CC BY
89
УДК 911.3 : 301 +913.1
Вестник СПбГУ. Сер. 7,2006, вып. 3
А. Н. Охременко
ИСТОРИКО-ГЕОГРАФИЧЕСКИЙ АНАЛИЗ РАЗВИТИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ
Местное самоуправление в нашей стране имеет многовековую историю, и для правильной оценки процессов, происходящих в настоящее время в сфере муниципального управления, следует детально остановиться на рассмотрении истории его возникновения и развития.
Одной из древнейших форм народного самоуправления на Руси было вече, возникшее задолго до появления княжеского правления. Вече принадлежала законодательная, исполнительная и судебная ветви власти. В период наибольшего расцвета самоуправления к его сфере деятельности добавилось и избрание и смещение посадников, тысяцких и владык, назначение воевод, контроль за работой должностных лиц, торговые соглашения, пожалование земель, определение торговых правил и льгот, установление повинностей населения и контроль за их отбыванием, контроль за судебными сроками и исполнением решений, в исключительном случае - непосредственное разбирательство дел. В летописях встречаются известия об объявлении войны и заключении мира на вече. Так, в 997 г. белгородцы вели переговоры о мире с печенегами, а в 1186 г. полочане заключили мир с новгородцами и смолянами [1, с. 12].
В Южной и Северо-Восточной Руси отношения между княжеской властью и вече не регламентировались какими-либо твердыми юридическими нормами. Только в Великом Новгороде отношения между ними облекались в юридическую форму письменного договора. В соответствии с ним князь, его родственники и даже дружинники не имели права приобретать на Новгородской земле недвижимость ни покупкой, ни дарением (оторвать князя от земли значило исключить всякую возможность осесть ему в Новгороде) и строго регламентировались его вознаграждение и право на доходы (князь имел право на пятую часть дани). В пользу князя шли судебные пошлины, которыми он делился с посадниками. Ему предоставлялось право на получение дохода от торговли, угодий и промыслов, но торговать он мог только при посредничестве Новгорода. Князь не мог закрывать дворы иноземных купцов, ставить к ним своих приставов; ему предоставлялось право охоты, рыбной ловли, медоварения, которое опять-таки было жестко регламентировано [1, с. 16]. Это можно объяснить тем, что северные районы всегда обладали большей самостоятельностью, особым «северным» менталитетом, пропитанным духом свободы, особенностями занятий местного населения. Южные земли всегда были наиболее открытыми для нападения, что было связано с их приграничным положением по отношению к воинственным степным народам; проживавшее на этих территориях население было более привязанным к земле и соответственно нуждалось в «сильной руке» лидера.
Еще одной формой народовластия является крестьянская община, действовавшая почти тысячелетие, вплоть до XIX в. Очевидно, она была единственной формой существования, позволявшей выжить и учитывавшей особенности характера русского крестьянина, который был уверен в том, что, как бы не сложились обстоятельства жизни, община его поддержит.
Самоуправление русских крестьян возникло в процессе освоения огромной территории страны. Изначально оно было оправданно, так как позволяло осваивать новые территории страны и работать в условиях крепостного права. Но позднее, когда начался процесс выделения более зажиточных крестьян, не желавших участвовать в круговой поруке и получивших возможность работать на себя, встал вопрос о необходимости и возможности дальнейшего развития общины.
В чем же заключалась суть существования сельской общины? Территория с центром в сравнительно небольшом населенном пункте называлась волостью, а ее население - миром. Волость на своих собраниях-сходах выбирала старосту и некоторых других руководящих лиц, решала вопросы о принятии в общину новых членов и выделении им земель. Волостная община самостоятельно ведала сбором податей. Все дани и платежи, разные трудовые повинности налагались княжеской властью на всю волость, а она на своих сходах сама решала, как их распределить среди крестьян: «по животам и промыслам» или «по силе» каждого хозяйства. Некоторые повинности отбывали сообща, с круговой порукой всех за каждого, имущего и неимущего. Волость имела свой выборный крестьянский суд (только самые серьезные преступления рассматривались княжеской властью), строила церкви, подыскивала для них священника, организовывала школы.
