CC BY
166
социально-гуманитарное знание в xxi веке
УДК 342.25 Буйкин А.Ю.
исторический опыт и актуальные вопросы организации местного самоуправления в россии
В статье проведен краткий анализ существующих в Европе моделей местного самоуправления, рассмотрена история развития местного самоуправления во времена Российской Империи и СССР, сделан краткий обзор действующих нормативных актов, регулирующих соотношения государственных и общественных начал в муниципальной власти, отмечены наиболее существенные нерешенные вопросы организации местного самоуправления
Ключевые слова: местное самоуправление, муниципальное право, государственное управление, административное деление, федеральный уровень, региональный уровень, контроль.
Alexey Yu. Buikin
historical experience and current issues of organization of local SELF-GovERNMENT IN RUSSIA
The article gives a brief analysis of existing European models of local self-government, the history of development of local government during the Russian Empire and the Soviet Union, a brief review of the existing normative acts regulating the ratio of state and public beginnings in the municipal authorities, marked the most significant outstanding issues of local government organization
Key words: local government, municipal law, public administration, administrative division, Federal level, regional level, control.
Введение
Местное самоуправление как самостоятельное явление общественной жизни зародилось в глубокой древности. В исторической науке имеются сведения, что ещё в Античное время вопросы отношений между органами местного, народного самоуправления и органами государства, были предметом размышления политиков и философов [Основные теории.,.2005: 13-14]. Целью настоящей работы является краткий анализ наиболее важных теоретических концепций местного самоуправления, примеров из зарубежного опыта организации местного самоуправления, основных этапов развития самоуправления в России и его взаимодействия с институтами государства. Согласно статье 1 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» местное самоуправление в Российской Федерации - это форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций. Указанный закон, наряду с Конституцией России, закрепляет равные права граждан Российской Федерации на осуществление местного самоуправления независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям.
В научной литературе выделяется пять основных теорий местного самоуправления.
Теория свободной общины, появилась в начале XIX века благодаря трудам ряда видных немецких ученых на основе произведений французского историка, социолога и политического деятеля Алексиса де Токвиля. Де Токвиль обосновывал рациональность того, что первоначальным источником власти в стране должно быть не государство в лице своих представительных органов, а индивиды, добровольно объединяющиеся в общины и сами управляющие своими собственными делами. В работе «Демократия в Америке», опубликованной в 1835 году, Адё Токвиль отмечал: «Без общинных институтов нация может сформировать свободное правительство, однако истинного духа свобод она так и не приобретёт» [Токвиль 1992: 65]. Теория свободной общины утверждает, что общины по своей природе самостоятельны, они не созданы государством, в связи с тем, что возникли раньше государства, и потому имеют естественное право самостоятельно управлять своими собственными делами. Теория включает в понятие самоуправления следующие элементы [Токвиль 1992].
1. Управление собственными делами общины, отличными по своей природе от дел государственных.
2. Избираемость органов местного самоуправления исключительно членами общины.
3. Невмешательство государственных органов в собственную компетенцию общины.
Данная теория рассматривает государство и самоуправление как два непересекающихся института, имеющих принципиально различное содержание: местные интересы с одной стороны, а общенациональные - с другой. Основные положения теории свободной общины получили отражение в законодательстве ряда европейских стран. Так, в бельгийской Конституции 1831 года, наряду с законодательной, исполнительной и судебной властями признавалась особая, «общинная» власть.
теория общественного самоуправления. Эта теория рассматривает в качестве основного признака самоуправления не государственный, а именно -хозяйственный характер деятельности местного самоуправления. На первый план в теории выдвинуты не естественные права общины, опирающиеся на нормы «естественного права», а хозяйственная деятельность органов самоуправления, так как на местах априори виднее, как рациональнее решать хозяйственные вопросы. Между тем впоследствии на практике оказалось затруднительным выделить чисто хозяйственные дела местного значения, которые по своему существу отличались бы от дел, входящих в сферу государственного управления. Теория самоуправления получила широкое распространение в 60-х годах XIX столетия и в русской юридической науке, в частности в работах В.Н. Дешкова, А.И. Васильчикова которые обосновывали необходимость введения в законодательство принципа гарантии права местных учреждений самостоятельно заниматься местными хозяйственными и общественными делами [Васильев 2012].
