Научная статья на тему 'Основные тренды в организации моделей местного самоуправления в России, Австрии, ФРГ и Швейцарии: сравнительный анализ'

Основные тренды в организации моделей местного самоуправления в России, Австрии, ФРГ и Швейцарии: сравнительный анализ Текст научной статьи по специальности «Политологические науки»

CC BY
3181
681
i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.
Журнал
Ars Administrandi
ВАК
Ключевые слова
МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ / МОДЕЛИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ / МУНИЦИПАЛЬНЫЕ ВЛАСТИ / ПОЛНОМОЧИЯ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ / АВСТРИЯ / ШВЕЙЦАРИЯ / ФРГ / РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ / ПЕРМСКИЙ КРАЙ

Аннотация научной статьи по политологическим наукам, автор научной работы — Красильщиков Г. Г., Сабиров А. А.

В статье приведены результаты изучения опыта местного самоуправления Австрии, Федеративной Республики Германии, Швейцарии и Российской Федерации (на примере Пермского края). Проведен сравнительный анализ основных моделей организации местного самоуправления и полномочий органов муниципальной власти в рассматриваемых странах, выделены основные тренды и направления развития систем местного самоуправления, предложены рекомендации по совершенствованию местного самоуправления в Пермском крае.

i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.
iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.
i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.

Текст научной работы на тему «Основные тренды в организации моделей местного самоуправления в России, Австрии, ФРГ и Швейцарии: сравнительный анализ»

МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ И РАЗВИТИЕ ТЕРРИТОРИЙ

УДК 352[(430)+(436)+(470+571)] Г.Г. КРАСИЛЬЩИКОВ, ассистент кафедры государственного

и муниципального управления

ФГБОУ ВПО «Пермский государственный национальный исследовательский университет», г. Пермь, ул. Букирева, 15 Электронный адрес: krasilshchikov@gmail.com

А.А. САБИРОВ, консультант-референт руководителя

Администрация губернатора Пермского края, г. Пермь, ул. Куйбышева, 14

Электронный адрес: secretary@ag.permkrai.ru

ОСНОВНЫЕ ТРЕНДЫ В ОРГАНИЗАЦИИ МОДЕЛЕЙ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ, АВСТРИИ, ФЕДЕРАТИВНОЙ РЕСПУБЛИКЕ ГЕРМАНИЯ И ШВЕЙЦАРИИ: СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ

Введение

Система местного самоуправления (МСУ) в Российской Федерации построена по принципу стран, реализующих германскую модель самоуправления, к числу которых относятся ФРГ, Австрия и, с некоторыми оговорками,

Швейцария. Однако эффективность системы МСУ в вышеуказанных странах значительно выше, чем в России.

Одним из ключевых правовых актов, регулирующих систему МСУ в России, является федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской

В статье приведены результаты изучения опыта местного самоуправления Австрии, Федеративной Республики Германии, Швейцарии и Российской Федерации (на примере Пермского края). Проведен сравнительный анализ основных моделей организации местного самоуправления и полномочий органов муниципальной власти в рассматриваемых странах, выделены основные тренды и направления развития систем местного самоуправления, предложены рекомендации по совершенствованию местного самоуправления в Пермском крае.

Ключевые слова: местное самоуправление; модели местного самоуправления; муниципальные власти; полномочия органов местного самоуправления; Австрия; Швейцария; ФРГ; Российская Федерация; Пермский край

64 © Красильщиков Г.Г., Сабиров А.А., 2012

Федерации», принятый в 2003 г. В течение 9 лет в данный закон вносилось в среднем по одному изменению каждые два месяца [2], последняя поправка была принята в июне 2012 г. Данный факт говорит о недоработанности федерального закона и необходимости его дальнейшего совершенствования.

Цель статьи: определить общее и особенное в организации систем МСУ в России, в частности в Пермском крае и германских странах.

Задачи статьи:

определить модели и организационную структуру органов муниципальной власти;

определить основные тренды развития моделей МСУ в странах, реализующих германскую модель;

выработать перечень рекомендаций, направленных на совершенствование системы МСУ в Пермском крае.

Прежде чем перейти к рассмотрению основных моделей организации МСУ, определимся со структурой органов муниципальной власти. Для описания российской и зарубежной систем МСУ достаточно выделить три основных субъекта власти:

• представительный орган, обеспечивающий реализацию законодательной ветви власти, формирование которого осуществляется на выборной основе;

• глава муниципального образования, высшее должностное лицо муниципалитета, выполняющее общую организационную деятельность органов МСУ;

• местная администрация, представляющая собой муниципальный орган, занимающийся общими административными вопросами.