По мере роста населения и числа населенных пунктов волость дробилась на отдельные самоуправляющиеся общины, избиравших в волостные управления своих выборных и принимавших активное участие в разработке «волостной политики». Н. А. Емельянов [1, с. 52] выделяет следующие функции русской сельской общины:
1) хозяйственную (уравнительное распределение земель, регулирование ее использования, организация производства);
2) податную (раскладка и взимание государственных, земских, мирских денежных сборов, наблюдение за своевременностью взносов крестьянами платежей, принятие мер по взысканию недоимок, ведение отчетности,
© А. Н. Охременко, 2006
исполнение натуральных государственных повинностей по содержанию дорог, мостов, переправ, перевозке арестантов, чиновников при их разъездах по губернии и т. д.);
3) судебную (разбор гражданских дел - всех спорных имущественных вопросов, суд по уголовным преступлениям, совершенным внутри общины, оскорбления, побои, пьянство, кражи, кроме наиболее тяжких, таких как поджог и убийство);
4) административно-полицейскую (поддержание правопорядка, внутриобщинной дисциплины и общепринятых норм жизни, задержание бродяг, беглых и военных дезертиров, борьба со стихийными бедствиями, предупреждение преступлений, арест виновных, предварительное дознание, наказание крестьян за мелкие проступки);
5) интегративно-защитную (объединение крестьян в борьбе за свои интересы с государством, помещиками, другими общинами и учреждениями);
6) кооперативно-благотворительную (взаимопомощь и сотрудничество, оказание продовольственной помощи в случае неурожая, материальная поддержка бедных, презрение сирот, больных и одиноких стариков, открытие школ, больниц, богаделен и других общественных заведений);
7) регулятивно-воспитательную (социальный контроль, социальная защита);
8) культурную (организация досуга, содержание школ, библиотек);
9) культовую (попечение о состоянии церкви и причта, организация религиозной жизни, проведение религиозных праздников и календарных земледельческих обрядов);
10) коммуникативную (отношения с местной, волостной, уездной, губернской, светской и церковной властью).
Долговечность и прочность русской сельской общины объяснялась тем, что она была рациональной социальной и хозяйственной организацией. Ее недостатки компенсировались и уравновешивались позитивными (с точки зрения большинства крестьян) сторонами - преобладанием неформальных человеческих отношений между людьми, консолидацией и защитой сельчан, обеспечением средствами к жизни.
Таким образом, крестьянский мир составлял основное первичное звено самоуправления в дореволюционной России.
Следующим этапом в развитии местного самоуправления стали реформы, начатые Иваном Грозным. Историю местного самоуправления в России с XV в. по первую половину XVII в. можно разделить на три периода: управление через наместников и руководителей волостей (до середины XVI в.), земское и губное самоуправление (вторая половина XVI в. - начало XVII в.), приказно-воеводное управление в сочетании с самоуправлением (XVII в.).
Первоначально общественная самодеятельность в сфере местного самоуправления не была нормирована законом и развивалась исключительно на основе мирского обычая. Кормленщик собирал подати, совершал имущественные сделки, закреплял исход происходящих в его присутствии судебных разбирательств, но он мало заботился о благосостоянии вверенного ему округа, включая охрану порядка и безопасность жителей. В середине XVI в. была проведена радикальная реформа системы местного самоуправления. Суть преобразований заключалась в том, что главные уголовные дела изымались из ведения наместников и руководителей волостей и передавались выборным местным органам, были учреждены губные округа, которые возглавлял губной староста, избиравшийся из дворян или боярских детей. Обязанности старосты ограничивались искоренением разбоев, позже к суду губных старост были отнесены дела о воровстве, регистрация приезжих людей, заведование тюрьмами.
Дальнейшим шагом в развитии местного самоуправления стала земская реформа. В соответствии с Указом «Приговор царской о кормлениях и о службах» (1555-1556 гг.) земские власти избирались всеми сословиями (кроме служилого) на неопределенный срок. В компетенцию земств входили денежные, хозяйственные и судебные дела. Они контролировали сбор и доставку прямых налогов в Москву. Объем судебной власти был даже выше: они могли неограниченно решать дела о холопстве и смертной казни. Мирские выборные органы сосредоточили в своих руках все отрасли местного самоуправления: сбор податей, полицию и суд. От участия в земских учреждениях совершенно было отстранено дворянство, входившее в состав провинциального общества. Только посадские люди и крестьяне могли выбирать земских старост. В целом эпоху Ивана IV можно назвать началом становления системы местного самоуправления в России.