теория государственного самоуправления, разработанная Лоренцом Штейном и Рудольфом Гейетом - немецкими учеными середины XIX века, которые определяют самоуправление как одну из форм организации местного государственного управления. Согласно данной теории, все полномочия местного самоуправления должны быть «спущены сверху» от государства - гаранта их реализации на местах, однако при условии, что местное самоуправление следует реализовывать не государственными служащими, а непосредственно самими местными жителями. В рамках данной теории выделяют два основных направления - политическое и юридическое. Политическое направление базируется на том, что местное самоуправление должно реализовываться на безвозмездной основе почетными гражданами из местного населения, назначенными государством либо гражданами, избранными самой общиной, но утвержденными в должностях впоследствии государством. Юридическое направление данной теории базируется на понимании местного самоуправления как территориального коллектива, обладающего статусом юридического лица, которое вступает в правовые отношения с государством. Теория государственного самоуправления получила свое распространение в России в 70-х годах XIX века, некоторые из её концепций были заимствованы при написании Городового положения Российской Империи 1892 года.
теория дуализма местного самоуправления построена на понимании двойственного характера муниципальной деятельности, выражающегося в самостоятельном решении местных дел и одновременном осуществлении на
местном уровне определенных государственных функций. Однако осуществляя государственно-властные полномочия, органы местного самоуправления выходят за рамки местных, общинных интересов и должны действовать как инструмент государственной администрации. Таким образом, обосновывается вмешательство государственных органов в дела местного самоуправления в тех случаях, когда этого требуют общегосударственные интересы.
Содержание данной теории характеризуют следующие признаки:
1. Наличие общегосударственного и местного интересов и необходимость их сочетания;
2. Невозможность во многих случаях разделения собственно местных и общегосударственных дел;
3. Реализация органами местного самоуправления функций публичного и частноправового характера;
4. Сочетание в местном самоуправлении государственных (публично-властных) и общественных (самоуправленческих) начал;
5. Выполнение органами местного самоуправления полномочий, делегированных государством;
6. Наличие государственного характера у полномочий и предметов ведения местного самоуправления.
теория социального обслуживания считает, что основной задачей органов самоуправления является оказание услуг населению, организация обслуживания населения муниципалитета, при этом все остальные задачи, стоящие перед органами самоуправления, практически отрицаются. Главной же целью деятельности таких органов, согласно данной теории, считается благосостояние жителей общины.
иностранный опыт местного самоуправления, модели самоуправления
В странах Европейского Союза важнейшей правовой основой самоуправления является Европейская хартия местного самоуправления, принятая Советом Европы 15 октября 1985 года. хартия местного самоуправления также подписана представителями Российской Федерации 28 февраля 1996 года и ратифицирована Российской Федерацией Федеральным законом от 11 апреля 1998 г. N 55-ФЗ.
В иностранных государствах существует несколько моделей организации муниципального управления. Среди них принято выделять: англо-саксонскую и континентальную (французскую) модель местного самоуправления, а также некоторыми, но не всеми, специалистами по муниципальному праву выделяется как отдельная модель форма местного самоуправления Германии, в рамках которой различают ее разновидности [Евдокимов, Старцев 2001].
