CC BY
21О^ ПРОБЛЕМЫ ТЕОРИИ ПРАВА
УДК - 342 ББК - 67
БУЛАКОВ Олег Николаевич,
доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры
государственно-правовых дисциплин РГГУ (филиал «Домодедово»)
ЖУМАБАЕВА Алия Аманбаевна,
аспирантка кафедры государственно-правовых дисциплин Национального института бизнеса
12.00.02 — конституционное право; муниципальное право
СОВЕТЫ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ - ЭЛЕМЕНТ МОДЕРНИЗАЦИИ
Аннотация. В статье анализируется место нового субъекта муниципально-правовых отношений Совета муниципальных образований субъекта федерации в проходящей в России модернизации. Наравне с совещательными органами при публичной власти муниципального уровня эти объединения участвуют в представлении интересов различных групп населения, что служит повышению доверия к власти и улучшению управленческих решений муниципального уровня. Выявлены формы и методы закрепления статуса и полномочий исследуемых институтов гражданского общества в сравнительном аспекте, отмечены недостатки и предложены пути их устранения.
Ключевые слова: совет муниципальных образований субъекта федерации, совещательные и консультативные органы, органы и должностные лица местного самоуправления.
BULAKOV Oleg Nikolaevich, ZHUMABAYEVA Aliya Amanbayevna,
doctor of jurisprudence, professor, graduate student of department of state and legal
professor of department disciplines of National institute of business of state and legal disciplines of RGGU (Domodedovo branch)
COUNCILS OF MUNICIPALITIES OF SUBJECTS THE RUSSIAN FEDERATION - AN UPGRADE ELEMENT
Summary. In article the place of the new subject of municipal legal relations of Council of municipalities of the territorial subject of the federation in the upgrade which is taking place in Russia is analyzed. On an equal basis with advisory bodies in case of the public power of municipal level these associations participate in representation of interests of different groups of the population that serves increase of trust to the power and improving of administrative solutions of municipal level. Forms and methods of fixing of the status and powers of the researched institutes of civil society in comparative aspect are revealed, shortcomings are marked and ways of their elimination are offered.
Keywords: council of municipalities of the territorial subject of the federation, advisory and advisory bodies, organs and officials of local government.
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 5 • 2016
В своем Послании 2009 г. Президент Российской Федерации объявил модернизацию и обозначил ее основные вехи в разных сферах жизни страны; определил политическую стратегию: опираясь на ценности демократии, модернизировать экономику и создать стимулы для прогресса во всех областях; воспитать поколение свободных, образованных, творчески мыслящих граждан; поднять стандарты жизни людей на качественно новый уровень; утвердить статус России как современной мировой державы, достигшей успехов на инновационной основе.
Разделим мнение о том, что до настоящего времени правового оформления модернизации не произошло, и отметим отсутствие системы в создаваемых для модернизации субъектах.
Составной частью стратегии российской модернизации является совершенствование системы государственного управления в широком смысле. Модернизация системы государственного управления имеет ключевое значение для стабильного и поступательного развития российского общества.
Повышение эффективности системы управления выдвигает на первый план такие направления его модернизации: совершенствование законодательной деятельности, направленной на повышение качества, социальной эффективности и результативности управления и государственной службы; внедрение новых информационных технологий, рост социальной организованности и доверия к органам власти; укрепление кадрового потенциала, ориентированного на рост профессионализма, компетентности и социальной ответственности.
Росту доверия к органам власти, социальной организованности и социальной ответственности органов управления, по нашему мнению, способствуют относительно новые институты общественных советов (консультативных и совещательных органов при органах публичной власти), советов муниципальных образований субъектов федерации, иных объединений муниципальных образований.
Отметим, что Федеральный закон от 6.10.2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [16] отсылочной нормой установил полномочия Советов муниципальных образований: они должны быть закреплены в уставах этих объединений.
