CC BY
731
КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО
Н.В. Джагарян
ПРЕДСТАВИТЕЛЬНАЯ ДЕМОКРАТИЯ -УНИВЕРСАЛЬНАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА СОВРЕМЕННОЙ КОНЦЕПЦИИ НАРОДОВЛАСТИЯ
Статья посвящена анализу теоретико-методологических и конституционно-правовых характеристик понимания представительной демократии в условиях современного конституционализма. Обосновывается необходимость различения представительства в частном и публичном праве, раскрываются основные свойства (признаки) публичного представительства, рассматриваются вопросы содержания и структуры представительной демократии в ее соотношении со смежными категориями, включая выборное представительство, народное представительство. Формулируется авторское определение понятия «представительная демократия».
Ключевые слова: представительство; публичное (политическое) представительство; народный суверенитет; представительная демократия; конституционализм
N.V. Dzhagaryan
REPRESENTATIVE DEMOCRACY -
UNIVERSAL CHARACTERISTIC OF THE MODERN CONCEPT OF DEMOCRACY
The theoretical, methodological and constitutional characteristics of understanding of the representative democracy in requirement of modern constitutionalism are analyzed. The author proves the necessity of distinguishing representation in private and public law, discusses the main properties of public representation and the issues of the content and structure of representative democracy on its correlation with adjacent categories, including the election representation and the people's representation. The definition of the concept of representative democracy is formulated.
Keywords: representation; public (political) representation; people's sovereignty; representative democracy; constitutionalism
Проблемы, связанные с феноменом представительства в конституционном праве, являются фундаментальными и дискуссионными, характеризуются отсутствием единства научных подходов. Это оправдывает необходимость вновь обратиться к анализу научно-теоретических и конституционно-правовых аспектов представительной демократии, имея в виду актуальные цели формирования общей теории публичного представительства.
Следует отметить, прежде всего, что представительная демократия, несмотря на разнообразие оценок относительно ее состояния и перспектив, включая весьма пессимистические оценки, прочно утвердилась в качестве составной части доктрины и практики современного конституционализма. Она рассматривается как
© Джагарян Наталья Владимировна, 2014
Кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры муниципального права и природоохранного законодательства (Южный федеральный университет); e-mail: [email protected]
одна из важнейших характеристик демократического государства, необходимый элемент организационно-правового механизма реализации народовластия. Нередко ее характеризуют как ведущую (основную) форму осуществления демократии, но такая оценка справедлива лишь отчасти.
В основе народовластия лежит единство власти народа, поэтому институты (формы) прямого (непосредственного) и представительного (опосредованного) народовластия не могут противопоставляться. Сама по себе постановка вопроса о приоритете одной из форм демократии несостоятельна, неизбежно приводит к принижению роли и значения одной из таких форм. Эффективное же осуществление власти народа возможно только лишь при сочетании прямой и представительной демократии1. Разумеется, в условиях реально складывающихся государственно-политических отношений определенные демократические институты могут получать преимущественное развитие, в частности, с учетом целей, потребностей развития общества, конкретных специфически-национальных интересов. Но самой природой отношений народовластия предполагается обеспечение баланса лежащих в их основе конституционных ценностей, и законодательное регулирование должно поддерживать оптимально взвешенное равновесие прямой и представительной демократии. Это и служит важнейшей гарантией целостности, стабильности и эффективного функционирования демократической организации конституционного строя.
Институты представительства так или иначе всегда сопутствовали публично-политической организации общества, что позволило Г. Еллинеку саму идею представительства отнести к числу первоначальных правовых воззрений чело* века2. Представительно-опосредованные формы управления просматриваются ? уже в условиях общинного самоуправления первобытного общества, в котором а. определенные распорядительные и юрисдикционные полномочия признавались | членами коллектива в силу традиции и доверия за предводителями племен.
1 Осуществлявшие функции по организации совместной жизнедеятельности в | племени эти лица действовали по сути в качестве облеченных публичным ав-
го
| торитетом представителей данной общности. Примечательно, что и в условиях
| классической афинской демократии институты прямой демократии не только
| дополнялись, поддерживались, но и в известной мере ограничивались организа-
2 ционными структурами публичного представительства. Например, пересмотр ° законов в Афинах, по замечанию В. Бузескула, совершался не по случайному « настроению или произволу народного собрания, а лишь в известный срок, и | решающий голос принадлежал особой комиссии из лиц более зрелого возраста, о связанных присягой3.