Англо-саксонская модель местного самоуправления, которая, помимо Великобритании, действует также в США, Канаде, Австралии, Новой Зеландии и других странах, в разное время входивших в Британское Содружество. Местное самоуправление в Великобритании в большинстве случаев осуществляется через советы, избираемые жителями соответствующих политико-административных единиц. Для этой модели помимо широкой степени автономии, характерно отсутствие прямого подчинения нижестоящих органов местного самоуправления вышестоящим. Местную общину в Британии уместно сравнить с обособленной
от государства замкнутой системой, живущей по своим собственным законам и обычаям (при соблюдении разумного требования верховенства государственных законов). Главная роль в управлении делами общины отводится не столько непосредственно органу местного самоуправления в целом, сколько общественным комиссиям и профильным комитетам, формируемым выборными представителями органа местного самоуправления. Население государств, использующих англосаксонскую модель, часто избирает не только депутатов представительного органа местного самоуправления, но и должностных лиц, не входящих в этот орган, но, тем не менее, принимающих непосредственное участие в местном самоуправлении. Например, в США местное население избирает казначея, шерифа, и некоторых других представителей власти народа на местном уровне.
Французская модель местного самоуправления характеризуется высоким уровнем государственного влияния на дела местных общин. Кроме самой Франции, данная модель применяется также в странах франкоязычной Африки и Ближнего Востока. В этой модели мэр - глава муниципалитета - является государственным чиновником, который не назначается на должность, а избирается. Основой местного самоуправления во Франции является территориальная единица - коммуна, которых в настоящее время насчитывается более 36 тысяч. 90 процентов французских коммун из них имеют население менее 2000 жителей. В каждом французском департаменте имеется специальный представитель государства - комиссар Республики, уполномоченный государством осуществлять административный контроль и надзор за законностью решений, принимаемых органами управления коммун. Коммуна имеет совет, избирающий из своего состава мэра, обладающего одновременно и статусом государственного служащего, и статусом главы местного самоуправления. Глава департамента во Франции, по представлению главы регионального правительства, имеет право отправить в отставку не справившегося со своими обязанностями мэра. При этом все решения правительств департаментов являются обязательными к исполнению на местах мэрами коммун [Евдокимов, Старцев 2001]. Такая «вертикаль власти» способствует своевременному контролю за действиями мэра и местной администрации. Муниципальные администрации действуют на постоянной и профессиональной основе вне зависимости от выборов мэра, который ограничен в своих возможностях при принятии кадровых решений в отношении своих подчинённых, что обеспечивает преемственность в руководстве коммуны вне зависимости от текущей политической конъюнктуры в стране.
Местное самоуправление в Германии включает в себя четыре типа: южногерманский, северогерманский, магистратный и бургомистерский. Так как государство Германия является федерацией, эти четыре типа имеют исторически обусловленные различия в организации. Основными законодательными актами, регулирующими организацию местного самоуправления в Германии, являются Положение об общинах (Gemeindeordnung) и Положение о районах (Landkreisordnung). Во всех землях Германии также действуют и специальные законы о муниципальных выборах (выборах в органы местного самоуправления общин и районов - Gemeinde - und Landkreiswahlgesetz). Следует отметить, что,
несмотря на самостоятельность федеральных земель в регулировании местного самоуправления в Германии, с течением времени в этой области управления наблюдается значительная синхронизация.
Южногерманский тип местного самоуправления в Германии называется также конституцией совета. Особенность данного типа в слиянии верхушки представительного органа власти и администрации. Представительный орган (общинный совет, городское собрание депутатов и другие) избирается непосредственно населением. Также избирается и глава администрации -бургомистр, который одновременно по должности председательствует в представительном органе.
северогерманский тип называется также конституцией директора. Этот тип самоуправления имеет некоторое сходство с англо-саксонской моделью «совет - управляющий». Население избирает представительный орган, который в свою очередь создает исполнительный комитет, не являющийся местной администрацией, а лишь исполняющий функцию подготовки решений представительного органа. Наряду с исполнительным комитетом представительный орган избирает директора общины - главу местной администрации.