К началу XVIII в. в России существовали 319 уездов. Непосредственно управлять ими было трудно. Поэтому Петр I провел административную реформу. Правовыми актами, оформившими ее, стали «Указ об учреждении губерний и о росписании к ним городов». В 1708 г. Россия была разделена на 8 губерний, в 171 1 г. их стало 9, в 1714 г. - 11, а к началу царствования Екатерины 1-17. Возглавляли губернии назначенные царем губернаторы. В их ведении были гражданское управление, командование расквартированными в губернии войсками, полицейские и некоторые судебные функции. Губернский уровень управления дополнялся элементами дворянского самоуправления. При губернаторах были учреждены ландраты, вместе с которыми они должны были коллегиально решать все вопросы. Вся коллегия собиралась один раз в конце года. На практике этот орган играл совещательную роль, чаще всего губерния управлялась единолично. В 1716 г. принцип выборности ландратов был ликвидирован, и они стали назначаться Сенатом.
В 1719 г. была проведена новая административная реформа. Главным в ней стало перемещение принципа коллегиального управления из области в центр. Ландраты были упразднены. Все областное управление теперь строилось на принципе единоличной власти представителей центрального правительства. Губернии делились на провинции, провинции - на дистрикты.
Таким образом, местное самоуправление при Петре I потеряло самостоятельность, оно строилось на узкосословных началах, участвовать в выборах могли только дворяне. Конечно, были дворяне, радевшие за крестьянство, мещанство и другие сословия, но таких было мало, и они не могли представлять интересы других сословий. Петр I, желая укрепить вертикаль государственной власти, в итоге пришел лишь к усилению контроля за деятельностью местных властей, к потере ими самостоятельности в решении местных вопросов.
Реформы Екатерины II были направлены на централизацию власти и создание местного общественного самоуправления, которое по замыслу правительства должно было сосуществовать с административными учреждениями. В 1775 г. были приняты «Учреждения для управления Губерниями Всероссийской Империи». Страна делилась на крупные административные единицы - губернии, а те, в свою очередь, на более мелкие - уезды. Размеры губернии и уезда определялись численностью населения. В губернии оно должно было составлять 300-400 тыс. человек, а в уезде - 20-30 тыс. Значительная часть должностных лиц губернских и уездных учреждений была выборной. «Учреждения» усилили влияние дворянства на местное управление и суд. Так, во главе уездного управления был поставлен земский капитан-исправник, который осуществлял свои функции вместе с Нижним земским судом, ведавшим администрацией и полицией, избирался местными дворянами на трехлетний срок и утверждался в должности наместником. Такой же порядок выборов утверждения устанавливался для уездного и окружного судей. В 1785 г. была издана Жалованная грамота дворянству. Она юридически подтверждала право дворянства на непосредственное участие в местном самоуправлении.
Таким образом, законодательство Екатерины II, так же ка^ и при Петре I, носило сословный характер. Вместе с тем в нем проводился и принцип совместной деятельности различных сословий. Так, в Нижнем земском суде и в Совестном суде присутствовали представители всех сословий местного общества - дворян, купцов и свободных крестьян. Но они не собирались вместе, а заседали с председателем отдельно и решали дела только своего сословия. Тогда же возникла идея самоуправления как института местной власти, появилась «земская идея» [2, с. 23].
После воцарения Павла I, стремившегося к большей централизации управления, были предприняты меры по ограничению прав местных дворянских корпораций, предоставленных Жалованной грамотой. Выборные полицейские и судебные должности были заменены назначаемыми, усилился контроль со стороны администрации над дворянским самоуправлением. Законом 1799 г. дворянам разрешалось собираться только по уездам. Централиза-торские тенденции политики императора противоречили интересам большинства дворян, что и привело к дворцовому перевороту 11 марта 1801 г. Вступивший на престол Александр I был вынужден в значительной степени восстановить систему местного управления.
Необходимость реформирования системы местного самоуправления особенно остро встала после отмены крепостного права. Согласно Положению 1864 г., создавались всесословные земские учреждения, в которых за одним столом сидели дворяне, горожане и бывшие помещичьи крестьяне. Представительными органами на местах являлись уездные губернские земские собрания. Выборы в уездное земское собрание проводились на трех избирательных съездах: землевладельцев, городских избирателей и выборных от сельских обществ. Для этого все население уезда делилось (на основе имущественного ценза и географического расположения собственности) на три курии: землевладельцы; собственники недвижимого имущества в городе; крестьяне. Губернские и уездные собрания осуществляли распорядительную власть и общий надзор за ходом земских дел. На ежегодной сессии они определяли ведущие направления хозяйственной деятельности, устанавливали и утверждали раскладки повинностей, рассматривали жалобы на действия членов управ, проводили выборы «земских» должностных лиц, проверяли количество гласных, законность и действительность их выборов, утверждали отчеты управ по местному хозяйству. Губернские земские собрания издавали необходимые для местных земских учреждений постановления. В сфере народного образования и здравоохранения земства особенно преуспели, взяв на себя функции подготовки учителей, открытие собственных школ (особенно на селе) и т. п.