Советы муниципальных образований субъектов, согласно их уставам, создаются для организации взаимодействия органов местного самоуправления муниципальных образований по решению социальных, экономических и иных проблем, связанных с осуществлением местного самоуправления, между собой и с органами государственной власти; а кроме этого — для поддержки инициатив граждан в сфере местного самоуправления, развития гражданского общества (Устав Совета муниципальных образований Республики Марий Эл) [12], содействия в организации межмуниципального сотрудничества при решении вопросов местного значения, содействия решению проблем конкретных членов Ассоциации, относящихся к общим интересам членов Ассоциации (Устав Ассоциации «Совет муниципальных образований Новгородской области») [14]; организации взаимодействия органов местного самоуправления муниципальных образований в решении социальных, экономических и иных проблем, связанных с осуществлением местного самоуправления, между собой и с органами государственной власти (Устав Ассоциации «Совет муниципальных образований Челябинской области») [15].
Помимо Советов муниципальных образований, в субъектах Российской Федерации интересы муниципальных образований представляют: Конгресс муниципальных образований Российской Федерации, Союз российских городов, Ассоциация городов Юга России, Международная Ассамблея столиц и крупных городов стран СНГ, представители Российской Федерации в Палате местных и региональных властей Европы.
Позиция различных объединений муниципальных образований по ключевым проблемам дальнейшего становления местного самоуправления, по конкретным вопро-
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 5 • 2016
сам, всегда представлена на заседаниях Совета по местному самоуправлению в Российской Федерации и Совета руководителей органов местного самоуправления при Правительстве Российской Федерации.
На уровне субъектов федерации регулирование советов муниципальных образований в конституциях и уставах почти не встречается. Выявлены два субъекта федерации, в своих Уставах упоминающих эти объединения: в Уставе Хабаровского края (ст. 55) - «В целях осуществления межмуниципального сотрудничества, координации деятельности муниципальных образований, реализации их прав и интересов, взаимодействия с органами государственной власти образуется совет муниципальных образований края. Совет муниципальных образований края может осуществлять иные полномочия, определенные его уставом»; в Уставе Тамбовской области (ст. 117) — «В целях организации взаимодействия органов местного самоуправления, выражения и защиты общих интересов муниципальных образований в области образуется совет муниципальных образований области».
В субъектах Российской Федерации приняты законы, предусмотренные нормами Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и регулирующие механизмы взаимодействия, полномочия органов государственной власти субъектов федерации с советами (ассоциациями) муниципальных образований.
Как правило, формами взаимодействия органов государственной власти субъекта Российской Федерации с Советом муниципальных образований является обмен информацией по вопросам местного самоуправления; информирование Совета о подготовке проектов нормативных правовых актов в сфере местного самоуправления; участие представителей Совета в подготовке и обсуждении указанных проектов в установленном законодательством порядке; участие представителей Совета в заседаниях органов государственной власти субъекта Российской Федерации; участие представителей органов государственной
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 5 • 2016
власти субъекта в работе Совета; оказание информационно-методической помощи Совету; получение у Совета необходимых материалов и информации по вопросам деятельности Совета; изучение опыта и сбор информации по вопросам местного самоуправления.
Органы государственной власти субъектов, как правило, закрепляют свое право в пределах компетенции использовать не запрещенные законодательством формы материальной и финансовой поддержки союзов, ассоциаций муниципальных образований.
Таким образом, установлены правовые возможности Советов муниципальных образований участвовать в работе органов государственной власти субъекта, выполняя свои уставные задачи.
В отношении общественных советов при органах местного самоуправления такой унификации и системности, к сожалению, нет (в отличие от уровня государственной власти, например, «Стандарт деятельности общественного совета при федеральном органе исполнительной власти (Типовое положение)» одобрен протоколом заочного заседания Правительственной комиссии по координации деятельности открытого правительства от 24.06.2015 № 3).
Основная задача, по нашему мнению, деятельности общественных консультативных советов — консолидация и представление интересов различных групп и слоев жителей муниципального образования в соответствующих органах.
Рассмотрим на примерах формы и методы закрепления этой задачи.
Общественный совет при администрации муниципального района «Корткерос-ский» [5]; Совет глав и руководителей администраций поселений муниципального района «Печора» основываются на согласовании интересов различных социальных и политических групп населения муниципального района «Печора» [6]. Общественный Совет муниципального образования муниципального района «Ижемский» [11] основывает свою деятельность на согласовании интересов различных общественных организаций, представителей обществен-
ности муниципального образования. Аналогичная цель — согласование интересов, служит основой и для иных общественных советов при различных органах местного самоуправления в других муниципальных образованиях [9, 1, 8, 2].
