CC BY
47от 10 июля 1998 г.; Закон РК от 30 марта 1999 г. «О порядке ный кодекс Республики Казахстан от 13 июля 1999 г. //Ведомо-и условиях содержания под стражей подозреваемых и обвиня- сти Парламента РК. - 1997. - № 24. - Ст. 337; 1998. - № 13. емых в совершении преступлений»; Гражданско-процессуаль- - Ст. 195; 1999. -№ 6. - Ст. 190; № 18. - Ст. 644
Макалада Прокуратура туралы Казахстан Республикасы зацнамасыныц сыбайлас жемкорльща карсы тэдэу болтндеп кейб1р кайшыльщтар мен проблема л ар дыц жай-кушне назар аударылады, сыбайлас жемкорльщ факторларын жоюды шешу жолдарын усынады. Автор прокуратура туралы зацнаманы жэне оньщ аддьщ колдану тэж1рбиесш одан opi жетиццру мак;сатында б1ркатар усынымдар мен усыныстар Кел-TipreH.
In this article takes attention some contradiction addresses and problem of the condition legislation of the Republic of Kazakhstan about public prosecutor's office in a part of the opposition to corruption, also it is offered the way of the decision avoiding factors of the corruption. In purpose of the further improvement legislation about public prosecutor's office and practical law the author has formulated the number recommendation and offers.
Подопригора P.A.
профессор Академии юриспруденции Высшей школы права «Эдшет», член консультативного совета группы экспертов БДИПЧ/ОБСЕ по вопросам свободы религий и убеэюдений, д. юл.
СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О СВОБОДЕ ВЕРОИСПОВЕДАНИЯ И ДЕЯТЕЛЬНОСТИ РЕЛИГИОЗНЫХ ОБЪЕДИНЕНИЙ
Правовое регулирование вопросов, связанных с реализацией права на свободу вероисповедания и деятельностью религиозных объединений, приобретает все большее значение в настоящее время. Религиозное возрождение, увеличение количества религиозных объединений и рост их активности, использование религиозного фактора в политических процессах обуславливают необходимость адекватного нормативно-правового воздействия на очень деликатную сферу общественных отношений.
Сразу отметим, что нормативных правовых актов, непосредственно посвященных тем или иным вопросам религии или религиозных организаций, немного. Основным актом является Закон «О свободе вероисповедания и религиозных объединениях», принятый в 1992 году1. В период с 1992 года по настоящее время было принято шесть законов, вносящих изменения и дополнения в рассматриваемый закон2. Некоторые из этих поправок носили косметический характер, как, например, смена слов «денежные средства» на слово «деньги». Другие поправки принципиально повлияли на принципы отношений между государством и религиозными объединениями и правовой статус последних, например, через введение института обязательной регистрации религиозных образований.
Закон 1992 года продолжает находиться в сфере внимания политиков, ученых, представителей религиозных объединений и просто граждан. Очень часто раздаются предложения, что в него и дальше
надо вносить изменения и дополнения. При этом преобладающим является мнение о том, что следует усиливать государственные контрольные и надзорные функции в отношении религиозных объединений и верующих, всячески ограничивать миссионерскую деятельность, ужесточать ответственность за нарушения законодательства о свободе вероисповедания. Высказываются также мнения о необходимости закрепления особой роли отдельных религиозных структур (прежде всего исламских организаций и организаций Русской православной церкви), запрете деятельности т.н. сект.
В настоящей статье не ставится целью анализ подобных мнений, которые, имея право на существование, мало связаны и с современной религиозной ситуацией, и с государственной политикой в религиозной сфере. Во многих своих работах мы уже отмечали пагубность увлечения административными инструментами в регулировании очень непростых внешних и внутренних религиозных процессов3.
Вместо этого хотелось бы остановиться на вопросах совершенствования законодательства о свободе вероисповедания и деятельности религиозных объединений, и, прежде всего, Закона 1992 года с точки зрения юридической техники, абстрагируясь от идеологических, политических, правозащитных оценок и эмоций.
Главный тезис нашей статьи можно сформулировать так, что Закон 1992 года действительно нуж-
20
Л/< 3 (3) 2006 г. Вестник Института законодательства Республики Казахстан
дается в изменениях и дополнениях по разным причинам.
