CC BY
98
УДК 34 ББК 67
ОПТИМИЗАЦИЯ ТЕРРИТОРИАЛЬНОЙ ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
АЛЕКСАНДР МИХАЙЛОВИЧ ЛИМОНОВ,
кандидат юридических наук, доцент, профессор кафедры конституционного и муниципального права Московского университета МВД России имени В.Я. Кикотя E-mail: limonov_alexandr@mail.ru СЕРГЕЙ АЛЕКСЕЕВИЧ ЕГОРОВ, кандидат юридических наук, доцент, заместитель начальника кафедры конституционного и муниципального права Московского университета МВД РФ имени В.Я. Кикотя Научная специальность 12.00.02 — конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право
Рецензент: Харламов С.О., кандидат юридических наук, доцент
Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Аннотация. В статье рассматриваются законодательные изменения в области территориальной организации местного самоуправления. В ней обосновывается необходимость введения новых видов муниципальных образований: городских округов с внутригородским делением и внутригородских районов, выявляются пробелы в законодательном регулировании территориальной основы местного самоуправления и даются практические рекомендации для их устранения. Предлагаются альтернативные способы приближения местной власти к населению крупного города.
Ключевые слова: местное самоуправление, территориальная организация местного самоуправления, муниципальное образование, границы муниципальных образований, городские округа с внутригородским делением, внутригородские районы.
Annotation. The legislative changes in area of the territorial organization of local government are considered in the article. It emphasizes the need of introduction of new types of municipalities such as city districts with intracity division and intracity areas, gaps in legislative regulation of a territorial basis of local government come to light and practical recommendations for their elimination are made. Alternative ways of approach of local government to the population of the large city are offered.
Keywords: local government, the territorial organization of local government, municipality, borders of municipalities, city districts with intracity division, intracity areas.
В 2014 году был законодательно оформлен новый этап муниципального строительства в нашей стране.
Политико-правовой основой муниципальной реформы является политическая воля Президента Российской Федерации В.В. Путина, изложенная им в Послании Федеральному Собранию 12 декабря 2013 года.
В своем послании Федеральному Собранию Российской Федерации Президент Российской Феде-
рации отметил некоторые проблемы. Одна из них — ситуация с местным самоуправлением. «Районный уровень фактически выхолощен», — отметил Путин. А нужно, чтобы любой гражданин мог «дотянуться до местной власти рукой»1.
Правовой основой реформы является Федеральный закон от 27 мая 2014 г. № 136-Ф32 «О внесении изменений в ст. 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных)
№ 7 / 2015
Вестник экономической безопасности
15
и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»3. Федеральным законом от 27 мая 2014 г. № 136-Ф3 было установлено право законом субъекта Российской Федерации, преобразовывать городской округ, в городской округ с внутригородским делением с образованием на территории такого городского округа внутригородских районов в качестве самостоятельных муниципальных образований.
Новеллы Федерального закона от 27 мая 2014 г. № 136-ФЗ не только не изменили принципов территориальной организации местного самоуправления, напротив, утвердили конституционный принцип территориальной организации местного самоуправления («местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций...» — ч. 1 ст. 131 Конституции Российской Федерации)4, а в части установления возможности образования в городских округах внутригородских районов как муниципальных образований, делающих местное самоуправление в больших городах реальностью, эти принципы получили развитие.
Таким образом, Федеральный закон от 27 мая 2014 г. № 136-ФЗ предусмотрел возможность создания законами субъектов Российской Федерации двух новых видов муниципальных образований — городских округов с внутригородским делением и внутригородских районов. В Российской Федерации была возвращена возможность создания внутригородских районов в городских округах — которые будут являться формой местного самоуправления «первого уровня». Нововведение может коснуться городов с районным делением — их в России 67. Все это крупные города, 56 из них областные центры5.
Однако, вопрос о создании внутригородских муниципальных образований в крупных городах на базе административных районов — один из самых сложных и спорных в масштабной реформе местного самоуправления, предусмотренной Федеральным законом от 27.05.2014 г. № 136-ФЗ.
