CC BY
79
УДК 34 ББК 67
СРАВНИТЕЛЬНО-ПРАВОВАЯ ОЦЕНКА
КОНТРОЛЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ВЫСШЕГО ДОЛЖНОСТНОГО ЛИЦА МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ И ГЕРМАНИИ.
ОЛЬГА ПЕТРОВНА ЗЕЛЕНКОВА,
адъюнкт Московского университета МВД России имени В. Я. Кикотя Научная специальность12.00.02 — конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право E-mail: [email protected] Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор, Заслуженный юрист Российской Федерации Глебов И.Н.
Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Аннотация. В статье исследуются существующие в российской и немецкой практике местного самоуправления формы контроля деятельности их высших должностных. На основании проанализированных положений указывается, что в России по сравнению с практикой, применяемой в ФРГ институт контроля деятельности глав муниципальных образований находится в самом начале этапа поиска наиболее эффективных его форм и требует дальнейшего развития.
Ключевые слова: местное самоуправление, муниципальное образование, глава муниципального образования, бургомистр, модели организации местной власти.
Annotation. The article examines existing in Russian and German practice of local self-government forms of control the activities of their top executives. Analyzed on the basis of the provisions states that in Russia in comparison with the practice in Germany Institute for the Control of activity of heads of municipalities located in the very early stages of its search for the most effective forms and requires further development.
Keywords: local government, municipality, head of the municipality, the mayor, the model organization of local authorities.
Процессы совершенствования правовых демократических основ российской государственности предъявляют серьезные требования к представителям местной власти. Руководители органов местного самоуправления призваны непосредственно на местах воплощать в жизнь государственную политику и обеспечивать реализацию прав и свобод человека и гражданина. Особое место среди органов и должностных лиц местного самоуправления занимает глава муниципального образования который, являясь высшим должностным лицом, он не просто представитель местного самоуправления, а является ключевой фигурой практической деятельности местной власти.
Практика реализации местного самоуправления в России свидетельствует о том, что для повышения эффективности деятельности глав муниципальных образований существует немало резервов роста. В этой связи интересно рассмотреть правовой опыт анало-
гичной деятельности в зарубежных странах и оценить его применимость для российской практики местного самоуправления. Достаточно близкую к российской модель построения муниципальных органов имеет Федеративная Республика Германия. Как известно, российский законодатель при создании отечественной системы местного самоуправления существенно заимствовал германский правовой опыт. И это вполне оправдано, исходя из того, что Германия занимает одно из ведущих мест в мире по уровню эффективности органов местного самоуправления.
Германия имеет богатые традиции местного самоуправления, которые складывались на основе опыта и менталитета, что обеспечило превращение института местного самоуправления в базовый элемент немецкого общества, его основу и опору. Эти же традиции способствовали распространению в Германии множества моделей организации местной власти. Их появлению
послужила особенность закрепление правовых основ местного самоуправления не на уровне федерации, как происходит в России, а на уровне федеральных земель. В результате, до недавнего времени в Германии были представлены разнообразнее модели организации местной власти одним из отличий которых являлся способ избрания высших должностных лиц, а также определение объема их полномочий1.
В качестве примера можно привести такие модели как модель магистрата, модель бургомистра назначаемого советом, южно-германскую, северно-германскую модели. Модель магистрата (Magistratsverfassung) традиционно использовалась в городских поселениях на земле Гессен, в городах земли Шлезвиг-Гольштейн, в некоторых городах Рейнланд-Пфальца и в Бремен-хафене (округе Бремена). Характеризовалась она тем, что в качестве основных органов местного самоуправления выступает совет и магистрат. Избираемый путем всеобщего голосования совет при такой модели выбирает из своего состава председателя совета. Одновременно с этим, путем голосования совет назначает коллегиальный исполнительный орган — Магистрат — из числа профессиональных управленцев. Он является коллегиальным органом исполнительной власти: и представляет общину в отношениях с гражданами, другими органами власти, в суде, готовит и исполняет решения совета (в том числе бюджет), руководит администрацией общины. Все решения магистрата принимаются путем голосования. Совет назначает (как правило, по представлению членов магистрата) бургомистра — высшее должностное лицо в местных органах управления, который возглавляет магистрат. Однако роль бургомистра по сравнению с близкой по полномочиям должности российского главы муниципального образования сравнительно невелика, так как он только председательствует на заседаниях магистрата, представляет магистрат в совете, обладает правом решающего голоса в магистрате (при равном количестве голосов) но при этом не является начальником для членов магистрата.2
Отличительной особенностью Северогерманской системы, существовавшей до недавнего времени в например в Саксонии, является то, что ее черты схожи с системой организации местной власти в Англии. Она состоит их совета общины и избираемого из его состава бургомистра или обер-бургомистра. Бургомистр председательствует на заседаниях общины и выполняет представительские функции. При этом одновременно совет назначает — на срок от 6 до 12 лет — про-
фессионального управленца на должность директора общины или городского директора. В крупных городах совет назначает также помощников директора, за которыми может закрепить определенный вид полномочий, они являются иерархическими подчиненными директора. Директор общины единолично руководит администрацией, готовит и исполняет решения совета. Однако бургомистр имеет право как опротестовать решение директора, так и опротестовать решение совета. Модель бургомистра в отличии от вышеназванных воспроизводит институциональную организацию французских коммун. При ее применении совет избирает из своего состава бургомистра (обер-бургоми-стра), который одновременно является председателем совета и главой исполнительной власти общины. Одновременно совет назначает из числа профессиональных управленцев и из собственного состава управу, в которую входит и бургомистр. Задачами управы является подготовка решений совета и руководство, под началом бургомистра, общинной администрацией. Бургомистр и совет могут опротестовывать решения друг друга, причем бургомистр обладает правом отлагательного вето.