° В настоящее время идея представительного правления как одна из основ
0
° правовой демократии имеет широкое формально-юридическое признание.
го
3 Согласно ст. 21 Всеобщей декларации прав человека 1948 г. каждый вправе
1 участвовать в управлении своей страной непосредственно или через посредство | свободно избираемых представителей, а воля народа должна быть основой власти
правительства. Так наиболее емко, зримо, рельефно выражена идея неразрывной взаимосвязи публичного представительства и правовой свободы человека, важнейшей гарантией которой является всеобщее прямое и равное участие граждан в формировании органов публичной власти и управлении делами государства. В Уставе Организации американских государств 1948 г. и Американской 128 конвенции о правах человека 1969 г. значение представительной демократии
рассматривается шире - как основы стабильности, мира и развития региона, признается также ее фундаментальное значение для обеспечения реализации прав народов. Договор о Европейском Союзе кладет принцип представительной демократии в основу функционирования Союза (ч. 1 ст. 10), имея в виду роль данного принципа в процессе европейской самоидентификации и интеграции. В конституциях Доминиканской Республики (ст. 2), Бразилии (ст. 1), Венесуэлы (ст. 1), Гватемалы (ст. 2), Никарагуа (ст. 10) представительная демократия закреплена как форма (система) правления государства, а Конституция Азербайджана устанавливает наряду с этим право представлять народ (ст. 4). Вместе с тем в отдельных странах (прежде всего Латинской Америки) осуществление суверенитета народа связывается только с представительной демократией (ст. 22 Конституции Аргентины, ст. 4 Политической Конституции Боливии, ст. 33 Конституции Гаити, ст. 2 Конституции Республики Сан-Марино). В Японии же Конституция утверждает принцип представительного правления как «общий для всего человечества» (преамбула).
В самом широком смысле представительство означает выражение чьих-либо интересов, принятие каких-либо решений и совершение действий в силу имеющихся оснований, опирающихся на закон, традицию, волю и т.п., притом что последствия, связанные с такими решениями и действиями, наступают для представляемого, как если бы он сам их принял или совершил.
В российской юриспруденции предпринимались попытки обосновать общую (межотраслевую) концепцию представительства и его универсальные характе-ристики4. Не ставя под сомнение важность подобных усилий, стоит отметить, что их плодотворность определяется необходимостью использования адекват- ш ной методологии исследования, разработкой комплексных, межотраслевых н теоретических подходов, позволяющих учесть в т.ч. объективно существующие С
а
особенности проявления институтов представительства в частноправовой и Ц
о
публично-правовой сферах. Создание общетеоретической конструкции пред- к
о
ставительства предполагает в качестве важной предпосылки концептуальное О' обоснование категорий представительства в частном и публичном праве. |
Для формирования общей концепции публичного представительства, кото- в
рой еще нет в российском праве, требуется, как верно замечено, доктриналь- нн
о
ное обновление конституционного права: разграничение свойств публичного Ю представительства и представительства в частном праве, установление свойств и
народного представительства как системообразующего, но не единственного С
к
вида публичного представительства в современном государстве5. Специфика а публичного представительства определяется, прежде всего, его субъектным д
е
составом, объектами, формами и способами реализации представительства, а | также характером регулятивно-правового воздействия на отношения подобного № рода, различающимся в частном и публичном праве. 99
Представительство как публично-правовой институт носит комплекс- 22 ный характер, связано с определенными публичными целями, принципами, 4 функциями, компетенцией, имеет как публично-властное (организационно-управленческое), так и конкретно-личностное (субъективно-правовое) наполнение. В нем находит отражение диалектическое единство власти и свободы, получают свое развитие начала властно-управленческой (организационно-практической) эффективности во взаимосвязи и коллизионном соотношении со свободной самореализацией и самоорганизацией публичного сообщества. 129
Публичное представительство в отличие от представительства в частном праве складывается в своей основе по поводу интересов не отдельных индивидуализированных субъектов, а социальных групп, организаций, общностей, не всегда имеющих четкое субъектное выражение. Оно реализуется на основе сочетания и интегративного взаимодействия законодательно-нормативных и волевых начал применительно к достижению общего блага. Как таковое публичное представительство возникает на императивно-обязательной основе при наличии определенной конституцией и законом меры свободного усмотрения относительно конкретного вовлечения в него участников данных отношений. В публичном представительстве не всегда четко прослеживается и сам объект правоотношения6.