Многочисленные противники дробления крупных городов указывают на значительные экономи-
ческие и организационно-технические трудности внедрения модели внутригородских муниципальных образований: рост численности административного персонала и расходов на управление (увеличение численности депутатов, муниципальных служащих и вспомогательного персонала, как в аппаратах новых органов, так и в районных администрациях в связи с расширением их полномочий); сложности разграничения и финансовых средств между городом и районами (необходимое дублирование отдельных вопросов местного значения города и внутригородских районов); особую сложность разделения муниципального имущества и создания в районах отдельных служб управления имуществом (неясно, по каким критериям будут происходить разграничение муниципального имущества между городом и внутригородскими районами); огромные различия между промышленными и «спальными» районами городов (различия между социально-экономической ситуацией в различных районах города: промышленные районы окажутся с крепкими бюджетами, а «спальные» без таковых) и др. В результате органы местного самоуправления крупных городов будут на длительное время втянуты в процесс реформирования в ущерб деятельности по надлежащему жизнеобеспечению и развитию своих территорий. Как отмечает Р.В. Бабун, результатом могут быть значительные риски потери управляемости системами жизнеобеспечения городов6.
Экономические и организационно-технические трудности безусловно значимы, они лежат в основе объединительных процессов в Московской области. Об этом свидетельствуют результаты голосования, состоявшегося в подмосковных Балашихе и Железнодорожном 6—7 декабря 2014 г. Свыше 51 тысячи человек приняли участие в волеизъявлении, почти 72% (71,77%) поддержали инициативу объединения двух городских округов в единый и всего лишь 15,9% высказались против. Население нового городского округа превышает 400 тысяч человек7. Положительный пример слияния муниципалитетов в Московской области уже есть. Полгода назад объединились городские округа Королев и Юбилейный.
Главным аргументом в пользу создания внутригородских муниципальных образований в крупных городах названа проблема ослабления связи между
16
Вестник экономической безопасности
№ 7/2015
населением и городской властью и контроля местного сообщества над властью. Как справедливо заметил В. Васильев «предлагается учредить внутригородские муниципалитеты, что позволит быстрее и лучше решать вопросы местного значения, поставить на постоянную основу прямое и ответственное общение жителей с властью, увеличить возможности жителей принимать в управленческих процессах непосредственное участие, обеспечить антикоррупционность и легитимность власти»8.
Так, согласно своему уставу, муниципальное образование город Екатеринбург имеет статус городского округа9. Но при этом он сильно выделяется из ряда других городских округов Свердловской области. Индекс его средних доходов и расходов, согласно исследованиям, проведенным Л.Н. Еремеевой и Н.Н. Казюковой, отличается от других групп городских округов на 1—2 порядка10. Еще большую контрастность показывает разница в численности населения (около полутора миллионов человек).
При этом, до внесения соответствующих изменений, являясь городским округом, Екатеринбург, так же как и любое городское или сельское поселение, являлся муниципальным образованием, на территории которого законодательством не было предусмотрено функционирование других муниципальных образований. Это приводило к необходимости подходить с одинаковыми мерками к небольшому поселку и мегаполису, что делало регулирование некоторых вопросов местного самоуправления заведомо неадекватным и подвергало сомнению саму идею приближенности органов местного самоуправления к народу.
По мнению, В С. Тимченко — «В крупных городах отсутствие первого уровня муниципалитетов... привело во многих случаях к потере связи между населением и городской властью. Местная власть, говоря простым языком, оказалась зачастую «далека от народа». Представьте себе: в городе-миллионнике один депутат гордумы представляет 50—70 тыс. избирателей. Это как в целом субъекте Федерации или в небольшом европейском государстве! Может ли такой депутат, скажем, встретиться хотя бы с половиной жителей? ... Очевидно, что возникла необходимость в устранении разрыва между властью и горожанами»11. Именно этот раз-
рыв предлагается устранить с помощью системы внутригородских муниципальных образований.
Как справедливо отмечает Е.И. Хлуднев12 — «изначально корень данной проблемы лежит в игнорировании демографического критерия при установлении границ городских округов». Отметим, что, например, в Индии и Пакистане численность населения служит главным основанием для придания городу статуса муниципальной корпорации13.
Приведем точку зрения на эту проблему Н.М. Миронова — «Город-миллионер, крупнейший город, крупный город ... это, как правило, не самостоятельное территориальное сообщество, а прежде всего политический центр... В отличие от крупных городов большой, средний, малый город может обладать качествами самостоятельного городского сообщества и, следовательно, формировать самоуправление. Самоуправление для данной категории городов — вполне естественная вещь. Де-факто именно на этом уровне оно в современной России реально и сложилось»14.