И наконец, особенностью южно-германской модели организации, принятой на сегодняшний день в Баварии, Саксонии, Баден-Вюртемберге и в большинстве земель бывшей ГДР, является наличие избираемого на прямых выборах бургомистра и концентрация в его руках полномочий руководителя представительного и исполнительного органа.3 Данная модель организации местной власти, в условиях германской действительности оказалась самой эффективной, что послужило ее распространением к концу 2000-х годов на большинство Федеральных земель Германии, когда пал последний бастион земля Северный Рейн-Вестфалия. Эффективность данной модели обеспечивает отсутствие разногласий между представительным и исполнительным органом местного самоуправления, поскольку в таких условиях представительный орган является составной частью местной администрации, что позволяет ему принимать решения и одновременно исполнять их. С другой стороны эффективность организации местного самоуправления подобной модели обеспечивает также то, что чрезвычайно широкие полномочия бургомистра уравновешиваются системой муниципального надзора.
В российской практике также существует модели с подобным объемом фактических полномочий высшего должностного лица муниципального образования.
Они закреплены на уровне государства в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»4 среди других моделей организации власти на местах, и представляют собой такую ее форму, где глава муниципального образования избирается непосредственно населением и после избрания возглавляет местную администрацию или форму используемую в соответствии с Федеральным законом только в сельских поселениях и внутригородских муниципальных образованиях. В этом случае глава муниципального образования не зависимо от способа его избрания одновременно исполняет полномочия руководителя исполнительно-распорядительного и представительного органа.
В отличии от опыта применения данной модели в Германии российский опыт не всегда свидетельствует о эффективности ее применения. Об этом говорит многочисленные факты привлечение к административной и уголовной ответственности глав муниципального образования, а также частая нецелесообразность их деятельности. Причиной этого служит наличие у глав муниципальных образований, с подобной формой организации власти, полномочий позволяющих единолично выполнять не только исполнительно-распорядительные функции, но и фактически влиять на принятие значимых решений.
Подобное расхождение в результатах использования схожих форм организации местной власти проявляется не только за счет различий двух государств в ментальности, правовой системе и специфики развития государства, а в создании с их учетом эффективной системы сдержек и противовесов, основой которой выступает контроль деятельности, как органов местной власти, так и высших должностных лиц местного самоуправления. В Германии такая система контроля формировалась в процессе всей истории развития института местного самоуправления и постоянно совершенствовалась с учетом накопленного обширного опыта и глубоких традиций местного самоуправле-ния.5 На сегодняшний день она представлена весьма развитой системой предусматривающей несколько видов контроля деятельности. К ним относятся судебный, правовой, профессиональный контроль, финансовый, отраслевой, целевой и предметный контроль. Правовым контролем выступает надзор, осуществляемый в форме проверки нормативных актов органов и должностных лиц и их деятельность на предмет законности. По сложившейся практике он осуществляется
министерством внутренних дел, а также вышестоящими по подчиненности органами — окружными и районными управлениями различных министерств и объясняется тем, что в Германии местное самоуправление рассматривается как корпорация публичного права и потому находится под контролем государства6. Вместе с тем, несмотря на подобную особенность проведения правового контроля, он не является постоянным, поскольку контрольные проверки нормативных актов осуществляются по мере того, как контролеру поступает информация о не легитимности решения. Сходством с российской практикой является то, что надзор не распространяется на проверку целесообразности деятельности рассматриваемых органов. Полномочия по надзору возложены в основном на федеральные земли, которые по средствам указанных выше федеральных органов и их территориальных управлений проводят проверки на предмет законности осуществления местного самоуправления. Характеризуя процедуры контрольных и санкционирующих мероприятий, необходимо отметить, что они строго регламентируется законами земель о местном управлении — Gemeindeordnung (дословно муниципальный кодекс), и по практике различных субъектов чаще всего представлены комплексом мер. Первой из них выступает порицание, которое применяется контролирующим органом в большинстве земель при