Рассматриваемый закон принимался на волне демократизации всех сфер общественной и государственной жизни. Несмотря на то, что многие современные казахстанские ученые юристы, философы, религиоведы считают себя авторами Закона 1992 г., следует признать, что в его основу легли положения одного из последних законов СССР, а именно Закона «О свободе совести и религиозных организациях» 1990 г4. Советский закон послужил образцом не только для казахстанского закона, но и для соответствующих законов большинства других постсоветских государств. Именно поэтому в казахстанском законе до сих пор сохраняются некоторые положения еще советского законодательства о свободе совести, которые в современных условиях требуют пересмотра. Понятно и то, что за время, прошедшее с начала 90-х годов прошлого века, серьезно изменилась и религиозная ситуация, возникли новые явления религиозного порядка, которые требуют реакции законодателя. Более того, уже внесенные в Закон 1992 г. поправки сами нуждаются в пересмотре, поскольку, будучи недостаточно проработанными, они к тому же были приняты без соблюдения правил юридической техники. Безусловно, должны быть приняты во внимание также и изменения, произошедшие в правовом статусе коллективных образований.
Одними из самых очевидных проблем Закона 1992 г., с позиций юридической техники являются проблемы терминологии.
Очень распространенным в казахстанских законах последнего времени стало включение статей об основных понятиях (терминах), используемых в законе. В некоторых актах в этом действительно есть потребность. В других - можно смело обойтись без понятийного аппарата. Стремление ввести в закон статью о понятиях без особой на то необходимости, просто ради сложившейся традиции, скорее усложняет, чем облегчает понимание закона. Соответствующая статья Закона о свободе вероисповедания (статья 1-1) один из примеров не совсем удачного и даже излишнего объяснения и закрепления понятий. В названной статье говорится всего о трех понятиях, которые, кстати, трудно отнести к разряду «основных, используемых в законе». Причем, два из понятий очень спорны. К примеру, культовым зданием (сооружением) признается объект, предназначенный для богослужений, молитвенных и религиозных собраний; религиозного почитания (паломничества). То есть любую квартиру или дом, где проводятся богослужения, можно признавать культовыми зданиями, даже если с точки зрения архитектурных стандартов, целевого назначения они таковыми не являются, На самом деле культовыми зданиями (сооружениями) следует признавать зда-
ния (сооружения), специально предназначенные для религиозных обрядов, церемоний, других религиозных мероприятий, построенные или переоборудованные исключительно в религиозных целях (церкви, мечети, синагоги, дома молитвы и т.д.).
Еще более неудачно понятие миссионерской деятельности: проповедование ираспространение посредством религиозно-просветительской деятельности вероисповедания, которое не содержится в уставных положениях религиозного объединения, осуществляющего свою деятельность на территории Республики Казахстан. Иными словами если религиозное объединение зарегистрировано в Казахстане (регистрируются, кстати, объединения, а не их уставы), то его проповедническая и религиозно-просветительская деятельность не будет считаться миссионерской. Такое своеобразное понимание миссионерской деятельности очень спорно, поскольку практически любое религиозное объединение в той или иной степени занимается миссионерством вне зависимости от того, зарегистрировано оно или нет. По смыслу других статей закона, касающихся миссионерской деятельности (статьи 4-1, 4-2), миссионеры приезжают в религиозное объединение, зарегистрированное в Казахстане. Налицо противоречие двух статей, причем эти статьи вносились в Закон в качестве дополнений одновременно.
Терминологические казусы и ошибки встречаются по всему тексту закона. Частично их наличие объясняется тем, что, как уже было сказано, в Законе 1992 года до сих присутствуют положения и подходы еще советского или раннего постсоветского законодательства.
В части 1 статьи 2 установлено, что не допускается издание местными органами власти и управления, ведомствами нормативных актов, противоречащих настоящему Закону Деление на органы власти и управления было характерно для советской системы построения государственных органов, а ведомства сегодня, это всего лишь один из видов центральных органов государственной администрации.
В части 3 статьи 5 установлено, что граждане, обучающиеся в очных высших и средних духовных учебных заведениях, пользуются правами и льготами по отсрочке прохождения воинской службы, включению времени обучения в трудовой стаж в порядке, установленном для учащихся государственных учебных заведений. Но в современном законодательстве права и льготы предоставляются не только учащимся государственных учебных заведений. Вопрос прав, льгот и привилегий связан не с формой собственности, а с наличием или отсутствием лицензии на образовательную деятельность.
Часть 1 статьи 17 закрепляет положение, что религиозные объединения используют здания, тер-
критерию и имущество, предоставляемое им на договорных началах государством, общественными объединениями и гражданами Религиозные объединения, являясь субъектами гражданского права, по современному законодательству могут вступать в арендные правоотношения не только с государством (правильнее сказать с государственными организациями) и общественными объединениями, но и со многими другими коммерческими и некоммерческими организациями.