Магистратный тип называется также конституцией магистрата. Особенность данного типа в том, что избираемый населением представительный орган, в свою очередь, формирует свой исполнительный орган - магистрат или сенат, состоящий из бургомистра и почетных членов общины. Следует добавить, что, по мнению ряда историков, магистратный тип - это архаичная модель самоуправления времен Средневековья, которая в настоящее время является не более чем «туристической моделью», существующей в маленьких городках для привлечения туристов. Бургомистерский тип называется также конституцией бургомистра. Особенность данного типа в том, что избранный населением представительный орган, в свою очередь, избирает бургомистра, который возглавляет и представительный орган, и местную администрацию, то есть соединяет в себе функции главы законодательной и исполнительной власти в общине.
Германские типы местного самоуправления достаточно эффективно функционируют, внутренне непротиворечивы, то есть имеют сравнительно однородную конструкцию, что свидетельствует о том, что они опираются на длительную историческую традицию и, можно сказать, проверены временем.
Местное самоуправление в России Местное, народное самоуправление на территориях, вошедших впоследствии в территорию современной Российской Федерации, по документально подтвержденным данным историков имеет начало в период УП-УШ веков - эпоху славянских, фино-угорских, тюркских и иных племен, населявших обширные пространства на месте еще образованных в то время феодальных государств, названных затем Киевской Русью.
Начало самостоятельного законодательного регулирования местного самоуправления относится к концу ХУШ века, когда были приняты такие законодательные акты, как Учреждение о губерниях (1775 год), жалованная Грамота дворянства (1785 год), Грамота на права и выгоды городов (1785 год), Городовое Положение (1785 год). Органы местного самоуправления Российской Империи
основывались на сословном, а не земском, территориальном самоуправлении [Коркунов 1990]. Сословиям, которых в Российской Империи насчитывалось около десяти, было предоставлено право замещать по выбору ряд должностей губернской, городской и уездной администраций и судов. В Российской Империи действовали губернские и уездные дворянские собрания, которые возглавляли предводители дворянства. В каждом городе действовал представительный орган - общая городская дума, состоящая из выборных от каждого из шести разрядов городских обывателей (от гильдий, цехов, иногородних, иностранных гостей, от именитых граждан и от посадских людей), и ее орган - шестиглавая дума, избираемая общей городской думой. Горожане избирали городского главу, бургомистра и ратманов (выборных членов городских магистратов (ратуш) и управ благочиния), а также должностные лица ремесленных управ.
В рамках широкомасштабной Крестьянской реформы 1861 года, кардинально изменившей уклад жизни российского общества, было предусмотрено, помимо освобождения крестьян от крепостной зависимости, и организация сельского и волостного крестьянского самоуправления. Крестьянское самоуправление осуществлялось посредством сельского схода (общины), волостного схода - собрания сельских и волостных должностных лиц, а также посредством представителей домохозяев, волостного правления - исполнительного органа волостного схода, волостного суда - сословного крестьянского суда, разрешавшего мелкие уголовные дела и гражданско-правовые споры с ценой иска до 100 рублей. Значительным фактором в развитии местного самоуправления стали земская (1864 год) и городская (1870 год) реформы Александра II. В 1864 году были созданы выборные губернские и уездные земские собрания, которые заведовали местными хозяйственными делами. Согласно Положению о земских учреждениях 1864 года, служба в губернских и уездных земских собраниях определялась как выполнение общественных обязанностей. В систему земских учреждений входили все уездные избирательные съезды, основная задача которых заключалась в том, чтобы раз в три года сформировать состав уездного земского собрания - уездных гласных. Выборы в уездное земство осуществлялись на основе принципов выборности, зависимости избирательного права от имущественного ценза, формального равенства, сменяемости. В Положении не были указаны конкретно основные полномочия земств, только возможные направления их деятельности: народное образование, медицина, промыслы, кустарная промышленность. Законодательство предусматривало ежегодный отчет управы о своей работе перед собранием. Доходы земского учреждения формировались из губернского