принятии незаконного решения. В этом случае орган самоуправления, принявший спорное решение обязуется направить официальный ответ, согласен ли он на отмену принятого решения. В случае согласия данного органа на отмену решения конфликт считается исчерпанным, при отсутствии нарушений повлекших уголовное преследование. Если орган местного самоуправления принявшее спорное решение настаивает на нем, требуется подробная аргументация такого решения. При неубедительной аргументации законности принятого решения орган контроля официально в указанный срок требует отмены незаконного решения, либо или при необходимости принятия иного решения. В случае неисполнения органом самоуправления решения контрольного органа, последний уполномочен принимать необходимое решение, которое является обязательным для исполнения. В самом крайнем случае орган контроля может отправить в отставку бургомистра, а в некоторых землях и распустить представительный орган, назначив при этом уполномоченного функциями которого является полномочия распущенного органа до назначаемых тут же внеочередных выборов. На практике
это бывает довольно редко, поэтому эти органы берут на себя функцию превентивного контроля. Он, как правило, выражается в проведении консультаций для местных властей по вопросам муниципального права.
Контрольные органы создаются также и на уровне районов. Так, эффективная система контроля за органами местного самоуправления, и особенно за бургомистр сложилась в Баварии. Она заключается в том, что в каждой районной администрации есть подразделение, которое проверяет принятые решения с точки зрения их правомерности. В случаях выявления нарушений законодательства контролирующие субъекты уполномочены вмешаться в деятельность, также вплоть до отмены соответствующих решений. Однако, на ряду с вышеназванным контролем бывает это крайне редко, поскольку 99 % его мер носят не карающий характер, а скорее консультативный. По мнению немецких авторов, связано это высоким профессиональным уровнем муниципальных служащих, отвечающих за подготовку решений, а также с внезапностью и си-туативностью контроля.
Наряду с контролем законности в Германии применяется и так называемый профессиональный контроль (Fachaufsicht). Он осуществляется теми же органами, но распространяется лишь на реализацию делегированных государством полномочий. Основой его служит такие критерии как целесообразность, рациональность, соответствие государственной политике в данной сфере. Этот контроль является не только последующим но и предварительным, поскольку может осуществляться не только после принятия решения, но и распространяться на проекты решений. В данном случае контролирующий орган играет роль иерархически вышестоящего органа и уполномочен требовать отмены или изменения решений, а также самостоятельно изменять или отменять их.
Еще одним важнейшим видом контроля на уровне самоуправления в Германии выступает финансовый контроль за деятельностью органов самоуправления и особенно за деятельностью бургомистра. Он делится на два вида: внутренний и внешний. Внутренний контроль осуществляет ревизионное управление местного сообщества и производится он за регулярностью и законностью финансовых операций. Возглавляющий его ревизор назначается и освобождается от должности представительным органом. Данный вид контроля является постоянным и обязательный его годовой отчет, рассматривается потом на заседании представительного органа. Второй вид финансового контро-
ля — внешний, осуществляется органами контроля за законностью. С этой целью во многих землях создается специальное управление. В качестве примера можно привести Баден-Вюртемберг где существует Управление финансового контроля общин, районные отделения которого осуществляет проверку финансовых операций общин и сообщают результаты районной администрации, которая в рамках контроля за законностью может принимать соответствующие меры.
Другие виды контроля в частности целевой, отраслевой и предметный контроль производится исключительно за деятельностью по реализации переданных государственных полномочий. Судебный контроль осуществляется системой федеральных судов. При этом стоит заметить, что как отмечает Э. Маркварт «возможность отстранения от должности избранного бургомистра как крайняя мера государственного надзора за местным самоуправлением допускается только в отдельных федеральных землях и только в рамках дисциплинарного производства, строго урегулированного законодательством федеральных земель, с условием, что ни орган надзора, ни тем более представительный орган не вправе самостоятельно отстранить ("удалить") избранного бургомистра. Кроме как по судебному решению. То есть основанием для досрочного прекращения полномочий "плохо справляющегося" с ними бургомистра может быть только вступившее в законную силу решение суда»7.