При вступлении в гражданско-правовые отношения земские учреждения пользовались правами юридического лица: в качестве представителя земских учреждений управы могли приобретать и отчуждать имущество, заключать договора, вступать в обязательства, отвечать на суде по имуществу. Они должны были заниматься местными делами, т. е. только в пределах территории губернии или уезда. Их постановления не должны были вмешиваться в дела, относящиеся к компетенции правительственных, сословных и общественных учреждений. Определения земских управ, противоречившие такому правилу, признавались недействительными. Это ограничивало возможности земств. Расширительное толкование данной нормы всегда позволяло администрации отказывать земствам в нежелательных для нее инициативах.
Однако по делам своего земства уездные учреждения действовали независимо от губернских. Губернскому собранию предоставлялось право отменять решения уездных собраний только в случае, если губернатор опротестовывал составленные ими сметы. Эти сметы он направлял губернскому собранию, которое вносило в них свои изменения. Уездное собрание обязано было подчиниться в данном случае указаниям губернского собрания. Если уездное собрание находило, что указание губернского собрания нарушает его самостоятельность, то оно могло обратиться с жалобой в Сенат.
Земские учреждения функционировали на основе самофинансирования. Их потребности должны были удовлетворяться прежде всего за счет собственных средств. Для покрытия своих расходов земства наделялись правом обложения населения налогами на землю, доходные дома, фабрики, заводы и т. д. К источникам их доходов относились также пособия правительственных учреждений, например на проведение всеобщего обучения, пригла-
шение агрономов и инструкторов различных специальностей, на распространение сельскохозяйственных знаний и т. п. Казенные пособия составляли до 16% общего земского бюджета, и их расходование находилось под жестким контролем.
Положение подчеркивало негосударственный характер земских учреждений, их независимость и самостоятельность в пределах вверенных им хозяйственных дел. Однако имелось достаточно норм, обеспечивавших контроль администрации за деятельностью местного самоуправления. За центральным и местным государственным аппаратом оставалось право быть в курсе всех мероприятий земских учреждений и определенным образом направлять их деятельность.
Очередная попытка повысить роль самоуправления была предпринята Временным правительством, принявшим 3 марта 1917 г. Декларацию о реформе местного самоуправления. При Министерстве внутренних дел было создано «Особое совещание». За шесть месяцев своего существования оно выработало законопроекты об устройстве волостного земства, о выборах в волостное земство, о реформе земского избирательного права, об учреждении банка городского и земского кредита, о введении земств в Сибири, Архангельской губернии, Степном крае, об инородческих Гостях Астраханской и Ставропольской губерний и наказы по выборам в этих местностях, о введении земства в Туркестанском крае, о введении земских советов в Лифляндской и Эстляндской губерниях.
После 1917 г. победила концепция, согласно которой все представительные органы входили в единую систему государственной власти. Это в корне изменило существовавшее ранее представление о местном самоуправлении как негосударственной'власти, как самоуправлении населения [1, с. 244].
Внимание к проблемам самоуправления в нашей стране возросло во второй половине 1980-х годов, когда была признана необходимость перехода от административных к преимущественно экономическим методам управления. Постепенно стал утверждаться взгляд, что местное самоуправление - это самостоятельный уровень осуществления народом конституционно принадлежащей ему власти, что демократическое устройство общества возможно лишь при отделении местного самоуправления от государственной власти. Первым практическим шагом на этом пути стало принятие 9 апреля 1990 г. Закона СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР», который привел к ряду изменений в организации власти. Произошло осознание того обстоятельства, что зависимость и самостоятельность органов самоуправления должны опираться на твердую финансовую и экономическую основу. Коммунальная собственность должна была составить основу местного хозяйства. Она включала имущество, создаваемое или приобретаемое органами местного самоуправления за счет принадлежащих им средств, а также передаваемое им безвозмездно союзными и республиканскими органами. При этом муниципальным предприятиям обеспечивалось преимущественное право пользования местными природными и материально-техническими ресурсами. Местные Советы получали возможность ставить вопрос о передаче им в собственность предприятий и учреждений, принадлежащих другим собственникам, но имеющих важное значение для обеспечения населения коммунально-бытовыми и социально-культурными услугами. Взаимоотношения с предприятиями, расположенными на территории местного Совета, следовало определять на основе договора. Все предприятия должны были вкладывать свои средства в формирование местного бюджета, передавая часть прибыли (дохода), и не могли изменять свои планы в части, определенной договором с местным Советом [3, с. 64—65].
