CC BY
450
ВЕСТНИК УДМУРТСКОГО УНИВЕРСИТЕТА
ЭКОНОМИКА И ПРАВО
УДК 342.9 А.А. Иванова
МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В РОССИИ И ГЕРМАНИИ: СРАВНИТЕЛЬНЫЙ ПОДХОД
Рассматриваются некоторые правовые вопросы закрепления местного самоуправления в Российской Федерации и ФРГ.
Ключевые слова: коммунальное самоуправление, местное самоуправление.
Развитие местного самоуправления в Российской Федерации (далее - РФ) и ФРГ является одним из самых обсуждаемых вопросов.
Для немецкой коммунальной политики продолжают оставаться актуальными следующие проблемы:
- соответствие организационных форм выполняемым общинами задачам;
- соразмерное распределение публичных задач между федерацией, федеральными землями и общинами;
- соответствующее этому распределению задач распоряжение под собственную ответственность необходимыми финансовыми средствами1.
Похожие проблемы характерны и для местного самоуправления в России. В связи с этим возрастает актуальность и важность изучения, анализа существующих проблем, способов их решения и процесса становления муниципальной политики в РФ и ФРГ.
Модели местного самоуправления в данных государствах имеют как общие, так и специфические черты. Среди особенностей организации муниципальной власти в РФ и ФРГ можно выделить следующие основные моменты.
Если в России преобладает основанная на интерпретации конституционных положений позиция, в соответствии с которой местное самоуправление характеризуется как вид публичной, но не государственной власти, то в Германии доминирует противоположный подход: коммунальное самоуправление рассматривается как государственная власть, государственное (публичное) управление, осуществляемое организационно обособленными звеньями - территориальными корпорациями публичного права2. В Основном законе ФРГ институт местного самоуправления рассматривается в рамках государственного строительства в разделе «Федерация и земли» 3, в российской же Конституции местное самоуправление представлено в большей степени как институт общественного устройства, связующее звено между обществом и государством (ст. 12 Конституции РФ) 4
В Германии коммунальное самоуправление в целом характеризуется как часть системы публичного (а именно, государственного, земельного) управления, а правотворчество общин и их объединений рассматривается в рамках административного нормотворчества.
Общинам предоставлено право «вершить», в рамках закона под свою ответственность, все дела местного сообщества. Под общинами в Германии понимаются территориальные поселенческие единицы местного уровня. Эти территории являются главными субъектами коммунального управления. Задачи, стоящие перед органами управления общин, подразделяются на собственные и делегированные. К собственным задачам относятся как обязательные, так и добровольные.
Обязательные задачи как таковые предписаны органам управления общин в законодательном порядке. К ним относятся строительство и эксплуатация школьных зданий, пожарная охрана, строительство и эксплуатация общинных дорог, санитарный надзор и др.
К добровольно взятым задачам относится создание объектов социально-культурного назначения (библиотеки, местные музеи, спортивные площадки, дома престарелых и др.). Причем, если обя-
1 Гриценко Е.В. Местное самоуправление в системе публичного управления федеративного государства: Значение опыта ФРГ для России. СПб., 2009. С. 167.
2 Там же.
3 Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland vom 23. Mai 1949 (BGBl. S. 1), zuletzt geändert durch das Gesetz vom 11. Juli 2012 (BGBl. I S. 1478)
4 Конституция РФ. М., 1993. С. 28.
ЭКОНОМИКА И ПРАВО
зательные задачи не выполнены, добровольно взятые не подлежат выполнению (например, нельзя начать строительство театра, пока не решены вопросы пожарной охраны территории). Выполняя делегированные (порученные) задачи, коммунальные органы выступают как органы управления, включенные в решение общегосударственных задач.
Подробнее всего вопросы местного самоуправления регулируются на уровне законодательства федеральных земель. Каждая из 16 земель в ФРГ имеет свою конституцию. Особый федеральный правовой статус в стране имеют также 3 города - Берлин, Гамбург, Бремен. В каждой земле изданы специальные законы, регулирующие устройство и деятельность институтов местного самоуправления. В ряде случаев федеральными нормами допускается выход за рамки этих полномочий.
