CC BY
82
УДК 34 ББК 67
ПЕРСПЕКТИВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ И ОСОБЕННОСТИ ФОРМИРОВАНИЯ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ
АЛЕКСАНДР МИХАЙЛОВИЧ ЛИМОНОВ,
кандидат юридических наук, доцент; ВАЛЕРИЙ ЮРЬЕВИЧ НАЗАРОВ,
профессор Московского Университета МВД России имени В.Я. Кикотя кандидат юридических наук, доцент; ЕВГЕНИЙ НИКОЛАЕВИЧ ХАЗОВ, начальник кафедры Конституционного и муниципального права Московского Университета МВД России имени В.Я. Кикотя; доктор юридических наук, профессор Научная специальность 12.00.02 — конституционное право: конституционный судебный процесс; муниципальное право E-mail: limonov_alexandr@mail.ru
Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Аннотация. Приводится анализ законодательных изменений в области оптимизация структуры и порядка формирования органов местного самоуправления; выявляются пробелы в законодательном регулировании; даются практические рекомендации для их преодоления.
Ключевые слова: местное самоуправление, муниципальное образование, городские округа с внутригородским делением, внутригородское муниципальное образование, приближение власти к населению.
Annotation. the Present article is devoted to the analysis of legislative changes in the field of optimization of the structure and order of formation of local governments. The article identifies the gaps in the legislative regulation and practical recommendations for overcoming them.
Keywords: local government, municipality, urban district with intracity division, intracity municipal education, the approach of the authorities to the population.
В настоящее время в научной литературе проводится дискуссии общественности, касающейся реформирования местного самоуправления. Реформа местного самоуправления, направлена на учет региональных особенностей при определении структуры органов местного самоуправления. Следует отметить, что вопрос о местном самоуправлении в последнее время является одним из ключевых направлений внутренней политики государства. Президент Российской Федерации В.В. Путина отметил, что «преобразования на местном уровне власти давно назрели»... «смысл изменений...максимально приблизить этот уровень власти к людям, которые проживают на конкретных территориях»1.
На новом этапе муниципального строительства отмечается существенное повышение роли субъектов Российской Федерации в организации местного само-
управления на своих территориях. При этом правовые новеллы затрагивают и вопросы структуры органов местного самоуправления2.
В целях учета особенностей организации структуры органов местного самоуправления в разных субъектах Российской Федерации и оптимизации моделей местной власти применительно к конкретным региональным и местным условиям, федеральный законодатель Федеральным законом от 27 мая 2014 года № 136-Ф3 установил, что порядок формирования и структура органов местного самоуправления теперь должны устанавливаться уставами муниципальных образований не только в соответствии с федеральным законом, но и в соответствии с законами субъектов Российской Федерации, и предоставил возможность определять законами субъектов Российской Федерации способы формирования и (или) избрания представительных
органов муниципальных районов, городских округов внутригородским делением, а также способы избрания глав муниципальных образований3. Тем самым произошел отказ от единого организационного шаблона в пользу вариативности и многообразия форм осуществления местного самоуправления4.
Таким образом, регулирование порядка формирования представительных органов муниципальных районов и городов с внутригородским делением, а также порядка избрания и функциональной роли главы муниципального образования стало обязанностью субъекта РФ. Как отметил В.В. Путин «каждая конкретная территория должна сама решить, как строить систему местной власти, какая форма организации местного самоуправления в наибольшей степени отвечает интересам граждан, будут ли они выбирать главу муниципального образования прямым голосованием или делегируют это право избранному ими же представительному органу муниципальной власти»5.
Федеральный закон №136-ФЗ предусмотрел два варианта формирования представительного органа муниципального района в соответствии с законом субъекта Российской Федерации и уставом муниципального района:
• делегирование — представительный орган муниципального района формируется из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава. В случае использования данного варианта должна устанавливаться либо равная норма представительства независимо от численности населения поселения, либо норма представительства поселений, входящих в состав муниципального района, исходя из численности населения поселения. При этом норма представительства одного поселения, входящего в состав муниципального района, не может превышать одну треть от установленной численности представительного органа указанного муниципального района;
• прямые выборы — депутаты представительного органа муниципального района избираются на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. При этом число депутатов, избираемых от одного поселения, не может превышать две пятые от установленной численности представительного органа муниципального района6.