Отметим положительный фактор: для распространения идей построения гражданского общества на принципах толерантности, патриотизма, межнационального мира и согласия, бережного отношения к достижениям материальной и духовной культуры, сохранения и развития лучших общенациональных традиций, органами местного самоуправления создаются специальные органы. Например, Общественный Совет города Коврова [13] является совещательным и консультативным органом, сформированным с целью создания наиболее благоприятной социальной среды для функционирования гражданского общества и улучшения качества жизни населения города Коврова. В Совет входят представители разнообразных групп, объединений и профессий, а его деятельность основывается на принципах добровольности, законности, гуманизма, уважения прав человека, гласности, согласования интересов различных социальных и политических групп населения города.
Общественно-политический Совет при главе муниципального образования «Аб-дулинский район Оренбургской области» является совещательным и консультативным органом для создания благоприятной социальной среды функционирования гражданского общества в муниципальном образовании, создания системы взаимодействия органов местного самоуправления с общественными организациями, политическими партиями, религиозными объединениями, профсоюзами и другими объединениями граждан, действующими на территории муниципального района [10].
С целью реализации Стратегии государственной национальной политики Российской Федерации на период до 2025 г. при главах муниципальных образований создаются специальные органы. Например, Совет по делам национальностей при администрации города Коврова Владимирской области создан для взаимодействия
администрации города, учреждений, организаций и национальных объединений по реализации Стратегии государственной национальной политики Российской Федерации на период до 2025 г. с целью консолидации усилий всех заинтересованных сторон, направленных на утверждение в общественном сознании жителей ценностей гуманизма, отвечающих традициям гражданской солидарности и межнационального согласия [3]. Совет по делам национальностей при главе муниципального образования «Ясненский район» обеспечивает взаимодействие органов местного самоуправления с национально-культурными общественными объединениями и автономиями в целях сохранения стабильности в сфере межнациональных отношений, повышения уровня толерантности, утверждения в общественном сознании жителей района ценностей гуманизма, отвечающих традициям гражданской солидарности и межнационального согласия, консолидации усилий, направленных на обеспечение прав жителей района на этнокультурное развитие, профилактику дискриминации по признакам расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности [7]. Деятельность Совета по национальной политике при Администрации городского округа Саранск основывается на принципах добровольности, законности, гуманизма, уважения прав человека, гласности, согласования интересов различных социальных и политических групп населения города. В Совет входят представители национальных групп и объединений, наиболее активно действующих на территории города [4]. По М.С. Шайхуллину, такая консолидация усиливает эффективность системы муниципаль-но-властной организации [17].
Отметим необходимость анализа и выработки положительных практик в работе консультативных органов местного самоуправления по различным направлениям деятельности и их распространения. Логичной видится эта работа в рамках деятельности Советов (ассоциаций) муниципальных образований субъектов федерации.
В заключение отметим, что с точки зрения роли в модернизации управления Советы (ассоциации) муниципальных образова-
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 5 • 2016
ний обладают большим потенциалом в силу своих правовых возможностей взаимодействовать с органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта по представительству интересов.
По нашему мнению, задача-минимум консультативных, совещательных органов при органах местного самоуправления, советов (ассоциаций) муниципальных образований — консолидировать и представлять интересы населения муниципальных образований в органах публичной власти. Задача-максимум — способствовать росту социальной организованности и доверия к органам власти.
Список литературы
[1] Постановление администрации г. Канска Красноярского края от 04.05.2012 № 689 (ред. от 22.04.2014) «О создании Общественного совета при главе города Канска» // СПС «Кон-сультантПлюс».
[2] Постановление администрации города Коврова от 02.05.2012 № 972 (ред. от 18.06.2013) «Об общественном Совете при администрации города Коврова»// СПС «КонсультантПлюс».
[3] Постановление администрации города Коврова от 31.10.2014 № 2632 «О создании Совета по делам национальностей при администрации города Коврова Владимирской области» // СПС «КонсультантПлюс».