Кроме перечисленных выше видов контроля в Германии широко распространен «общественный» контроль за коммунальным самоуправлением со стороны местного населения. Он является традиционным для данного государства, имеет самый продолжительный опыт применения и выражается в закреплении в большинстве федеральных земель таких форм участи граждан, как например информирование граждан о принятии наиболее важных решений местными властями. Организация подобных мероприятий возлагается на представительный орган муниципального образования и относится в первую очередь к принятию планов и проектов муниципального образования, важных для территориального, экологического, социального и культурного развития административной единицы. Это позволяет населению уже на ранней стадии получать всю необходимую информацию об основных намечаемых мероприятиях и корректировать данные решения в соответствии с интересами населения. Информирование граждан организовывается так, чтобы они могли возможность высказать свою точку зрения
и обсудить возникший вопрос. В случаях получения гражданами неудовлетворительной информации о результатах деятельности бургомистров, широко распространенным явлением выступает использование предусмотренного в ряде земель права населения инициировать его отзыв, за которым следует местный референдум. Здесь в качестве яркого примера можно привести опыт по отзыву бургомистров земли Бран-денбург, где с 1995 по 2006 г.по такому принципу были отозвано 16 бургомистров.
Данные правовые инструменты контроля деятельности бургомистров принято считать самыми эффективными, поскольку в процессе исторического развития, в Германии накоплен значительный демократический потенциал, который обеспечил государству высокую степень активности участия населения в решении государственных и местных вопросов. Это обеспечило общественному контролю продуктивность и реальный характер.
Таким образом, мы видим, что в Германии в условиях закрепления в Основном законе гарантий самостоятельности местных властей, эффективность деятельности бургомистра достигается выстраиваемой годами, грамотной системой управления. Её важнейшим условием выступает контроль за его деятельностью, представленный целым комплексом мер обеспечивающих как наблюдение за состоянием законности, так и за состоянием результативности деятельности. Все это дает богатый материал для творческого обобщения и применения в российской практике немецкого опыта контроля деятельности высшего должностного лица местного самоуправления, а также осознания и понимание неразвитости и непродуманности данного института в России, поскольку основная ставка сделана на законодательно предусмотренный, однако носящий формальный характер общественный контроль. Поэтому, весьма оправданным является применение немецкого опыта осуществления комплексного контроля деятельности местных властей, и принятие решительных мер по его усовершенствованию в рос-
сийской системе местного самоуправления. В этих целях оправданным представляется усовершенствование государственного контроля за законностью действий высшего должностного лица муниципального образования, а также принятия мер по повышению активности местного населения в осуществлении общественного контроля, для чего имеет смысл использовать в практике местного самоуправления таких форм правового контроля как дача указаний, принудительное исполнение поставленных задач, а также закрепить обязанность главы муниципального образования например, информировать население муниципального образования через интернет или средства массовой информации об принимаемых муниципальных актах.
1 Прудников А.С. Местное самоуправление в зарубежных странах. М.,2009. Муниципальное право России Прудников А.С., Хазов Е.Н., Грудцына Л.Ю., Белоновский В.Н.Учебник для студентов вузов, обучающихся по специальности «Юриспруденция» / Москва, 2013.
2 Конституционное право зарубежных стран. Зубов И.Н., Василевич Г.А., Хазов Е.Н., Прудников А.С.Учебник для студентов вузов, обучающихся по направлению подготовки «Юриспруденция» / Москва, 2013. .Гриценко Е. В. Местное самоуправление и государство в условиях федерализма: Сравнительно-правовое исследование на примере Германии и России. Государственный институт регионального законодательства. Иркутск, 2008.
3 Кудилинский М.Н. Конституционное право зарубежных стран. СПбГУ 2010. Хазов Е.Н., Хазиева РЕ Особенности депутатского мандата представительных органов власти местного самоуправления Вестник Московского университета МВД России. 2011.№ 1. С. 163-166.
4 Федеральный закон от 6 октября 2003 г. №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»//Собрание законодательства Российской Федерации от 6 октября 2003 г. N 40 ст. 3822 Хазов Е.Н.. Права и свободы человека и гражданина их соблюдение охрана и защита и роль органов местного самоуправления в их реализации Государственная служба и кадры 2014.№ 2. С. 51-53.
5 Э. Маркварт. Организация местного самоуправления в Германии и применимость немецкого опыта к российским реалиям.// Проблемный анализ и государственно-управленческое проектирование. — 2011. № 2. том 4.С.26.
6 Х. Волльманн, Э. Маркварт. Отстранение от должности бургомистров в Германии.//Практика муниципального управления. — 2012. № 6. С.24.