Итак, по Н.М. Миронову, в крупном городе, в отличие от малого и среднего, единое местное сообщество не возникает и, следовательно, невозможен реальный контроль населения над властью. Но по мнению Р.В. Бабуна, согласиться с этим исходным утверждением нельзя, На самом деле местное сообщество возникает там, где у жителей населенного пункта возникает общий интерес и потребность в контроле над властью для реализации этого интереса. Прежде всего в любом самом крупном городе существует единое городское хозяйство. Принцип единства городского хозяйства признается российским законодательством даже для городов федерального значения, что предопределило особенности управления этими городами. Сама проблема приближения муниципальной власти к жителям крупного города относится только к представительной ветви власти, поскольку в системе исполнительной власти и сегодня имеются районные администрации, осуществляющие постоянную связь с населением, есть главы этих администраций. И большинство повседневных проблем жизнеобеспечения жители решают все же с районными органами исполнительной власти. По мнению Р.В. Ба-буна, решение данной проблемы вполне возможно без дорогостоящих и сложных процедур создания
№ 7 / 2015
Вестник экономической безопасности
17
внутригородских муниципальных образований. В условиях единства городского хозяйства и социально-культурной среды города, предлагается увеличить количество депутатов представительного органа города до числа, обеспечивающего постоянную связь депутатов с избирателями (например, не более 5—8 тысяч избирателей на одного депутата) с переходом к выборам всех депутатов только по территориальным округам. При этом даже в самых крупных городах количество депутатов не превысит 200. Из числа депутатов городского округа кроме обычных структур (председатель, заместитель, комитеты и комиссии) формируются территориальные депутатские группы по районам, а также некий «малый совет», занятый решением текущих общегородских проблем. Территориальные группы депутатов проводят заседания и осуществляют постоянную связь со своими избирателями. Глава районной администрации подотчетен территориальной группе депутатов. Разграничение компетенций между полным составом представительного органа города, «малым» советом и территориальными группами определяется регламентом работы представительного органа. Городской представительный орган в полном составе созывается для принятия важнейших муниципальных правовых актов: планов и программ социально-экономического развития города, бюджета, местных налогов и сборов, документов территориального планирования и др. Такая схема будет вполне работоспособной и экономичной15.
Небезынтересным по данному вопросу представляется мнение В.С. Шурчанова, в соответствии с которым проблема отдаленности в крупных городах местного самоуправления может быть решена увеличением количества депутатов представительного органа. Приводя в пример, город Чебоксары, он заявляет, что в данном городском округе есть глава города, местная администрация, имеющая свои территориальные подразделения и, таким образом, уже имеются все те самые службы, которые нужны для полной реализации функций местного самоуправления в данном городе. Увеличив же количество депутатов представительного органа с тридцати пяти до ста двадцати, власть станет в три раза ближе к народу16.
На наш взгляд, позиция Р.В. Бабуна и В.С. Шур-чанова, представляется автору небесспорной, так
как помимо возможности депутатов проводить встречи с избирателями необходимо учесть и фактическую возможность населения осуществлять свою власть на территории муниципального образования непосредственно (местный референдум, правотворческая инициатива граждан, голосование по отзыву депутата и т.д.). А именно этот момент и сопряжен с наибольшим количеством проблем во всех крупных городах.
Таким образом, мы сталкиваемся с проблемой отдаленности органов муниципальной власти крупных городов от населения и паралича форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления. По нашему мнению, проведение данной реформы представляется разумным, поскольку федеральным законодателем в основу требований к установлению границ городского округа были положены не демографические и географические, как для сельского поселения, а наоборот, только финансовые и организационные критерии, что на практике зачастую приводит к определенным сложностям при осуществлении муниципального управления на соответствующей территории. Означенные изменения были призваны улучшить ситуацию.
На данный момент в руках субъектов Российской Федерации оказался реальный инструмент для решения названных проблем. Появление внутригородских районов может существенно приблизить власть на местах к населению. Следует заметить, предполагается, что на региональном уровне решение о проведении такого преобразования будет приниматься органами государственной власти субъектов Российской Федерации с учетом мнения населения городского округа только в тех случаях, когда для этого возникнет объективная необходимость, в том числе политические, финансовые и социально-экономические предпосылки.
Но стоит обратить пристальное внимание на оставленные федеральным законодателем пробелы в правовом регулировании территориальной организации местного самоуправления.
В настоящее время процесс оптимизация территориальной организации местного самоуправления — как в правовом, так и в практическом пла-
18
Вестник экономической безопасности
№ 7/2015
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
не — выявляет известную недостаточность законодательного регулирования этой сферы.
Одной из основных проблем в этой части является отсутствие единого подхода к территориальной организации Российского государства в целом, при множественности видов его территориального деления. Территориальная организация местного самоуправления выступает в качестве одного из видов организации территории государства, при этом законодательством недостаточно четко определено, как оно соотносится с некоторыми другими его видами (административно-территориальным устройством Российской Федерации и ее субъектов, градостроительным, земельно-правовым устройством, выделением избирательных округов).