[4] Постановление Администрации г.о. Саранск от 03.08.2012 № 2812 «О создании общественного координационного Совета по национальной политике при Администрации городского округа Саранск» // СПС «Консультант-Плюс».
[5] Постановление администрации муниципального района «Корткеросский» от 24.05.2013 № 888 «Об Общественном совете при администрации муниципального района «Корткеросский»» // СПС «КонсультантПлюс».
[6] Постановление администрации муниципального района «Печора» от 28.01.2013 № 90 «О Совете глав и руководителей администраций поселений муниципального района «Печора»»// СПС «КонсультантПлюс».
[7] Постановление администрации муниципального образования «Ясненский район Оренбургской области» от 21.08.2013 № 1034-п «Об образовании Совета по делам национальностей при главе муниципального образования Яснен-ский район» // СПС «КонсультантПлюс».
[8] Постановление Главы г. Ачинска Красноярского края от 19.06.2012 № 0008-п (ред. от 09.12.2014) «Об утверждении Положения об Общественном совете при Главе города» // СПС «КонсультантПлюс».
[9] Постановление главы МО муниципального района «Усть-Цилемский» от 27.03.2009 № 03/343 «О создании совета глав муниципальных образований муниципального района «Усть-Цилемский»» // СПС «Консультант Плюс».
[10] Постановление Главы муниципального образования «Абдулинский район Оренбургской области» от 03.10.2012 № 01-08/65 «Об утверждении положения об общественно-политическом Совете» // СПС «Консультант Плюс».
[11] Решение Совета МО муниципального района «Ижемский» от 04.06.2013 № 4-18/7 (ред. от 11.12.2014) «Об утверждении Положения «Об Общественном Совете муниципального образования муниципального района «Ижемский»» // СПС «КонсультантПлюс».
[12] Решение Общего собрания членов Совета муниципальных образований Республики Марий Эл от 14.06.2006 № 1/2 (ред. от 21.06.2007) «Об Уставе Совета муниципальных образований Республики Марий Эл» // СПС «КонсультантПлюс».
[13] Решение Совета народных депутатов города Коврова от 30.07.2014 № 188 (ред. от 23.12.2014) «О создании общественного Совета города Коврова и утверждении положения о нем» // Ковровская неделя. 01.08.2014. № 31.
[14] Устав Ассоциации «Совет муниципальных образований Новгородской области» (утв. Решением Учредительного съезда муниципальных образований Новгородской области от 28.04.2006; ред. от 16.12.2009) // СПС «КонсультантПлюс».
[15] Устав Ассоциации «Совет муниципальных образований Челябинской области». Утв. решением Съезда муниципальных образований Челябинской области (Учредительного Собрания полномочных представителей Членов Ассоциации «Совет муниципальных образований Челябинской области») от 04.08.2006 № 6) // СПС «КонсультантПлюс».
[16] Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 15.02.2016) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 06.10.2003. № 40. Ст. 3822.
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 5 • 2016
[17] Шайхуллин М.С. К вопросу о противодействии негативным традициям в системе местного самоуправления правовыми средствами // Ученые труды Российской академии адвокатуры и нотариата. 2012. № 3. С. 45.
Spisok literatury
[1] Postanovlenie administracii g. Kanska Krasnoyarskogo kraya ot 04.05.2012 № 689 (red. ot 22.04.2014) «O sozdanii Obshhestvennogo soveta pri glave goroda Kanska» / / SPS «Konsul'tantPlyus».
[2] Postanovlenie administracii goroda Kovrova ot 02.05.2012 № 972 (red. ot 18.06.2013) «Ob obshhestvennom Sovete pri administracii goroda Kovrova»// SPS «Konsul'tantPlyus».
[3] Postanovlenie administracii goroda Kovrova ot 31.10.2014 № 2632 «O sozdanii Soveta po delam nacional'nostej pri administracii goroda Kovrova Vladimirskoj oblasti» / / SPS «Konsul'tantPlyus».
[4] Postanovlenie Administracii g.o. Saransk ot 03.08.2012 № 2812 «O sozdanii obshhest-vennogo koordinacionnogo Soveta po nacional'noj politike pri Administracii gorodskogo okruga Saransk» // SPS «Konsul'tantPlyus».
