство об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: проблемы применения, тенденции развития, перспективы совершенствования // Государственная власть и местное самоуправление. 2010. № 4. С. 16-22.
3. Джагарян Н.В. Муниципальная представительная демократия в России. Ростов н/Д, 2010.
4. Лермонтов Ю.М. Конституционно-правовая институционализация муниципальной
общества полномочие народного представительства не может быть передано депутатом или иным выборным лицом другому лицу, поскольку в силу голосования на выборах за конкретного кандидата данное право народного избранника представлять народ (население) является неотчуждаемым.
Таким образом, представительство народа (населения) в органах публичной власти выражается в делегировании избирателями публично-территориального образования властных полномочий органам власти соответствующего уровня (федерального, регионального, муниципального) посредством выборов депутатов и должностных лиц с целью наиболее эффективного обеспечения обобщенных интересов населения. Каждый орган власти, избранный населением (народом), представляет его по конкретным сферам общественных отношений, что находит отражение в соответствующих полномочиях этих органов, закрепляемых в Конституции России, конституциях и уставах субъектов Российской Федерации, уставах муниципальных образований, т.е. не может быть какого-либо одного представительного органа публичной власти, который бы представлял народ (население) в целом. При этом народ передает органам власти не саму власть, а право осуществлять от его имени эту власть. Вместе с тем, принцип представительства народа (населения) не находит адекватного отражения в законодательстве, где необходимо усилить его значимость, что целесообразно сделать путем внесения изменений в п. 9 ч. 2 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие граждан в референдуме Российской Федерации».
1. Constitutional (state) law: educational-methodical complex / comp. by N.A. Alexandrova. Chelyabinsk, 2005.
2. Brezhnev O.V. Federal legislation about general principles of organization of local self-government in the Russian Federation: application problems, development trends, opportunities for improvement // State power and local self-government. 2010. № 4. P. 16-22.
3. Dzhagaryan N.V. Municipal representative democracy in Russia. Rostov-on-Don, 2010.
4. Lermontov Yu.M. Constitutional and legal institutionalization of municipal democracy in modern Russia: diss.... Master of Law. Moscow, 2009.
33
демократии в современной России: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2009.
5. Богданова Н.А. Надконституционность и наднормативность в системе характеристик конституции // Конституция как символ эпохи: в 2 т. /под ред. С.А. Авакьяна. М., 2004. Т. 1. С. 43-47.
6. Астафичев П.А. Народное представительство в современной России: проблемы теории и правового регулирования: дис. . д-ра юрид. наук. М., 2006.
7. Конюхова И. А. Двухпалатность как принцип организации национальных парламентов: опыт России и мировая практика // Журнал рос. права. 2004. № 1. С. 110-114.
8. Несмеянова С.Э. Федеральное Собрание и Конституционный Суд: вопросы соотношения и взаимодействия // Парламентские процедуры: проблемы России и зарубежный опыт / под ред. С.А. Авакьяна. М., 2003. С. 228-231.
9. Марченко М.Н. Государственный суверенитет: проблемы определения понятия и содержания // Правоведение. 2003. № 1. С. 190-199.
10. Белов С.А. Избирательная система как правовой институт: автореф. дис. . канд. юрид. наук. СПб., 2003.
11. Тотьев К.Ю. Публичный интерес в правовой доктрине и законодательстве // Государство и право. 2002. № 9. С. 23-26.
12. Бобылев А. И. Механизм правового воздействия на общественные отношения // Го -сударство и право. 1999. № 5. С. 105-109.
13. Гаджиев Г.А. Конституционные принципы добросовестности и недопустимости злоупотребления субъективными правами // Государство и право. 2002. № 7. С. 56-59.
14. Садовникова Г.Д. Представительная демократия: от идеи к реализации. М., 2008.
15. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 30 апр. 1997 г. № 315 // Собр. законодательства РФ. 1997. № 20. Ст. 2383.
5. Bogdanova N.A. Newconstitution and ad-sorptively in the system characteristics of the Constitution // Constitution as a symbol of the era: in 2 vol. / ed. by S.A. Avakyan. Moscow, 2004. Vol. 1. P. 43-47.
6. Astafichev P.A. National representation in modern Russia: problems of theory and legal regulation: diss. ... Dr of Law. Moscow, 2006.
7. Konyukhova I.A. Bicoresness as a principle of organization of national parliaments: the experience of Russia and the world practice // Journal of Russian law. 2004. № 1. P. 110-114.
8. Nesmeyanova S.E. Federal Assembly and the Constitutional Court: the issues of correlation and interaction // Parliamentary procedure: problems of Russian and foreign experience / ed. by S.A. Avakyan. Moscow, 2003. P. 228-231.
9. Marchenko M.N. State sovereignty: issues determination of concept and content // Jurisprudence. 2003. № 1. P. 190-199.
10. Belov S.A. Electoral system as a legal institution: auth. abstr. ... Master of Law. St. Petersburg, 2003.
11. Totyev K.Yu. Public interest in legal doctrine and law // State and law. 2002. № 9. P. 23-26.
12. Bobylev A.I. Mechanism of legal influence on public relations // State and law. 1999. № 5. P. 105-109.
13. Gadzhiev G.A. Constitutional principles of fairness and against abuse of subjective rights // State and law. 2002. № 7. P. 56-59.
14. Sadovnikova G.D. Representative democracy: from idea to implementation. Moscow, 2008.
15. The resolution of the Constitutional Court of the Russian Federation of Apr. 30, 1997 № 315 // Coll. of legislation of the Russian Federation. 1997. № 20. Art. 2383.
34