В связи с этим полагаем необходимым принятие федерального закона об общих принципах административно-территориального устройства (территориальной организации) в Российской Федерации, в котором были бы определены правовое содержание понятия «населенный пункт» как родового и его виды (город, поселок, сельский населенный пункт), критерии отнесения населенных пунктов к тем или иным видам, порядок наделения населенных пунктов соответствующим видовым статусом и лишения этого статуса, понятия административно-территориальных единиц и административно-территориального устройства в субъекте Российской Федерации.
Особенно важно установить федеральным законом правовое определение понятия «город», критерии и порядок наделения населенного пункта статусом города и лишения этого статуса.
Само понятие городского округа в базовом Федеральном законе № 131-ФЗ17 является расплывчатым. Согласно ст. 2 закона городской округ — это особый вид городского поселения, которое отличается тем, что юридически не входит в состав муниципального района, хотя и расположено в границах его территории. В состав городского округа может входить только один город или поселок, а также территории, предназначенные в соответствии с генеральным планом для развития его социальной, транспортной и иной инфраструктуры (включая территории поселков и сельских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями) — ч. 1 п. 5 ст. 11. То есть речь идет только о террито-
риях, непосредственно прилегающих к городу и необходимых для его развития по генеральному плану. Однако некоторые субъекты РФ, используя дефекты законодательства, преобразовали в городские округа территории целых муниципальных районов, имеющих площадь во многие тысячи квадратных километров.
Таким образом, законодательная реформа территориальной организации местного самоуправления в Российской Федерации явилась необходимым этапом становления демократии на муниципальным уровне и ее проведение было объективно обусловлено рядом сложностей в осуществлении местного самоуправления населением крупных городов.
1 Российская газета от 13 декабря 2013 г. № 282 (6258) С. 1.
2 Федеральный закон от 27 мая 2014 г. № 136-ФЗ: принят Государственной Думой 20 мая 2014 г.; одобрен Советом Федерации 21 мая 2014 г. // Собрание законодательства РФ. 2014. № 22, ст. 2770.
3 Федеральный закон 6 октября 2003 г. № 131- ФЗ: принят Государственной Думой 16 сентября 2003 г.: Советом Федерации 24 сентября 2003 г.: с изм. от 31 декабря 2014 г. // Российская газета. 2003. 8 октября.
4 Конституция Российской Федерации. СПб.: Питер. 2015. С. 59.
5 Т. Замахина. До власти рукой подать. // Российская газета. 21 февраля 2014 г. С. 8.
6 Бабун Р.В. К вопросу о внутригородских муниципальных образованиях // Местное право. 2014. № 5. С. 4.
7 Мансурова И. Изменение окружности // Российская газета.
10 декабря 2014 г. С. 7.
8 Михайлова Т. Закон для местных // Российская газета.
11 апреля 2014 г. С. 2.
9 Устав муниципального образования «город Екатеринбург»: принят решением Екатеринбургской городской Думы от 30 июня 2005 г.: с изм. от 28 января 2014 г. // Зарегистрировано в ГУ Минюста РФ по Уральскому федеральному округу — 27 октября 2005 — №RU663020002005023.
10 Еремеева Л.Н., Казюкова Н.Н. Городские округа в свете реформы местного самоуправления. Рукопись // Архив комитета Государственной Думы Российской Федерации по вопросам местного самоуправления.
11 Бабун Р.В. К вопросу о внутригородских муниципальных образованиях // Местное право. 2014. № 5. С. 3.
12 Хлуднев Е.И. К вопросу о введении внутригородских районов как нового вида муниципальных образований и установлении их границ // Местное право. 2014. № 5. С. 10.
13 Муниципальное право зарубежных стран / В.В. Еремян [и др.]. М.: Мир, 2006. 752 с.
14 Бабун Р.В. К вопросу о внутригородских муниципальных образованиях // Местное право. 2014. № 5. С. 5.
15 Бабун Р.В. К вопросу о внутригородских муниципальных образованиях // Местное право. 2014. № 5. С. 8.
16 Стенограмма заседания Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации / М., 15 апреля 2014 г.// Бюлл. № 161(1399). Ч. 1: С. 55—56.
17 Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Текст с изменениями и дополнениями на 2015 г. Эксмо, 2015. С. 36.
№ 7 / 2015
Вестник экономической безопасности
19