Подобные варианты формирования представительного органа и ранее предусматривались Федеральным закон №131-ФЗ7 (за исключением делегирования по квоте, исходя из численности населения поселения). По данным мониторинга федеральных органов исполнительной власти по состоянию на 1 мая 2014 года в абсолютном большинстве муниципальных рай-
онов представительные органы формировались на основе прямых выборов, и только в 285из 1815 муниципальных районов — путем делегирования8.
По итогам муниципальной реформы 2014 года ситуация серьезно изменилась — субъекты РФ стимулировали массовый переход к формированию представительных органов районов на основе делегирования. По мнению некоторых экспертов «данная форма представляется предпочтительнее, поскольку обеспечивает равномерность представительства каждого из поселений на уровне района»9. Теперь такой подход является для большинства муниципальных образований обязательным. И только часть субъектов РФ сохранили за муниципальными образованиями право самим определять порядок формирования представительных органов районов.
Не менее существенные изменения произошли в части определения порядка избрания и функциональной роли главы муниципального образования.
Согласно Федеральному закону №136-ФЗ, законом субъекта Российской Федерации и уставом муниципального образования может устанавливаться одна из следующих моделей избрания и деятельности главы муниципального образования:
• глава избирается на муниципальных выборах (в поселении с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек — на сходе граждан), и исполняет полномочия главы местной администрации — в юридической литературе такая модель получила название модели «сильного мэра»;
• глава избирается представительным органом из своего состава, входит в него с правом решающего голоса и исполняет полномочия его председателя, в то время как глава администрации муниципального образования назначается по конкурсу — такая модель получила название модели «сити-менеджера»;
• глава избирается на муниципальных выборах, входит в состав представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса и исполняет полномочия его председателя, а глава администрации муниципального образования назначается по конкурсу — так называемая «гибридная модель»;
• в сельских поселениях также может использоваться модель, при которой глава избирается на муниципальных выборах или представительным органом из своего состава, при этом одновременно исполняет полномочия главы местной администрации и председателя представительного органа (так называемая модель «три в одном»).
Федеральным законом от 3 февраля 2015 года № 8-ФЗ «О внесении изменений в статьи 32 и 33 Федерального закона от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на уча-
стие в референдуме граждан Российской Федерации»10 и Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»11 дополнительно была предоставлена возможность использования в соответствии с законом субъекта РФ еще двух моделей:
• глава муниципального образования наделяется полномочиями по конкурсу и исполняет полномочия главы местной администрации (условно назовем эту модель «сильный мэр по конкурсу»);
• глава муниципального образования избирается представительным органом из своего состава и исполняет полномочия главы местной администрации (условно назовем эту модель «сильный мэр из состава депутатов»).
Таким образом, федеральным законом от 3 февраля 2015 года № 8-ФЗ расширено число возможных способов избрания глав муниципальных образований, а также вариантов исполнения ими полномочий главы местной администрации. В частности, Федеральным законом от 3 февраля 2015 года № 8-ФЗ установлен способ избрания главы муниципального образования представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса.
Как показывает анализ практики правоприменения, в ряде случаев наличие в структуре органов местного самоуправления одновременно и главы муниципального образования как высшего должностного лица, и главы местной администрации может порождать конфликтные ситуации и коллизии в практике управления муниципальным образованием, сложно разрешимые в рамках уже закрепленных в законодательстве моделей муниципальной власти, что делает расширение вариативности этих моделей актуальным.
Анализ законов субъектов Российской Федерации за последний период выявляет тенденцию к отказу от прямых выборов глав муниципальных образований и переходу к их избранию из числа депутатов представительных органов. И только несколько субъектов Федерации оставили право выбора порядка избрания главы за самим муниципальным образованием12. Соответственно, принятие законов субъектов РФ в последний период обозначило дальнейшее распространение модели «сити-менеджера», в то время как модель «сильного мэра» становится менее используемой, а гибридная модель используется крайне редко (в отличие от весьма распространенной в сельских поселениях модели «три в одном»).
Таким образом, Закон № 136-ФЗ внес существенные коррективы в порядок определения структуры органов местного самоуправления. Но необходимо заметить, что в первоначальной редакции законопроекта указывалось, что представительный орган муниципального района состоит из представителей поселений и образуется в порядке, установленном законом субъекта Федерации и уставом муниципального района,
В окончательной редакции Закона сохранена возможность формирования представительного органа муниципального района и на основе всеобщих выборов. Но существовавшая в Законе процедура учета мнения большинства поселений при переходе от одной модели представительного органа к другой исключена.
