CC BY
340УДК 340:342 (430)(091) DOI 10.24411/2312-0444-2018-10004
ББК 67
ОСОБЕННОСТИ РАЗВИТИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В ГЕРМАНИИ
Махач Абдулафисович ШАМХАЛОВ, доцент кафедры истории государства и права Дагестанского государственного университета, кандидат юридических наук E-mail: [email protected]
Джамал Назимович МУРТАЗАЛИЕВ, магистрант кафедры истории государства и права Дагестанского государственного университета E-mail: [email protected]
Научная специальность: 12.00.01 — теория и история права и государства;
история учений о праве и государстве
Аннотация. В статье раскрыты особенности становления и развития местного самоуправления Германии. Правовой основой местного самоуправления явился прусский Устав городов, объединивший ряд традиционных черт немецкого городского самоуправления и результаты французского влияния, оказанного в ходе наполеоновских войн. Выделены основные этапы становления местной власти в Германии. Отмечено, что на формирование современной коммунальной модели муниципальных институтов Германии существенное влияние оказали союзники, оккупировавшие ее территорию во Вторую мировую войну. В результате была установлена уникальная система местного самоуправления, по которой немецкое государство получило четыре модели организации местной власти, ставшей основным элементом немецкого общества.
Ключевые слова: местное самоуправление, общинное самоуправление, органы немецкого самоуправления, модели организации местной власти.
Annotation. The article reveals the peculiarities of formation and development of local self-government in Germany. The legal basis of local self-government was the Prussian Charter of cities, combining a number of traditional features of German urban self-government and the results of the French influence exerted during the Napoleonic wars. The main stages of the formation of local government in Germany. It is noted that the formation of a modern municipal model of German municipal institutions was significantly influenced by the allies who occupied its territory in the second world war. As a result, a unique system of local self-government was established, according to which the German state received four models of the organization of local government, which became the main element of German society.
Keywords: local self-government, community self-government, bodies of German self-government, models of local government organization.
Основы современной системы местного самоуправления в Германии были заложены еще реформами барона Карла фон Штайна, прусского министра, в начале XIX в.1. Правовой основой формирования коммунального самоуправления явился прусский Устав городов, введенный в действие в 1808 г., объединивший ряд традиционных черт немецкого городского самоуправления и результаты французского влияния, оказанного в ходе наполеоновских войн.
С нашей точки зрения, справедливо мнение К.В. Чилькиной о том, что «основная идея данного Положения заключалась в том, что за государством сохранялось право надзора за деятельностью городского управления, чтобы последнее не противоречило его целям и зада-чам»2.
Согласно Положению граждане городов избирали два коллегиальных органа: городское собрание и магистрат. Собрание обладало представительными функциями, однако не имело каких-либо существенных полномочий. Магистрат же, состоящий из 6—17 советников, фактически являлся основным органом управления, главой которого был бургомистр.
Несмотря на вышесказанное, нельзя было утверждать, что местное самоуправление Германии с первых дней своего существования уже было самостоятельным институтом, так как глава магистрата — бургомистр назначался монархом, фактически министром внутренних дел из числа представленных магистратом кандидатов. И бургомистр, и магистрат в своей деятельности подчинялись и были подотчетны правительственному чиновнику — ландрату, осу-
№ 2/2018
ществлявшему свои полномочия на уровне района. Это свидетельствовало о том, что местное самоуправление фактически было продолжением местного управления.
После создания в 1815 г. Германского Союза основные положения прусской реформы стали распространяться и в других немецких государствах. Однако следует отметить, что все новшества коснулись лишь городского управления и самоуправления. Сельские же территории продолжали управляться по старинке, т.е. преимущественно с сохранением элементов феодальной системы управления3.
В дальнейшем происходили постепенное введение общинного самоуправления и унификация статуса городского и сельского управления. Параллельно с этим формировались и органы самоуправления на уровне районов, которые объединяли на своей территории частные землевладения, города и сельские общины.
Создание в 1870 г. Германской империи стало существенным этапом в развитии институтов немецкого местного управления и его унификации. В рамках единого государства в 1872 г. было принято прусское Положение о районном управлении, которое быстро распространилось по всей территории империи и стало основой для существенной трансформации системы местного управления. Положение было пронизано, прежде всего, идеями о государственной природе местного управления и отталкивалось, в частности, от принципов английского местного управления и российской земской реформы 1864 г. «Оно формально регулировало окружное управление, но затронуло и большинство низовых органов, общинных властей и в целом правоопределяло главные институты всего земского управления»4.
Принятое в 1875 г. прусское Положение о провинциальном управлении регулировало третий уровень территориальной организации — провинцию, до сих пор управляющуюся централизованно.
Созданная таким образом система местного управления распространялась, порой очень долго и с вариациями, на все германские земли. Элементы централизации усилились при Веймарской республике и абсолютизировались в Третьем Рейхе5.