Именно данные органы муниципального управления реализуют основной спектр полномочий МСУ и их конфигурации позволяют говорить о различных моделях МСУ.

Организация МСУ в Австрии

В Австрии муниципальным представительным органом является муниципальный совет. Количество членов совета варьируется в зависимости от численности населения и регионального законодательства. В совете формируются специализированные комитеты. Члены совета входят в состав исполнительного органа муниципальной власти - муниципального правления или, в случае городов с особым правовым статусом, городского сената. Количество членов правления также определяется численностью членов совета (3-12 человек). Правление формируется по пропорциональной системе согласно представительству партий в местном совете. Муниципальный совет принимает решения и представляет их на рассмотрение правления. Разграничение полномочий регулируется местным законодательством.

Главой муниципального образования является мэр (бургомистр) - высшее должностное лицо муниципального образования и руководитель муниципальных подразделений. Он отвечает перед муниципальным советом и исполняет его решения. Также мэр ответственен перед земельным и федеральным правительствами за исполнение делегированных полномочий. Мэр избирается муниципальным советом из числа его членов либо в результате прямых выборов, к практике которых вернулись в 90-х гг. прошлого века [5].

Решением общих административных вопросов занимается муниципальный аппарат, возглавляемый руководителем местной администрации либо, в случае городов с особым правовым статусом, муниципальная администрация. Руководитель местной администрации назначается муниципальным советом.

Таким образом, в Австрии реализуются две модели МСУ, различные исключительно по процедуре выбора бургомистра (см. рис. 1).

Непрямые выборы

Прямые выборы*

*к данной модели вернулись лишь в 1990-е гг.

Рис. 1. Модели организации МСУ в Австрии

Организация МСУ в Федеративной Республике Германия

В ФРГ можно выделить два уровня МСУ: общинный и районный.

Базовой единицей МСУ являются общины. Общиной может являться город, сельское поселение, совокупность нескольких поселений. Необходимое условие организации МСУ - раздельное существование представительного и исполнительного органа власти, что предусмотрено конституциями всех земель.

На общинном уровне можно выделить несколько моделей организации МСУ на общинном уровне [6].

Модель магистрата

Эта модель действует в земле Гессен, в городах земли Шлезвиг-Гольштейн, в некоторых городах Рейнланд-Пфальца и в Бременхафене. Она традиционно используется прежде всего в городских поселениях.

Избираемый путем всеобщего голосования совет выбирает из своего состава председателя совета.

Одновременно совет назначает путем голосования коллегиальный исполнительный орган - магистрат, который состоит из профессиональных управленцев. Совет назначает (как правило, по представлению членов магистрата) бургомистра, который возглавляет магистрат. Однако

его роль сравнительно невелика: Рис, 2, Модель магистрата

он председательствует на заседаниях магистрата, представляет магистрат в совете, обладает правом решающего голоса в магистрате (при равном количестве голосов), не являясь начальником для членов магистрата (см. рис. 2).

Северогерманская модель / модель «управляющего»

Эта модель действует в землях Северный Рейн-Вестфалия и Нижняя Саксония.

Совет общины избирает из своего состава бургомистра или обер-буршмистра. Бургомистр председательствует на заседаниях общины и выполняет представительские функции. Одновременно совет назначает профессионального управленца на должность директора общины или городского директора. Директор общины единолично руководит администрацией, готовит и исполняет решения совета (см. рис. 3).

Руководство над ОМВ ► Выборы / назначения

Рис. 3. Северогерманская модель / модель «управляющего»

Модель бургомистра

Эта модель организации МСУ распространена в землях Рейнланд-Пфальц, Саар и в сельских общинах Шлезвиг-Гольштейна.

Совет избирает из своего состава бургомистра (обер-бургомистра),

который одновременно является председателем совета и главой исполнительной власти общины. Параллельно совет назначает из числа профессиональных управленцев и из собственного состава управу, в которую входит

и бургомистр. Задачей управы является подготовка решений совета, руководство - под началом бургомистра - общинной администрацией (см. рис. 4).

Руководство над ОМВ ^ Выборы / назначения

Рис. 4. Модель бургомистра

Южногерманская модель

Модель, принятая в Баварии, Саксонии, Баден-Вюртемберге и в большинстве земель бывшей ГДР.

В целом здесь повторяются характеристики бургомистерской модели, но бургомистр (обер-бургомистр) избирается населением путем прямых всеобщих выборов. Бургомистр также совмещает функции главы исполнительной власти и председателя совета; естественно, он же и представляет общину. Совет также формирует - частично из своего состава, частично из чиновников - управу или другой коллегиальный орган с участием бургомистра, подчиняющийся ему в вопро-

сах исполнительском деятельности и участвующий в подготовке решении совета (см. рис. 5).