земского сбора - местного государственного налога, который прежде поступал в распоряжение губернской администрации, а также из целевых дотаций государства на решение конкретных вопросов (например, на организацию народных училищ) и частных пожертвований. Основным механизмом контроля государства за организацией и деятельностью земств, наряду с финансовым контролем (через предоставление субвенций), следует считать порядок утверждения в должности председателей уездного земства, и его членов губернатором и министром внутренних дел. Губернатор имел право наложить вето на решение соответствующего земства и приостановить его исполнение. Рассмотрением споров земских учреждений с органами и
должностными лицами царской администрации занимался Правительствующий Сенат. Кроме того, предусматривался и обычный порядок судебного рассмотрения споров. По принципу земской реформы осуществлялась и городская реформа. «Городовое Положение» 1870 года предусматривало создание системы городского самоуправления, включавшего следующие институты: городская дума, городская управа, городской голова - председатель городского самоуправления. В отличие от земств, выборы в городские думы осуществлялись без учета сословности, на основе имущественного ценза. Так, все избиратели - плательщики городских налогов - делились на три разряда, которые в ходе выборов на паритетных началах определяли состав городской думы [Велихов 1996]. При Александре III органы местного самоуправления были поставлены под контроль правительственных чиновников. Административный надзор за органами самоуправления в городах осуществлялся губернским по городским делам. Органами государственного надзора за крестьянским самоуправлением были земские участковые начальники, учрежденные Положением от 12 июля 1889 года. Они обладали административными и судебными функциями. Земские начальники назначались по совместному представлению губернатора и губернского предводителя дворянства министром внутренних дел. Земские начальники контролировали органы крестьянского самоуправления, утверждали волостных старост, обладали правом смещать других должностных лиц. Уездные съезды земских участковых начальников собирались под председательством предводителя дворянства.
После смены власти в октябре 1917 года были образованы новые органы власти - Советы. Первая Конституция РСФСР, принятая V Всероссийским Съездом Советов 10 июля 1918 года, закрепила место областных, губернских (окружных), уездных (районных), волостных съездов Советов, городских и сельских Советов и их исполнительных комитетов в системе государственной власти. Однако, с приходом советской власти было покончено с реформированием местного самоуправления в том виде, как оно осуществлялось во второй половине Х1Х-начале XX века в Российской Империи. К идее местного самоуправления в СССР вернулись только в конце 1980-х годов в связи с реформой государственной власти в стране, а также под давлением движения Молодёжных жилищных кооперативов. Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства» (1990), Закон РСФСР «О местном самоуправлении» (1991) сыграли большую роль в становлении местного самоуправления. Были разграничены полномочия между местными советами и администрациями, введены судебные и некоторые иные гарантии местного самоуправления. В 1993 году в период поэтапной конституционной реформы Президент РФ провёл реформу местного самоуправления. Деятельность местных советов была прекращена, распорядительные полномочия переданы местным администрациям, а выборы новых представительных органов местного самоуправления были отложены на 1994 год. Конституция России, принятая 12 декабря 1993 года на всенародном референдуме, закрепила местное самоуправление и его самостоятельность, в том числе и при определении структуры органов местного самоуправления. Рубеж 2000-х годов в России был отмечен спорами законодателей и инициативных групп граждан по вопросу о том, что же такое местное самоуправление и каким оно должно быть: должно формироваться «снизу», а не
навязываться «сверху» или же необходимо законодательными актами формировать местное самоуправление «сверху», на уровне субъектов федерации и городов [Актуальные проблемы 2007]. Вместо утратившего силу в 2005 году Федерального закона от 28 августа 1995 № 154-ФЗ, 6 октября 2003 года был принят Федеральный закон N 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления Российской Федерации», предполагающий дополнительный переходный период до 1 января 2009 года, который, однако, по словам бывшего тогда Президентом Д.А. Медведева, существенно затянулся.