Статья 18 содержит норму, что религиозные объединения в соответствии с законодательством и свошшуставами (положениями) вправе учреждать издательские, полиграфические, производственные, реставрационно-строительные, сельскохозяйственные и другие предприятия, обладающие правами юридического лица. И снова в соответствии с гражданским законодательством религиозные объединения могут учреждать не предприятия, а организации, поскольку понятие «предприятие», как субъекта гражданского права, применимо только к государственным структурам.
Статья 20, посвященная трудовым правоотношениям, в части первой говорит, что религиозные объединения, образованные ими предприятия и учреждения, вправе принимать на работу граждан в качестве рабочих и служащих с обязательным заключением письменного трудового договора. По советскому законодательству лица, работавшие в религиозных объединениях, действительно заключали письменные трудовые договоры, тогда как основная масса рабочих и служащих трудилась на основе устных договоров. Сегодня необходимости в подчеркивании письменной формы нет, поскольку трудовые отношения в религиозных объединениях подпадают под действие общих норм трудового права.
В части второй этой же статьи указывается, что на граждан, работающих в религиозных объединениях, на их предприятиях и в учреждениях по трудовому договору; распространяется законодательство о труде, порядок налогообложения наравне с рабочими и служащими государственных и общественных предприятий, учреждений и организаций О некорректном использовании термина «предприятие» мы уже говорили выше. С точки зрения современного законодательства не совсем корректно говорить о государственных и общественных организациях. Гораздо правильнее говорить о государственных и негосударственных организациях. Примерно аналогичную проблему можно обнаружить в статье 21 рассматриваемого закона.
Помимо терминологических проблем и проблем юридического смыслового понимания, в Законе 1992 г. встречаются и другие проблемы, которые, кстати, оказывают гораздо более серьезное влияние на правоприменительную практику.
Так, например, в 2004 году с помощью новых статей 6-1 и 6-2 был введен институт учетной регистрации миссионеров и малочисленных религиозных групп, не имеющих признаков юридического лица, которую должны осуществлять местные исполнительные органы. Если в отношении учетной регистрации миссионеров в законе обозначены некоторые процедуры, то в отношении учетной регистрации малочисленных религиозных групп, никаких процедурных, разъясняющих положений нет. На практике это привело к тому, что в каждой административно-территориальной единице устанавливаются свои правила, более того, в некоторых областях просто отказывают в регистрации малочисленных религиозных групп на том основании, что отсутствуют процедуры.
С учетной регистрацией иностранных миссионеров также, на наш взгляд, случился определенный юридический казус. Дело в том, что подобная регистрация была введена в 2003 году посредством внесения дополнения в Правила въезда и пребывания иностранных граждан в Республике Казахстан, а также их выезда из Республики Казахстан, утвержденных постановлением Правительства5. В 2005 году положения из постановления Правительства переносятся в Закон 1992 г. Вполне объясним обратный порядок, когда положения закона переносятся в постановление Правительства, но вызывает недоумение ситуация, когда положения постановления Правительства переносятся в законы.
Очень серьезные проблемы на практике связаны с не совсем удачными положениями в отношении создания и регистрации религиозных объединений или аффилированных с ними организаций. К числу религиозных объединений в Республике Казахстан закон относит местные религиозные объединения (общины), религиозные управления (центры), а также духовные учебные заведения и монастыри. Сразу отметим, что ряд не совсем точен, поскольку могут существовать иные религиозные объединения: ордена, братства, миссии. Название «монастыри» характерно преимущественно для христианских организаций.
Причем, если местные религиозные объединения это добровольные формирования граждан, то остальные не что иное, как учреждения религиозных объединений, то есть структуры, которые создаются не в порядке добровольной инициативы граждан, а по одностороннему решению уже существующей организации (несколько особняком стоят религиозные управления (центры). Однако статья 9 Закона о свободе вероисповедания в первом предложении устанавливает, что религиозные объединения образуются по инициативе не менее 10 совершеннолетних граждан. Для этого они созывают собрание, на котором принимается устав (положение). При этом забывается, что такой порядок возможен
22
N9 3 (3) 2006 г. Вестник Института законодательства Республики Казахстан
только для местных религиозных объединений. И вот уже Комитет по делам религий требует от монастыря, учреждаемого религиозным центром наличия 10 граждан-инициаторов ссылаясь на статью 9.
В этой же статье установлено, что срок государственной регистрации прерывается в случае необходимости проведения религиоведческой и иной экспертизы, а также получения заключения специалиста по представленным религиозным объединением документам, но не зафиксировано на какой период времени возможно прерывание, что дает возможности регистрационным органам самостоятельно устанавливать указанный срок.