Аналогичная ситуация сложилась и с выборами главы муниципального образования. Раньше вопрос о том, выбирать ли главу на муниципальных выборах или из состава депутатов, решался уставом муниципального образования, принимаемым по демократической процедуре представительным органом. В спорных случаях вопрос иногда выносился на референдум, в соответствии с итогами которого глава муниципального образования обретал соответствующий статус. Теперь содержание устава предопределяется законом субъекта Федерации. Референдум в данном случае неприемлем, поскольку окончательное решение при любом его результате принимает субъект Федерации.
Сама по себе вариативность решения вопросов организации местной власти прогрессивна. По смыслу закона субъект федерации может использовать действующую систему. Если в данном регионе эта система позволяет местному самоуправлению эффективно развиваться. Но если возникает потребность усовершенствовать организацию власти, Закон предоставляет субъекту Федерации возможность утвердить ту модель, которую он считает наиболее подходящей из числа предусмотренных федеральным законом о местном самоуправлении.
Важнейшим компонентом выбора той или иной модели местного самоуправления должна быть воля населения, территориального сообщества. Никто не отменял конституционного установления о том, что структура органов местного самоуправления определяется самостоятельно населением. В связи с этим законы субъектов Федерации, опосредующие установление порядка формирования представительных органов местного самоуправления или процедуру избрания главы муниципального образования, могут быть многоликими в том смысле, что они могут содержать неодинаковые структуры органов для разных муниципалитетов.
В новом Законе № 136-ФЗ указывается на необходимость учета мнения населения при всех организационных преобразованиях13. Это требуется для того, чтобы особенности в условиях функционирования местного самоуправления принимались во внимание не только в формате региона в целом, но и применительно к каждому муниципальному образованию. Однако вряд ли можно признать, что новый Закон создает должные правовые гарантии для такого учета. Окончательное, юридически значимое решение по вопросам организации муниципалитетов принимается в форме закона на региональном уровне, механизмы реального учета интересов граждан, по сути, отсутствуют. Результаты возможных публичных обсуждений вопросов организации муниципальной власти носит рекоменда-
тельный характер.
Представляется, что расширение правовых возможностей региональных властей в решении вопросов организации местного самоуправления одновременно приводит к сужению в этой сфере возможностей самих муниципалитетов. Их самоорганизация, демократические основы их деятельности ограничиваются. Нельзя допустить того, чтобы уставы муниципальных образований целиком превратились в документы, воспроизводящие нормы законов субъектов Федерации, А ведь именно к этому ведет последовательное выполнение некоторых норм нового Закона.
Это особенно важно иметь в виду, поскольку новый Закон усиливает присутствие государственной власти не только в определении структуры органов местного самоуправления, но и во внутренней организации деятельности муниципалитетов. В прежней редакции ст. 34 Закона № 131-ФЗ, посвященной органам местного самоуправления, было записано, что порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования. Закон № 136-ФЗ дополняет эту формулу словами «в соответствии с законом субъекта Российской Федерации». Используя новую норму, региональные власти могут по-разному распределять полномочия между органами местного самоуправления. Они не вправе ограничить исключительную компетенцию представительных органов, закрепленную федеральным законом, но вправе изменить другие прерогативы этих органов, уменьшить или увеличить полномочия глав муниципальных образований, повысить роль руководителя местной администрации, сделав его фактическим лидером муниципального образования, и т.д.
Необходимо отметить, что в ряде субъектов РФ имеет место прямое навязывание единой модели организации местной власти — с сити-менеджером. Дело не в плюсах и минусах самой модели (все модели имеют право на существование), а именно в отсутствии свободы выбора, в ее навязывании, вопреки возражениям муниципалитетов, что прямо противоречит Конституции РФ, согласно которой структуру органов местного самоуправления население определяет самостоятельно14. Это право принадлежит от имени населения представительному органу муниципального образования (но не органу государственной власти субъекта РФ) и закрепляется в его уставе. Между тем на практике имели место противоправное давление и навязывание удобной модели местного самоуправления.