Земли Германии делятся на округа, в которых нет представительных органов. Во главе округов находятся правительственные президенты, которых назначают правительства земель. Округа делятся на районы и города со статусом районов, в которых выделяются общины и города со статусом общин. Все они имеют муниципальные советы, а граждане или советы избирают бургомистра. Среди основных видов общин выделяются следующие образования: собственно общины (до 20 тыс. жителей); города (обычно свыше 20 тыс.); крупные города (свыше 100 тыс.). Всего в Германии (при общем населении страны 82 млн. человек) функционируют 13 854 общины (включая 82 крупных города) и 323 района.
В Германии организационная модель местного самоуправления закрепляется в земельных законах об общинах (районах), а организационное верховенство коммун ограничивается правом определения внутренних административных структур, некоторых других вопросов внутренней организации в соответствии с законом земель 5.
В настоящее время в ФРГ сложились и существуют четыре основные территориальные модели местного самоуправления.
1. Южногерманская модель (в Баварии). Граждане общины напрямую выбирают не только совет общины, но и бургомистра (председателя совета общины), который обладает всей полнотой исполнительной власти на территории. Бургомистр совмещает функции главы исполнительной власти и председателя совета. Он же представляет общину. Совет формирует управу или другой коллегиальный орган с участием бургомистра. Последний подчиняется управе в вопросах исполнительской деятельности и участвует в подготовке решений данного муниципального органа.
2. Северогерманская модель (Нижняя Саксония). Граждане общины выбирают представительный орган общины (совет), который избирает из своего состава бургомистра или обер-бургомистра. Бургомистр председательствует на заседаниях общины и выполняет представительские функции. Одновременно совет назначает на срок от 6 до 12 лет профессионального управленца на должность директора общины или городского директора. Директор общины единолично руководит администрацией, готовит и исполняет решения совета. Совет имеет право опротестовать и отменить решение директора (кроме делегированных ему государственных полномочий), а бургомистр имеет право опротестовать и решение директора (с обращением в совет), и решение совета (с отлагательным вето). Наконец, директор общины может опротестовать незаконное решение совета.
Эта система была введена после окончания Второй мировой войны и практикуется сейчас главным образом в земле Нижняя Саксония. Преимущества ее заключаются в профессиональном управлении, а недостатки — в существовании двух представителей руководства, которые должны действовать одновременно и согласованно. Иначе говоря, северогерманская модель предполагает взаимодействие совета, общинного директора и комитета управления.
3. Модель «совет-бургомистр» (Пфальц, Саар и др.). В этой модели граждане общины выбирают только представительный орган общины, избирающий бургомистра, который одновременно является председателем совета и главой исполнительной власти общины. Параллельно совет назначает из числа профессиональных управленцев и из собственного состава управу, в которую входит и бургомистр. Задачей управы является подготовка решений совета, а руководство под началом бургомистра осуществляет общинная администрация. Бургомистр и совет могут опротестовывать решения друг друга, причем бургомистр обладает правом отлагательного вето.
4. Модель «совет-магистратур» (Гессен, Гамбург и др.) или так называемый неправильный магистрат. Граждане общины выбирают представительный орган общины, который в свою очередь вы-
5 Nassmacher H., Nassmacher K.-H. Kommunalpolitik in Deutschland. Opladen: Leske+Budrich, 2009. S. 62.
146 А.А. Иванова
2013. Вып. 3 ЭКОНОМИКА И ПРАВО
бирает коллегиальный орган управления (магистрат). Этот орган состоит из бургомистра и назначенных (прикомандированных) чиновников. Бургомистр либо «первый среди равных», либо обладает большими полномочиями, чем другие члены совета. Данная модель традиционно используется преимущественно в городских поселениях. Магистрат является коллегиальным органом исполнительной власти. Он представляет общину в отношениях с гражданами, другими органами власти, в суде, готовит и исполняет решения совета (в том числе бюджет), руководит администрацией общины. Все решения магистрата принимаются путем голосования. Совет назначает (как правило, по представлению членов магистрата) бургомистра, который возглавляет магистрат. Однако его роль сравнительно невелика: он председательствует на заседаниях магистрата, представляет магистрат в совете, обладает правом решающего голоса в магистрате (при равном количестве голосов). Он не является начальником для членов магистрата. Более того, совет может распределять между членами магистрата сферы деятельности, поручая каждому индивидуальный участок работы, соответствующий компетенции общины и структуре административных служб. Бургомистр также может распределять сферы деятельности между членами магистрата, но не имеет права вмешиваться в распределение функций, сделанное советом. Длительность полномочий совета варьируется от 4 (Гессен) до 6 (Бавария) лет. Число членов совета различается в зависимости от земли и величины общины. Если взять, например, землю Северный Рейн-Вестфалия, то число членов совета колеблется от 20 человек в небольших общинах до 90 в Кельне. Так же как и парламенты, муниципальные советы могут создавать комитеты и делиться на фракции, субсидируемые из бюджетных средств. Сами же члены советов работают на общественных началах, получая лишь возмещение расходов по представительским функциям и финансовых расходов, понесенных в результате своей деятельности.