Местные Советы получили право (в пределах своей компетенции) самостоятельно разрабатывать и утверждать, исходя из имеющихся материально-финансовых ресурсов, планы социально-экономического развития территории. Материально-техническое обеспечение местного самоуправления объектов местного хозяйства переводилось на долгосрочные отношения с учетом полной экономической самостоятельности участников хозяйственной деятельности, могло осуществляться путем оптовой и розничной торговли. Централизованно распределяемые материальные ресурсы должны были выделяться в объеме, обеспечивающем выполнение плана и исполнение бюджета [1, с. 247-248].
Органы местного самоуправления впервые получили право устанавливать внешнеэкономические связи и принимать в них участие на принципах валютной самоокупаемости в соответствии с требованиями действующего законодательства.
Важной вехой в становлении системы местного самоуправления в нашей стране стал Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР», принятый 6 июля 1991 г. В соответствии с ним местными представительными органами власти в районах в городах, поселках и сельсоветах являлись соответствующие Советы народных депутатов. Исполнительно-распорядительные функции осуществляла местная администрация. Таким образом, становление местного самоуправления в этот период сопровождалось переходом от исполкомовско-коллегиальной формы исполнительной деятельности к принципу единоначалия в руководстве местным исполнительным аппаратом: полномочия единоличного главы местной администрации закреплялись как его собственная компетенция.
Закон 1991 г. закреплял за местными органами власти значительный круг полномочий в наиболее важных сферах местной жизни: 1) утверждение бюджета, планов и программ социально-экономического развития и отчетов об их исполнении; 2) образование внебюджетных и валютных фондов и определение их целевого назначения; 3) установление местных налогов и сборов, цен и тарифов на товары и услуги, производимые и оказываемые муниципальными предприятиями; 4) утверждение перечня объектов муниципальной собственности, приобретение, создание и преобразование которых требовало согласия Совета; 5) установление порядка назначения на должность и освобождения от нее руководителей муниципальных предприятий, учреждений и организаций; 6) определение льгот и преимуществ, в том числе налоговых, в целях стимулирования отдельных видов предпринимательской
деятельности; 7) определение порядка предоставления и изъятия земельных участков; 8) утверждение правил учета граждан, нуждавшихся в улучшении жилищных условий и предоставлении им помещений и др.
Указом от 26 октября 1993 г. было утверждено Положение об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы. Оно предусматривало следующую систему местного самоуправления: 1) собрания, сходы граждан и выборный глава местного самоуправления в городских и сельских поселениях с населением до 5 тыс. человек; 2) выборное собрание представителей и выборный глава местного самоуправления (глава администрации) в городских и сельских поселениях с населением до 50 гыс. человек; 3) выборное собрание представителей и назначаемый или избираемый населением глава местного самоуправления в городах и других поселениях с населением свыше 50 тыс. человек; 4) глава местного самоуправления - глава администрации (без указания на то, избирается он или назначается) в сельских районах (мог быть образован также орган местного самоуправления, формируемый из представителей органов местного самоуправления городских и сельских поселений); 5) глава местного самоуправления - глава администрации (без указания на то, избирается он или назначается) на территории сельсоветов (мог быть образован орган местного самоуправления, формируемый из представителей органов местного самоуправления сельских поселений).
12 декабря 1993 г. была принята новая Конституция России, в которой местное самоуправление отнесено к одной из основ конституционного строя Российской Федерации (ст. 3); согласно ст. 12, оно не входит в систему органов государственной власти. Согласно ст. 130, ч. 1, местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.