Дальнейшие изменения принципиального характера, ставшие основой для уже действующих моделей местного самоуправления, в Германии произошли в 1944 — 1948 гг., когда немецкое государство было оккупировано войска-
ми союзников, давших отпор фашистской Германии. Среди них были такие государства, как СССР, США, Англия, Франция. На оккупированных территориях они установили модели местных самоуправлений своих государств, тем самым разрушив едва унифицированную систему местного управления Германии.
На территории, подконтрольной СССР, была создана система Советов по аналогу нашей страны, когда органы местной власти входили в систему органов государственной власти, и местные советы и исполнительные комитеты решали вопросы местного значения.
Что касается территории, оккупированной США, то здесь наши союзники ввели свою модель организации местного самоуправления с учетом немецких традиций, так как местное самоуправление в США реализуется в соответствии с особенностями их штатов, а, соответственно, и с учетом местных традиций.
Англичане, так же, как и американцы, пытались совмещать местные традиции коммунального самоуправления с местным самоуправлением Англии, что тоже благотворно повлияло на развитие самоуправления в Германии. В результате «в британской зоне оккупации сложилась так называемая «северогерманская» модель местной власти (с сильным общинным советом), а в американской — «южногерманская» (с сильным бургомистром)»6.
Французы на оккупированной территории управляли более эффективно, нежели другие союзники. Во французской зоне оккупации был провозглашен «Рейнский Устав», по которому бургомистр избирался муниципальным советом и возглавлял администрацию7. Это было связано с тем, что французское влияние на формирование органов местного самоуправления было не впервые, так как Германия до известных событий провела ряд реформ в области коммунального самоуправления, в ходе которых попыталась совместить французскую модель коммунального самоуправления с прусской моделью. В результате французская модель коммунального самоуправления достаточно легко прижилась в Германии.
В ходе всего вышеперечисленного в Германии произошли глобальные изменения в области коммунального самоуправления. Союзники, сами того не ведая, создали в Германии некую уникальную систему местного самоуправления, по которой немецкое государство получило четыре модели организации самоуправления, в соответствии с которыми были введены в оби-
№ 2/2018
ход четыре различных Положения о местном управлении.
На примере немецкого государства можно увидеть, что местное самоуправление с учетом местных традиций можно реализовать независимо от его модели или формы. Самое главное в самоуправлении — это и есть само самоуправление, в какой бы форме оно не проявлялось, когда население самостоятельно решает все вопросы местного значения, пользуясь поддержкой государства и его невмешательством.
Действующая конституция Федеративной Республики Германии дает гарантии на наличие местного самоуправления в Германии, его признание органами государственной власти и защищает основные права местного самоуправления. В статье 28 германской конституции указывается, что «общинам должно быть предоставлено право самостоятельного решения всех проблем общины в рамках закона и под свою ответственность. Объединение общин в рамках действия своих функций, которые вытекают из законов, также обладают правом са-моуправления»8. Данное положение играет важную роль не только для общин, но и для местного самоуправления в целом, так как эта статья закрепляет право на самоуправление и направлена на его защиту от вмешательства со стороны государства.
Однако, несмотря на все вышеперечисленное, немецкое право все же в рамках старой традиции понимания самоуправления как части государственного управления указывает, что местные органы власти лишь участвуют на своем уровне в реализации общих функций публичного управления. С учетом этого можно сделать следующий вывод.
Каким бы не было демократичным и высокоразвитым государство на сегодняшний день и как бы оно не заявляло о самостоятельности местного самоуправления, на местное самоуправление влияют его исторические традиции, «которые складывались на основе опыта и менталитета, что обеспечило превращение института местного самоуправления в базовый элемент немецкого общества, его основу и опору. Эти же традиции способствовали распространению в Германии множества моделей организации местной власти»9.
1 Коваленко Н.Е. Местное самоуправление как форма демократии: Учеб. пособие. СПб., 2008. С. 212.
2 Чилькина К.В. Реформы местного самоуправления в Пруссии в XIX веке: возникновение государства социального // Вестник Саратовской гос. юрид. академии. 2017. № 5 (118). С. 61—71.
3 Коваленко Н.Е. Указ. соч. С. 220.
4 Институты самоуправления: историко-правовое исследование / В.Г. Графский, H.H. Ефремова и др. М.: Наука, 1995. С. 241.
5 Там же. С. 247.
6 Авдонин B.C. Развитие местного самоуправления в Германии и России: история, проблемы, перспективы // Политическая наука. 2008. № 3. С. 91—92.
7 Глебова А.Н. Основные тенденции демократической модернизации местного самоуправления // Сервис в России и за рубежом. 2017.
8 Избранные конституции зарубежных стран: Учеб. пособие: В 2-х т. Т. 1 / Отв. ред. Б.А. Страшун. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юрайт, 2015. С. 268.
9 Зеленкова О.П. Сравнительно-правовая оценка контроля деятельности высшего должностного лица местного самоуправления в России и Германии // Вестник экономической безопасности. 2015.
№ 2/2018