Часть 1 статья 14 закона устанавливает, что при религиозных объединениях могут создаваться общества, братства и другие объединения граждан, образующиеся для благотворительности, изучения и распространения религиозной литературы и иной культурно-просветительной деятельности. Они могут иметь собственные уставы (положения). Взятое из советского законодательства положение не объясняет, что означает выражение «при религиозных объединениях». Считаются ли общества, братства и т.д. внутренними подразделениями религиозных объединений или это структуры с самостоятельным юридическим статусом?
К сожалению, ошибки терминологического и смыслового свойства встречаются и в других актах, где затрагиваются вопросы религии и религиозных организаций.
Гражданский кодекс Республики Казахстан (Общая часть)6 в статье 109 определяет религиозное объединение как добровольное объединение граждан, в установленном законодательными актами порядке объединившихся на основе общности их интересов для удовлетворения духовных потребностей. Но религиозным объединением может быть не только добровольное объединение граждан, но и т.н. религиозное учреждение (духовное учебное заведение, монастырь).
В пункте 23-1 Правил лицензирования образовательной деятельности, утвержденных постановлением Правительства Республики Казахстан от 18 апреля 2000 г.7 установлены квалификационные требования, соблюдение которых необходимо для получения лицензий духовными учебными заведениями. В числе таких требований выдвигается наличие на праве собственности, хозяйственного ведения или оперативного управления необходимых для организаг^ии образовательного прогресса зданий и помещений, соответствующих требованиям санитарных норм и правил с приложением копий до-
кументов, подтверждающих это право и наличие необходимой учебно-материальной базы. Каким образом религиозные объединения могут обладать зданиями или помещениями на праве хозяйственного ведения остается большой загадкой, поскольку право хозяйственного ведения это вещное право, характерное для государственных предприятий, но никак не для религиозных объединений.
Список подобных неточностей, ошибок можно продолжать долго. Не будем утверждать, что другие сферы правового регулирования избежали подобных недоразумений. На первый взгляд, они кажутся непринципиальными^ мелочными. Но даже такие ошибки приводят к разночтению в правоприменительной практике, возможности действия по усмотрению. А невнимание к казалось бы деталям, текстуальным казусам, смысловым неточностям это первый шаг к более серьезным ошибкам, о которых пойдет речь в следующих статьях.
1 Ведомости Верховного Совета Республики Казахстан. 1992. №4. Ст. 84
2 Ведомости Верховного Совета Республики Казахстан. 1995. №20. Ст. 120.
Ведомости Верховного Совета Республики Казахстан. 1995. №20. Ст. 121.
Ведомости Парламента Республики Казахстан. 1997. № 13-14. Ст. 205
Ведомости Парламента Республики Казахстан. 2004. №23. Ст. 142.
Ведомости Парламента Республики Казахстан. 2005. № 5. Ст. 5.
Ведомости Парламента Республики Казахстан. 2005. № 13. Ст. 53.
3 См., например: Подопригора P.A. Религиозные объединения в Казахстане: законодательные возможности и административные ограничения // Право, государство, демократия в условиях общественных изменений: Материалы Международной научно-теоретической конференции. Алмагы: АЮ-ВШП ««Эдшет», 2004. С. 126-129; Подопригора P.A. История, итоги и перспективы законодательства о свободе вероисповедания и религиозных объединениях // Правовая реформа в Казахстане. 2002. № 3. С. 10-15; Подопригора P.A. Государство и религиозные организации (административно-правовые вопросы). - Ал-маты: Аркаим, 2002.
4 О свободе совести и религиозных организациях: Закон СССР от 1 октября 1990 г. // Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР 1990. № 41. Ст. 813.
5 Отдельные вопросы правового регулирования пребывания иностранных граждан в Республике Казахстан: Постановление Правительства Республики Казахстан от 28 января 2000 года // Собрание актов Президента Республики Казахстан и Правительства Республики Казахстан. 2000. № 4. Ст. 55.
0 Ведомости Верховного Совета Республики Казахстан. 1994. № 23-24 (приложение).
7 Об утверждении Правил лицензирования образовательной деятельности: Постановление Правительства Республики Казахстан от 18 апреля 2000 года// Собрание актов Президента Республики Казахстан и Правительства Республики Казахстан. 2000. №20. Ст. 119.
* Ж * * *
Осы макалада автор зац техникасы ^станымымен азаматтардыц констшуцияльщ кукьщтарыныц 6i-piH icKe асыруга байланысты зацнамальщ кeciмдepдiц ережелерш талдайды, осы epeжeлepдi жетиадру кажетпгш кopceтeдi
In this article the author with positions of the legal technics analyses the positions of the legislative acts, in accordance with realization of one of the constitutional rights of the people, and shows need of the improvement of these positions