Расхожим является мнение о том, что социальные предпосылки публичного представительства связаны с практической невозможностью регулярного использования непосредственных институтов народовластия в территориально крупных государственных образованиях, равно как и объективной неспособностью народа решать весь комплекс вопросов публичного значения самостоятельно7. Эту мысль одним из первых высказал еще Ш.-Л. Монтескье8. При всей, казалось бы, разумности подобного подхода, нельзя не видеть, что строгое следование этой логике приводит к конфликту с принципом народного суверенитета, подразумевающего, прежде всего, безусловное признание конституционной правосубъектности народа. Действительно, полноправие народа и его суверенный статус как раз означают, что народ способен пользоваться своими правами и выступать реальным участником государственно-правовых отношений. Народ 3 же Монтескье и Сийеса, по образному выражению В.М. Гессена, подобен не? вежественному крестьянину, который любит вести судебные процессы, но не а. знает своих обязанностей и прав; такой крестьянин обращается к адвокату и | вверяет ему свою судьбу, а отсюда - один только шаг к отрицанию воли народа I как реальной категории общественной жизни9.
1 Публичное представительство проистекает не из неспособности народа вести
го
| свои дела самостоятельно. Напротив, именно возможность и необходимость само-
| стоятельного осуществления народом всей полноты суверенных прав, предпола-
| гающая организационное единство народа, получающее свою реализацию через
2 соответствующие организационно-правовые формы проявления народовластия, ° определяет становление институтов профессионально-представительного (опосре-« дованного) публичного управления как важнейшего элемента системы народовла-| стия и объективирования деятельностной свободы объединенных в народ людей.
0 При этом не происходит перенос государственной власти от народа к его органам,
1 а они приобретают лишь право осуществлять ее от имени представляемого ими
0
° народа, именно воля народа легитимирует государство, обязанное выступать
го
3 действительным выразителем нужд общественного бытия, органом социального
1 служения10.
| Вместе с тем отношения публичного представительства имеют принципиально-
правовой характер, возникают между соответствующими субъектами государственно-правовых отношений, и, соответственно, органы представительства народа - это не просто слепок народной воли. Как заметил Ж.-Ж. Руссо, народный суверенитет заключается в сущности в общей воле, а воля никак не может быть представляема; или это она, или это другая воля, среднего не быва-130 ет11. Применительно к органам своего представительства народ в той или иной
форме выражает волю, связанную с их легитимацией, формальным признанием в их отношении доверия на осуществление публичной власти от имени народа и в соответствии с его правомерными интересами, притом исходя из ответственности перед нынешним и будущими поколениями. Следствием такого признания доверия является определенная самостоятельность, наличие дискреционных полномочий, возможность действовать даже вопреки стихийно складывающемуся ситуативному общественному мнению, если таковое не соотносится с конституцией. Органы представительства народа призваны не просто воспроизводить волю народа как нечто постоянно существующее, но и обеспечивать формирование этой воли, ее выражение, причем именно с тем содержательным наполнением, которое бы не расходилось с общими, конституционными и иными принципами права, национальными традициями и идеалами, конкретным социокультурным контекстом. Воля народа выявляется и раскрывается органом его представительства на основе собственной воли, он формулирует («представляет») в своей воле волю народа так, как он ее воспринял12.