Вопросы местного значения - это вопросы жизнеобеспечения населения конкретной территории, решение которых соответствует управленческим и материапьно-финансовым возможностям органов местного самоуправления. К ним относятся: управление объектами, находящимися на данной территории и имеющими для нее общехозяйственное значение (местные средства сообщения, муниципальные дороги, местное энерго-, тепло- и водоснабжение, муниципальный жилой фонд, коммуначьное хозяйство, муниципальные предприятия торгового и бытового обслуживания; службы, обеспечивающие пожарную безопасность, благоустройство и унитарное благополучие территорий, и др.); управление объектами общесоциального назначения (социально-культурные учреждения, в том числе детские учреждения, учреждения по охране материнства и детства, муниципальное здравоохранение, школы и другие муниципальные образовательные учреждения); местное планирование социально-экономического развития территории (планирование жилищного строительства, занятости населения, развития социально-куль-турного и бытового обслуживания, коммуникаций и др.); обеспечение и защита прав и свобод человека и гражданина, охрана общественного порядка, окружающей среды.
Первостепенная роль в организации местного самоуправления принадлежит муниципальной собственности. Согласно Конституции (ст. 130, ч. 1), субъектом права собственности является население территории, на которой осуществляется местное самоуправление. Именно ему предоставлено право осуществлять полномочия собственника - владение, пользование и распоряжение экономическими и финансовыми ресурсами данной территории. Специфика муниципапьной собственности состоит в том, что ее объекты носят целевой характер. Они предназначены для решения вопросов местного значения, удовлетворения жилищно-коммунальных, социально-культурных и бытовых потребностей населения соответствующих территорий [4],
Определяет основные институты местного самоуправления, которые обеспечивают гражданам самостоятельность при принятии ими решений по вопросам местного значения, ст. 130 ч. 2 Конституции, к ним относятся местный референдум, выборы, другие формы прямого волеизъявления граждан, а также формируемые ими выборные и другие органы местного самоуправления. Таким образом, в местном самоуправлении сочетаются формы непосредственной и представительной демократии.
Следующими этапами в развитии местного самоуправления стали Закон «Об общих принципах местного самоуправления в РФ» (1998 г.) и новый Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 6 октября 2003 г., № 131-Ф3, введение этого закона предполагалось с 1 января 2006 г., однако позднее этот срок претерпел уточнение: его ввод растягивается на три года.
К наиболее важным проблемам становления современного местного самоуправления необходимо отнести неравномерность экономического развития территорий, что связано с крайней неравномерностью территориального размещения производительных сил в советское время; тотальную дотационность муниципальных образований; неурегулированность отношений между районом и находящимся на его территории поселком (городом) (в большинстве стран существует четкое разделение функций между общинами и округами и соответственно разделение источников дохода) [5, с. 46-48]. Решение этих проблем ставит перед собой новый закон, предполагающий предоставление большей самостоятельности местным органам власти при решении местных вопросов, формирующимся на принципах выборности и финансовой самостоятельности, так как эффективность решения местных задач органами местного самоуправления в целом эффективнее, чем структурами государственной власти, ибо местная власть более ознакомлена с местной спецификой и подход ее к гражданам более индивидуализирован.
Итак, местное самоуправление - не новое явление для нашей страны, оно складывалось в течение многих веков с учетом местных традиций и обычаев, как, например, в крестьянской общине или на вечевых сходах. Причем на протяжении всей российской истории постоянно менялся курс государственной власти по отношению к местному самоуправлению и муниципальному управлению: они то находились под строгим контролем государства и
были минимально самостоятельными, то получали достаточно большую самостоятельность. Для современной России важнейшей задачей является необходимость приспособления муниципального управления к новым условиям рыночного хозяйствования после более чем 70-летней истории плановой экономики, в которой местное самоуправление было лишь составной частью государственной системы власти [6].
Summary
Ohremenko А. N. The historical geographical analysis of local self-management development in Russia. The analysis of local self-management formation system in Russia and are given the characteristics of its development stages since the time of Ancient Russ till nowadays. The modern development stage is defined by the necessity of municipal authorities adaptation to the new conditions of market management.
Литература
1. Емельянов H. А. Местное самоуправление в России: генезис и тенденции развития. Москва; Тула, 1997. 2. Абрамов В Ф. Местное самоуправление: идея и опыт/'' http:// www.socionet.ru/publication. 3. Сенатова О. Институт местного самоуправления и российское общество // Там же. 4. Рой О. М. Система государственного и муниципального управления. СПб., 2004. 5. Митрохин С. Местное самоуправление: аргументы, проблемы, мифы // Местное самоуправление: теория и практика / Сост. и ред. Г. Люхтерхандт. 2-е изм. и доп. изд. М., 1997. 6. Михайлик А. Г. Возникновение и типы муниципального хозяйства // http:// www.sbcinfo.ru.
Статья поступила в редакцию 20 марта 2006 г.