[5] Postanovlenie administracii municipal'-nogo rajona «Kortkerosskij» ot 24.05.2013 № 888 «Ob Obshhestvennom sovete pri administracii municipal'nogo rajona «Kortkerosskij»» // SPS «Konsul'tantPlyus».
[6] Postanovlenie administracii municipal'-nogo rajona «Pechora» ot 28.01.2013 № 90 «O Sovete glav i rukovoditelej administracij poselenij municipal'nogo rajona «Pechora»»// SPS «Konsul'tantPlyus».
[7] Postanovlenie administracii municipal'-nogo obrazovaniya «Yasnenskij rajon Orenburgskoj oblasti» ot 21.08.2013 № 1034-p «Ob obrazovanii Soveta po delam nacional'nostej pri glave municipal'nogo obrazovaniya Yasnenskij rajon» // SPS «Konsul'tantPlyus».
[8] Postanovlenie Glavy' g. Achinska Krasnoyarskogo kraya ot 19.06.2012 № 0008-p (red. ot 09.12.2014) «Ob utverzhdenii Polozheniya ob Obshhestvennom sovete pri Glave goroda» // SPS «Konsul'tantPlyus».
[9] Postanovlenie glavy' MO municipal'nogo rajona «Ust'-Cilemskij» ot 27.03.2009 № 03/343
«O sozdanii soveta glav municipal'ny'x obrazovanij municipal'nogo rajona «Ust'-Cilemskij»» // SPS «Konsul'tantPlyus».
[10] Postanovlenie Glavy' municipal'nogo obrazovaniya «Abdulinskij rajon Orenburgskoj oblasti» ot 03.10.2012 № 01-08/65 «Ob utverzhdenii polozheniya ob obshhestvenno-politicheskom Sovete» // SPS «Konsul'tant Plyus».
[11] Reshenie Soveta MO municipal'nogo rajona «Izhemskij» ot 04.06.2013 № 4-18/7 (red. ot 11.12.2014) «Ob utverzhdenii Polozheniya «Ob Obshhestvennom Sovete municipal'nogo obrazovaniya municipal'nogo rajona «Izhemskij»» // SPS «Konsul'tantPlyus».
[12] Reshenie Obshhego sobraniya chlenov Soveta municipal'ny'x obrazovanij Respubliki Marij E'l ot 14.06.2006 № 1/2 (red. ot 21.06.2007) «Ob Ustave Soveta municipal'ny'x obrazovanij Respubliki Marij E'l» // SPS «Konsul'tant Plyus».
[13] Reshenie Soveta narodny'x deputatov goroda Kovrova ot 30.07.2014 № 188 (red. ot 23.12.2014) «O sozdanii obshhestvennogo Soveta goroda Kovrova i utverzhdenii polozheniya o nem» // Kovrovskaya nedelya. 01.08.2014. № 31.
[14] Ustav Associacii «Sovet municipal'ny'x obrazovanij Novgorodskoj oblasti» (utv. Resheniem Uchreditel'nogo s»ezda municipal'ny'x obrazovanij Novgorodskoj oblasti ot 28.04.2006; red. ot 16.12.2009) // SPS «Konsul'tantPlyus».
[15] Ustav Associacii «Sovet municipal'ny'x obrazovanij Chelyabinskoj oblasti». Utv. resheniem S»ezda municipal'ny'x obrazovanij Chelyabinskoj oblasti (Uchreditel'nogo Sobraniya polnomochny'x predstavitelej Chlenov Associacii «Sovet municipal'ny'x obrazovanij Chelyabinskoj oblasti») ot 04.08.2006 № 6) // SPS «Konsul'tantPlyus».
[16] Federal'ny'j zakon ot 06.10.2003 № 131-FZ (red. ot 15.02.2016) «Ob obshhix principax organizacii mestnogo samoupravleniya v Rossijskoj Federacii» // Sobranie zakono-datel'stva RF. 06.10.2003. № 40. St. 3822.
[17] Shajhullin M.S. K voprosu o protivo-dejstvii negativnym tradiciyam v sisteme mestnogo samoupravleniya pravovymi sredstvami // Uchenye trudy Rossijskoj akademii advokatury i notariata. 2012. № 3. S. 45.
-
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 5 • 2016