Представляется сомнительными с точки зрения конституционности нормы нового Закона № 136-ФЗ, усиливающие влияние органов государственной власти субъектов Федерации на подбор глав местной администрации. Как это устанавливалось и в прежней редакции Закона № 131-ФЗ, новый Закон предполагает участие в процедуре назначения по контракту на должность главы местной администрации высшего
должностного лица субъекта Федерации. Но теперь это участие расширяется за счет увеличения числа представителей субъектов Федерации в составе муниципальной конкурсной комиссии по выбору кандидата на должность главы администрации муниципального образования. Прежде две трети состава конкурсной комиссии муниципального района, городского округа, внутригородского муниципального образования города федерального значения назначались представительным органом соответствующего муниципального образования, а одна треть — законодательным (представительным) органом власти субъекта Федерации по представлению высшего должностного лица субъекта Федерации. Теперь в муниципальном районе, городском округе, городском округе с внутрирайонным делением, внутригородском муниципальном образовании города федерального значения только половина членов конкурсной комиссии назначается представительным органом соответствующего муниципального образования, а другая половина — высшим должностным лицом субъекта Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации) (ч. 5 ст. 37 Закона № 131-ФЗ)15. Такой порядок в принципе противоречит ст. 12 Конституции РФ, гарантирующей организационную обособленность органов местного самоуправления от органов государственной власти и устанавливающей правило, в соответствии с которым органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.
Все это приводит к выводу, что позитивно оценивать Закон № 136-ФЗ следует с осторожностью. Он носит двойственный характер. С одной стороны, Закон приближает муниципальную власть к населению, оптимизирует функциональное содержание различных уровней этой власти, а с другой — ослабляет сущностную основу местного самоуправления, ограничивает его организационную самостоятельность, усиливает в нем государственное начало. К сожалению, не исключены шаги, ведущие к поглощению местного самоуправления региональной государственной властью. В этих условиях окончательную оценку новому Закону можно будет дать по результатам анализа правоприменительной практики. Нам представляется также для преодоления негативных последствий муниципальной реформы, необходимо: • в модели с сити-менеджером вернуться к норме состава комиссии по отбору кандидатур 1/3 от субъекта РФ и 2/3 от муниципальных депутатов. Создать необходимые правовые условия для исполнения указания Президента РФ об организации конструктивного диалога руководителей регионов с органами местного самоуправления и муниципальным сообществом. С этой целью рекомендовать создание при высшем должностном лице субъекта РФ специального консультативного органа. Возможно использование для решения этой задачи региональных советов муниципальных образований;
• признать целесообразным предоставление органам местного самоуправления права самостоятельно выбирать структуру органов местного самоуправления с учетом местной специфики и мнения населения, как это уже сделано в ряде субъектов РФ. Закон субъекта РФ об изменении статуса и порядка избрания главы муниципального образования, а также о создании внутригородских муниципальных образований принимать только с учетом мнения населения, выраженного путем массовых опросов или голосования.
1 См.: Выступление Президента Российской Федерации В.В. Путина на заседании Совета при Президенте Российской Федерации по развитию местного самоуправления, 26 мая 2014 г. г. Иваново // Официальный сайт Президента Российской Федерации — http://www. kremlin.ru /new s/21097.
2 См.: Грудцина Л.Ю., Хазов Е.Н., Белоновский В.Н., Антонова Н.А., Кардашова И.Б., Прудников А.С., Егоров с.А, Зинченко Е.Ю., Эриашвили Н.Д Муниципальное право России. Учебник. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2015., Лимонов А.М. Местное самоуправлениев Российской Федерации (теретико-правовой аспект) диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Москва, 2000.
Хазов Е.Н. Права и свободы человека и гражданина , их соблюдние, охрана , защита и роль органов местного самоуправления а их реализации. Государственная служба и кадры, 2014, № 2, с. 52-53.