Самоуправление в Германии обеспечивает гражданам действенное участие в жизни общины. Наряду с избирательным правом жители и граждане имеют многочисленные права на участие в жизни общин и принятие политико-управленческих решений. Так, они не только имеют право посещать открытые заседания совета, но и совет со своей стороны обязан проводить собрания жителей и слушания, информировать жителей о самых важных проблемах общины. Право на участие в принятии политических и управленческих решений жители осуществляют путем специальных заявок, а избиратели - в виде требований и решений граждан.
В России структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Таким образом, выбор организационной модели местного самоуправления остается за муниципалитетом 6.
Различие в моделях федеративного устройства России и Германии предопределяет различные подходы к разграничению предметов ведения и полномочий между федерацией и ее субъектами. В ФРГ вопросы правовой регламентации коммунального самоуправления, как и обеспечения институциональной гарантии самоуправления, относятся к компетенции земель 7. В Российской Федерации «определение общих принципов организация местного самоуправления» - это предмет совместного ведения федерации и субъектов8. Соответственно федерация обладает широким кругом законодательных полномочий в этой сфере. Органы местного самоуправления зачастую наделяются отдельными федеральными полномочиями непосредственно в федеральных законах, их компетенция также напрямую определяется Федерацией, в том числе и без какого-либо участия субъектов РФ.
Основной закон ФРГ исходит из двухуровневой территориальной организации коммунального самоуправления в землях (исключение составляют города-земли): территориальные корпорации первого уровня - общины; территориальные корпорации второго уровня - районы (уезды) 9. Причем приоритет в разграничении компетенции отдается первому уровню: районы (уезды) осуществляют местное самоуправление только в рамках отведенной им законом компетенции. Важной особенностью районного (уездного) самоуправления является двойственный статус некоторых его органов, которые одновременно выступают низовыми органами непосредственного государственного управления земли. Таким образом, организационное обособление общин и их объединений (наделение статусом юридических лиц публичного права) не означает их полного отделения от государства.
6 Актуальные проблемы реформы местного самоуправления // Аналитический вестник Совета Федерации ФС РФ. М., 2011. № 26. С. 246.
7 Scholler H. Grundzuege des Kommunalrechts in der Bundesrepublik Deutschland. Heidelberg: C.F. Mueller, 2008. S. 47.
8 Конституция РФ. Там же.
9 Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland vom 23. Mai 1949 (BGBl. S. 1), zuletzt geändert durch das Gesetz vom 11. Juli 2012 (BGBl. I S. 1478).
ЭКОНОМИКА И ПРАВО
Несмотря на имеющиеся различия в формировании и функционировании местного самоуправления в России и ФРГ существуют и похожие черты. Так, например, в РФ и Германии местное самоуправление изначально стало формироваться сверху.
Поступила в редакцию 05.04.13
A.A. Ivanova
Local government in Russia and Germany: comparative approach
In the present article some legal issues on the consolidation of local government in the Russian Federation and in Germany are considered.
Keywords: municipal self-government, local government.
Иванова Алёна Анатольевна, кандидат юридических наук Ivanova A.A., сandidate of law
ФГБОУ ВПО «Удмуртский государственный университет» Udmurt State University
426034, Россия, г. Ижевск, ул. Университетская, 1 (корп. 4) 462034, Russia, Izhevsk, Universitetskaya st., 1/4