Заключение
При организации местного самоуправления в современной России важно анализировать и учитывать наш отечественный опыт. Много вопросов местного самоуправления до сих пор остается нерешенными. В литературе обращается внимание на:
- отсутствие четкого разграничения предметов ведения и полномочий органов местного самоуправления и органов государственной власти, что нередко на практике приводит к их смешению;
- противоречивость правовой основы местного самоуправления, пробелы правового регулирования, множественность подзаконных нормативных правовых актов на федеральном, региональном и местном уровнях, отсутствие в них системности;
- нехватка материально-финансовых средств у органов местного самоуправления, недостаточность кадрового потенциала, слабая учебная подготовка кадров муниципальной службы и повышения квалификации должностных лиц, занимающихся вопросами муниципального управления;
- неоднозначный подход к принципу разделения властей, распространение его на организацию муниципальной власти, что иногда приводит к конфликтным ситуациям.
- нерешенность вопроса о возможности местного самоуправления для защиты своих прав использовать на федеральном уровне институт конституционного судопроизводства [Местное самоуправление 2007].
Вопросы организации местного самоуправления неотделимы от интереса государства. Однако влияние государства на муниципальную власть - это категория относительная, и, руководствуясь конституционными принципами построения демократического и правового государства, недопустимо императивное, административное вмешательство государственных органов в дела органов местного самоуправления. Эффективным и правомерным представляется влияние в форме координации и стимулирования, что требует наличия эффективного правового механизма взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления как на федеральном уровне, так и на уровне субъекта Российской Федерации. Федеральной власти, власти субъектов необходимо вести такую политику управления, которая, с одной стороны, позволит в полной мере реализовать потенциал муниципальных образований с учетом их зачастую крайне скудных финансовых возможностей (что особенно актуально для отдаленных от федерального цента регионов России), а с другой - создать условия для формирования целостной системы публичной власти в Российской Федерации. Для стабильности
современного государства крайне необходимо переходить от эпизодических мер государственной поддержки развития муниципальных образований к системной работе по созданию необходимых условий развития местного самоуправления.
Литература
«Конституция Российской Федерации» (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ) // «Собрание законодательства РФ», 14.04.2014, N 15, ст. 1691.
«Гражданский кодекс Российской Федерации» от 30.11.1994 N 51-ФЗ (ред. от 29.07.2017) // «Собрание законодательства РФ», 13.01.1997, № 2, ст. 198.
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ред. от 30.10.2017)
Федеральный закон от 25 сентября 1997 г. N 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» (в ред. от 28.12.2004)
Указ Президента РФ от 3 июня 1996 г. N 802 «О поэтапном формировании муниципальных органов охраны общественного порядка».
Актуальные проблемы формирования местного самоуправления в Российской Федерации («Круглый стол» в Институте государства и права РАЕ) / Антонова В.П., Мирошниченко Е.В., Ревенко Л.А. // Государство и право. - М., 2007. - №5. - С. 24-45.
Васильев В.И. Муниципальное право России: Учебник. - 2 изд., перераб. и доп. - М: Юстицинформ, 2012. - 680 с.
Велихов Л.А. Основы городского хозяйства. М.: Наука, 1996. - 480 с.
Евдокимов В.Б., Старцев Я.Ю. Местные органы власти зарубежных стран: правовые аспекты. М.: Спарк, 2001. - 251 с.
Женевье Грим. Организация административной власти во Франции. М.: Интратек — Р, 1994. - 286 с.
Коркунов Н.М. Русское государственное право. Т. 2. СПб., 1909.- 748 с.
Местное самоуправление в современной России. - М.: ИСРМО «Малые города» - Владимир, 2007. - 440 с.
Основные теории местного самоуправления: происхождение и развитие. -М.: 2005. -с. 13-14.
Токвиль А. Демократия в Америке: пер. с франц. М., 1992. - 650 с.