3 Федеральный закон от 27 мая 2014 № 136-Ф3 (ред. от 03.02.2015) «О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ — 2014 — № 22, ст. 2770. http://www.pravo.gov.ru
4 См.: Зубов И.Н., Прудников А.С., Хазов Е.Н., Василевич Г.А., Белоновский В.Н., Виноградов В.А., Егоров с.А., Зинченко Е.Ю, Освелюк А.М., Эриашвили Н.Д. Конституционное право зарубежных стран Учебник М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2013. Гасанов К.К., Червонюк В.И., Хазов Е.Н. Конституционное право зарубежных государств (учебно-методическое пособие для студентов вузов, обучающихся по специальности «Юриспруденция») М.: ЮНИ-ТИ-ДАНА. 2015. Прудников А.С., Лимонов А.М. Муниципальное право России. курс лекций для студентов вузов, обучающихся по специальности «Юрипруденция», Москва, 2005. Высшая школа (2-е издание, переработанное и дополненное) Грудцина Л.Ю., Хазов Е.Н., Белоновский В.Н., Антонова Н.А., Кардашова И.Б., Прудников А.С., Егоров с.А, Зинченко Е.Ю., Эриашвили Н.Д Муниципальное право России. Учебник. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2015.,
5 См.: Выступление Президента Российской Федерации В.В. Путина на заседании Совета при Президенте Российской Федерации по развитию местного самоуправления, 26 мая 2014 г. г. Иваново // Официальный сайт Президента Российской Федерации — http://www. kremlin.ru /new s/21097.
6 См.: Хазов Е.Н., Хазиева Р.С. Осссобенности депутатского мандата представительных органов власти местного сомоуправ-ления. Вестник Московского университета МВД России. 2011,
№ 1, с.151-153.
7 См.: Федеральный закон 06 октября 2003 № 131- «Об общих принципах организации местного самоуправления: ФЗ2» // Собрание законодательства РФ 06.10. 2003. № 40, ст. 3822. http:// www.pravo.gov.ru
8 См.: Данные, которые были размещены на официальном интернет -сайте Министерства регионального развития/ http:// www.minregion.ru
9 См.: Кидяев В.Б. Самоуправление — общее дело (вопросы совершенствования законодательства и проблемы правоприменения в сфере организации местного самоуправления в Российской Федерации) // В.Б.Кидяев // Самоуправление — 2015. — №1 с.8. Лимонов А.М. Местное самоуправлениев Российской Федерации (теретико-правовой аспект) диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Москва, 2000.
10 См.: Федеральный закон от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ (ред. от 06.04.2015) «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ 17.06. 2002. № 24, ст. 2253. http://www.pravo.gov.ru
11 См.: Федеральным законом от 3 февраля 2015 года № 8-ФЗ «О внесении изменений в статьи 32 и 33 Федерального закона от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ 09.02. 2015. № 6, ст. 886. http://www.pravo.gov.ru
12 Республики Бурятия и Северная Осетия — Алания, Амурская и Воронежская области, Ханты-Мансийский автономный округ.
13 См.: Федеральный закон от 27 мая 2014 № 136-ФЗ (ред. от 03.02.2015) «О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ — 2014 — № 22, ст. 2770. http://www.pravo.gov.ru
14 См.: Конституция Российской Федерации (ред. от 21.07.2014) // Собрание законодательства Российской Федерации. 04.08.2014, №31, ст. 4398. http://www.pravo.dov.ru.. Эбзеев Б.С., Белоновский В.Н. Хазов Е.Н, Эриашвили Н.Д., Чихладзе Л.Т., Миронов А.Л., Кальгина А.А. Опалева А.А. М Актуальные вопросы Конституционного права. Учебник.: ЮНИТИ-ДАНА, 2016. -479 с., Зубов И.Н., Хазов Е.Н., Эриашвили Н.Д., Багет А.М., Белоновский В.Н., Освелюк А.М., Опалева А.А., Миронов А.Л., Булавин с.П., Егоров с.А., Зинченко Е.Ю., Прудников А.С., Павлов Е.А., Конституционное право России. Учебник (для бакалавров) 7-издание М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2015. Прудников А.С., Лимонов А.М. Муниципальное право России. курс лекций для студентов вузов, обучающихся по специальности «Юрипруденция», Москва, 2005. Высшая школа (2-е издание, переработанное и дополненное) Грудцина Л.Ю., Хазов Е.Н., Белоновский В.Н., Антонова Н.А., Кардашова И.Б., Прудников А.С., Егоров с.А, Зинченко Е.Ю., Эриашвили Н.Д Муниципальное право России. Учебник. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2015.,
15 См.: Федеральный закон 06 октября 2003 № 131- «Об общих принципах организации местного самоуправления: ФЗ2» // Собрание законодательства РФ 06.10. 2003. № 40, ст. 3822. http:// www.pravo.gov.ru