Районы, как единицы МСУ, обладают статусом юридического лица, имеют собственные компетенции, однако традиционно рассматриваются в немецкой правовой и управленческой традиции как совокупности общин.

Проведенная в 1970-х гг. реформа сократила вдвое количество районов путем их объединения. Сейчас аналогичная реформа завершается в землях бывшей ГДР [3].

Главным отличием от организации общинных органов управления является присутствие в районах государственной администрации: во всех землях глава исполнительной власти района одновременно возглавляет государственную администрацию на его территории.

На районном уровне также можно выделить несколько моделей организации местного управления [1;6].

Модель комитета

Районное собрание формирует коллегиальный исполнительный орган -районный комитет. Данная модель распространена в землях Гессен и Шлезвиг-Гольштейн. В Шлезвиг-Гольштейне он формируется из состава собрания, в Гессене одновременное членство в собрании и в комитете запрещено (см. рис. 6).

Модель ландрата Главой исполнительной власти района является ландрат. Он является государственным чиновником и назначается правительством земли по представлению районного собрания, председателем которого одновременно является.

Такая модель распространена в Сааре и Рейнланд-Пфальце (см. рис. 7).

Руководство над ОМВ ► Выборы / назначения

Рис. 5. Южногерманская модель

Руководство над ОМВ

"Лаилрат - глава исполнительной власти

Выборы / назначения

Рис. 6. Модель комитета

Рис. 7. Модель ландрата

Южногерманская модель

Ландрат - глава исполнительной власти, избираемый населением путем всеобщих прямых выборов сроком на 6 лет. Он является чиновником района и председателем собрания (см. рис. 8).

Модель директора

Главой исполнительной власти является директор района, избираемый собранием сроком на 10 или 12 лет. В Вестфалии избранный собранием директор утверждается правительством земли.

В этих землях существует также должность ландрата - это председатель собрания, не обладающий исполнительными полномочиями (см. рис. 9).

Города-государства

Три территориальных образования - агломерации Бремена, Гамбурга и Берлина - имеют одновременно статус общин и земель (т.е. субъектов федерации), концентрируя на одном уровне управления полномочия всех трех типов сообществ. В немецком праве три этих города именуются города-государства.

Организация МСУ в Швейцарии

Муниципальные образования рассматриваются в Швейцарии именно как сообщества проживающих совместно граждан [4]. Житель Швейцарии в первую очередь гражданин общины, а уже затем кантона и конфедерации.

Исполнительная власть в общинах принадлежит коллегиальному органу - местному совету, избираемому гражданами. В качестве гражданского института, посредством которого формируются местные органы власти, выступает собрание общины. Местный совет состоит из не менее 5 членов. Местный совет возглавляет президент коммуны, избираемый народом. Он же является высшим должностным лицом на местном уровне.

Рис. 9. Модель директора

Руководство над ОМВ ► Выборы / назначения

Рис. 10. Модель организации МСУ в Швейцарии

Законодательную власть в коммуне возглавляет коммунальный парламент (избирается гражданами). Также вопросы законодательной ветви власти осуществляется на всеобщем собрании жителей коммуны.

Высшим решением волеизъявления народа признается коммунальный референдум.

Модель организации МСУ в Швейцарии представлена на рис. 10.

Организация МСУ в Российской Федерации (на примере Пермского края)

В зависимости от характера отношений между представленными органами МСУ принято выделять четыре модели организации муниципальной власти, распространенные в российской практике.

В рамках первой модели глава муниципального образования наряду с представительным органом избирается населением, а также возглавляет местную администрацию (см. рис. 11).

В России данная модель широко реализуется, в Пермском крае она представлена в городах Кунгур, Березники,

Соликамск, Кудымкар и в большинстве муниципальных районов.

Отличительной чертой следующей модели является то, что глава муниципального образования избирается из состава депутатов и возглавляет местную администрацию (см. рис. 12).

В германских странах эта модель отсутствует. В России она имеет место только в сельских поселениях.

Рис. 12. Поселенческая модель организации МСУ в России

Рис. 11. Традиционная модель организации МСУ в России

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

Третью модель принято называть моделью «управляющего» (сити-менеджера), в ней глава муниципального образования не возглавляет местную администрацию. Последняя находится под управлением сити-менеджера, отдельно назначаемого представительным органом.