В современных условиях существенной социальной дифференциации и расширения индивидуалистических социальных моделей поведения, снижения солидарности и нарастающей атомизации общества волеобразующая функция органов публичного представительства является одним из важнейших факторов социально-политической и юридической интеграции народа, удерживает его как политико-правовое государственно организованное единство. Поэтому вполне обоснованно считать само публичное представительство способом формирования воли коллективных субъектов конституционного права13. При этом учреждаемые и легитимируемые народом органы его представительства находятся с ним в ш устойчивой социально-правовой взаимосвязи, содержание которой определяется н целями обеспечения подконтрольности публичной власти народу и соответствия С
а
ими принимаемых решений его правомерным интересам. т
о
Эффективная реализация представительно-правовых отношений предполага- к
о
ет не только непосредственное участие граждан в деятельности органов предста- О' вительства, но и необходимость активного вовлечения в осуществление функций | публичного представительства различных субъектов гражданского общества, в
создание условий для реализации и развития в рамках единой представительной нн
о
системы инициативных форм представительства публично значимых интересов. Ю Формы устойчивого гражданского взаимодействия в целях формулирования и
и выражения своих интересов, формы разовой организационной активности с
к
людей призваны расширить область выявления и складывания политической а воли народа14. Широта распространения подобных институтов, примыкающих д
е
к публичной власти и участвующих в ее осуществлении, во многом определяет | действенность всей представительной системы. №
Публичное представительство происходит главным образом из конституции, 99 а не из выборности, обеспечивающей в основном отбор представителей, оно не . тождественно выборному представительству. В условиях демократического 4 строя само государство может рассматриваться как универсальная макросистема представительства народа. Принцип народного суверенитета означает, что нет публичной власти, исходящей не от народа, и каждый из ее органов входит в единый механизм народовластия. Поэтому в осуществление функций представительства народа так или иначе вовлечены все структурные элементы организации публичной власти и каждый ее орган призван действовать от имени 131
и в интересах народа, обеспечивать в качестве высшей ценности права и свободы человека, включая право на участие в управлении делами государства через своих представителей. Однако природа представительно-правовых связей иных, помимо выборных, институтов публичной власти с населением в значительной мере условно-формальная и такие институты имеют в основе своего правового статуса лишь определенные представительные начала, носящие преимущественно нормативно-функциональный, а не организационный характер.
Необходимо также различать представительную демократию и народное представительство, которое служит для нее основной, но не исключительной организационно-правовой формой воплощения. Атрибутом народного представительства является, в частности, коллегиальность, определяющая диверсифицированный и пропорциональный характер представительства, дискурсивно-согласовательный правовой режим деятельности соответствующего органа, что в наибольшей степени сближает его с народом. Поэтому и понятие системы институтов представительной демократии, охватывая в т.ч. избираемые единоличные органы публичной власти, по объему и содержанию шире, богаче понятия системы институтов народного представительства.
Таким образом, можно заключить, что представительная демократия - это особая система и политико-правовой режим управления делами государства и входящих в его состав публично-территориальных образований, при которых на основе верховенства права, всеобщности, равенства, политического и идеологического многообразия и многопартийности обеспечиваются реальные возможности для граждан формулировать, выражать и отстаивать свои публично значимые интересы и участвовать в осуществлении народом своих суверенных прав через выборные и иные органы публичной власти, а также примыкающие к публичной власти институты гражданского общества, гарантируется адекватное выражение воли народа в деятельности органов публичной власти, их подконтрольность и ответственность перед народом.
1 См.: КабышевВ.Т. С Конституцией по жизни. Избранные научные труды. М., 2013. С. 79.
2 См.: ЕллинекГ. Общее учение о государстве. СПб., 1908. С. 418.
3 См.: БузескулВ. История афинской демократии. СПб., 1909. С. 131.
4 См.: НевзгодинаЕ.Л. Представительство по советскому гражданскому праву. Томск, 1980. С. 7.
5 См.: Филиппова Н.А. Представительство субъектов Российской Федерации: доктринальные основы и особенности конституционно-правового регулирования: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Екатеринбург, 2011. С. 4.
6 См.: АстафичевП.А. Народное представительство в современной России: проблемы теории и правового регулирования: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. СПб., 2006. С. 17-18.
7 См.: РейснерМ.А. Основные черты представительства // Конституционное государство: сборник статей. 2-е изд-е. СПб., 1905. С. 134.
8 См.:МонтескьеШ.-Л. Избранные произведения. М., 1995. С. 292-293.
9 См.: ГессенВ.М. Основы конституционного права. 2-е изд. Пг., 1918. С. 126.
10 См.: Эбзеев Б.С. Человек, народ, государство в конституционном строе Российской Федерации. М., 2005. С. 349.
11 См.: РуссоЖ.-Ж. Трактаты. М., 1969. С. 222.
12 См.: Комарова В.В. Механизм непосредственной демократии современной России (система и процедуры). М., 2005. С. 22.
13 См.: Филиппова Н.А. Указ раб. С. 12.
14 См.: Парламентское право России / отв. ред. А.Н. Кокотов. Екатеринбург, 2008. С. 26-27.