Такая модель МСУ имеет две разновидности - выбор главы муниципального образования производится либо из числа

Рис. 13. Модель «управляющего» организации МСУ в России

депутатов представительного органа, либо населением (см. рис. 13).

В Пермском крае повторяется австрийский сценарий и имеют место оба варианта реализации представленной модели. Например, в ЗАТО Звездный глава муниципального образования избирается населением, глава администрации (сити-менеджер) работает по контракту. В ином случае глава муниципального образования избирается из состава депутатов представительного органа, глава администрации работает по контракту (г. Пермь, Большесоснов-ский, Кизеловский, Пермский, Губахинский муниципальные районы).

Основные тенденции развития моделей МСУ

На основании рассмотренных фактов можно выявить ряд закономерностей в принципах организации МСУ.

В германских странах решение многих локальных задач осуществляется при сотрудничестве нескольких муниципальных образований. Развитость института межмуниципального сотрудничества в рассмотренных государствах значительно превосходит отечественный опыт. В России, как правило, межмуниципальное взаимодействие является номинальным. Решения, принимаемые организациями наподобие ассоциаций муниципальных образований, носят лишь рекомендательный характер.

Важно отметить всеобщую тенденцию сокращения количества муниципалитетов в германских странах: за последние 30 лет на 25-30% за счет объединения. В России, и в Пермском крае в частности, такая практика затруднена в силу низкой плотности населения в ряде территорий и необходимости в оптимизации заселенности территорий.

Среди моделей организации МСУ в зарубежных государствах явно превалируют модели «управляющего», т.е. те, в которых предполагается привлечение главы местной администрации - сити-менеджера - на контрактной основе. Данный факт говорит об эффективности модели «управляющего», что подтверждается на примере ряда муниципалитетов Пермского края. Однако в поселениях с низкой численностью населения (до 1000 чел.) ее применение требует дополнительной адаптации.

Было выявлено, что в большинстве поселений германских стран прямые выборы глав поселений заменены косвенными. Тенденция возвращения к пря-

мым выборам наблюдалась в Австрии в 1990-х гг. Тем не менее лишь малая часть австрийских муниципалитетов вернулась к такой практике.

В качестве специфичной черты, обусловленной местной традицией, следует отметить способ гражданского самоопределения местных жителей. В Швейцарии, где в полномочия коммун входит наделение гражданством, житель коммуны определяет себя в первую очередь как ее гражданин, а не как гражданин Швейцарской Конфедерации. В некоторых землях ФРГ местные жители также позиционируют себя в первую очередь как граждан этой земли, а не Германии.

Заключение

При рассмотрении базовых принципов организации МСУ в германских странах выявлено еще одно характерное отличие от организации МСУ в России. В Австрии и Швейцарии развита практика межмуниципального взаимодействия для решения определенных задач или реализации некоторых функций (например, в сфере образования и обеспечения правопорядка). В России эта практика развита очень слабо и лишь начинает свое существование. Данный факт во многом обусловлен тем, что в России, в отличие от рассмотренных государств, не развита система межрегионального взаимодействия. Таким образом, полагаем необходимым внедрение такой практики в муниципалитеты Пермского края, но этому должна предшествовать подготовка законопроекта, регулирующего процесс межмуниципального взаимодействия.

Вопрос оптимизации количества муниципалитетов в Пермском крае затруднен ввиду низкой плотности населения (особенно в северных территориях). Для уменьшения количества муниципальных образований и повышения эффективности управления потребуется переселить жителей на определенные территории. Однако этот путь не представляется возможным в ближайшие годы.

Список литературы

1. Глазунова Н.И. Система государственного и муниципального управления. М.: Проспект, 2006. 560 с.

2. Жигалов Д., Перцов Л. Финансовые основы местного самоуправления: итоги 2000-х годов [Электронный ресурс] // Институт экономики города. URL: http://www.urbaneconomics.ru/publications/?mat_id=576 (дата обращения: 07.04.12).

3. Маркварт Э. Организация местного самоуправления в Германии и применимость немецкого опыта к российским реалиям // Вопросы гос. и муниц. управления. 2008. № 3. С. 61- 73.

4. Неф Р. Да здравствует нонцентрализм! / пер. с нем. М.: Фонд Фридриха Наумана, 2002. 93 с.

5. Пророк Т. Особенности австрийского федерализма // Гос. власть и местное самоуправление. 2006. № 6. С. 38-42.

6. Хрусталев А. Организационно-правовые и финансовые аспекты местного самоуправления в ФРГ [Электронный ресурс] // Энциклопедия местного самоуправления. URL: http://emsu.ru/ml/default.asp?c=1795&p=1 (дата обращения: 06.05.2012).

i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.