CC BY
15
9. МЕЖДУНАРОДНОЕ ПРАВО, ЕВРОПЕЙСКОЕ ПРАВО (СПЕЦИАЛЬНОСТЬ 12.00.10)
9.1. СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ТАМОЖЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ: О СТРАТЕГИЧЕСКОЙ КОНЦЕПЦИИ ЦИФРОВОЙ ТАМОЖНИ ВСЕМИРНОЙ ТАМОЖЕННОЙ ОРГАНИЗАЦИИ
Мозер Сергей Владимирович, канд. юрид. наук. Должность: Заместитель начальника отдела. Место работы: Департамент таможенного законодательства и правоприменительной практики Евразийской экономической комиссии. Подразделение: отдел перспективных таможенных технологий. E-mail: moser-info@yandex.ru
Аннотация: Представленный исследовательский материал является продолжением серии публикаций автора о формировании электронной и цифровой таможни. В статье анализируются подходы Всемирной таможенной организации к созданию института цифровой таможни. Уделено внимание разработкам Совета таможенного сотрудничества, Политической комиссии, Постоянного технического комитета ВТамО. Автором исследуется комплексный подход к созданию цифровой таможни, проблематика текущей операционной среды, Стратегический план ВТамО и цифровая таможня, а также концепция цифровой таможни. В статье анализируются видение, возможности и вызовы для цифровой таможни, сформированы выводы. Исследование представляет интерес для широкого круга специалистов, деятельность которых связана с совершенствованием таможенного регулирования, модернизацией института цифровой таможни, а также международным таможенным правом.
Ключевые слова: Всемирная таможенная организация, ВТамО, Евразийский экономический союз, ЕАЭС, Евразийская экономическая комиссия, ЕЭК, Совет таможенного сотрудничества, Политическая комиссия, Постоянный технический комитет ВТамО, электронная таможня, цифровая таможня, концепция цифровой таможни, таможенное регулирование, таможенное администрирование, международное таможенное право, таможня.
IMPROVEMENT OF CUSTOMS REGULATION: ON THE STRATEGIC CONCEPT OF THE DIGITAL CUSTOMS OF THE WORLD CUSTOMS ORGANIZATION
Mozer Sergei Vladimirovich, PhD at law. Position: Deputy Head of Division. Place of employment: Department of Customs Legislation of the Eurasian Economic Commission. Department: Advanced Customs Technologies division. E-mail: moser-info@yandex.ru
Annotation: The presented research material is a continuation of the author's series of publications on the formation of electronic and digital customs. The article analyzes the approaches of the World Customs Organization to the creation of a digital customs institution. Attention is paid to the developments of the Customs Cooperation Council, the Policy Commission and Permanent Technical Committee of the WCO. The author explores an integrated
approach to the creation of digital customs, the issues of the current operating environment, the WCO Strategic Plan and digital customs, as well as the digital customs concept. The article analyzes the vision, opportunities and challenges for digital customs and draws conclusions. The research material is a matter of interest to a wide range of specialists whose activities are related to the improvement of customs regulation, development of the institute of digital customs, as well as international customs law. Keywords: The World Customs Organization, the WCO, the Eurasian Economic Union, EEU, the Eurasian Economic Commission, EEC, the Customs Cooperation Council, Policy Commission, Permanent Technical Committee of the WCO, e-Customs, digital customs, digital customs concept, customs regulation, customs administration, international customs law, customs.
Мы продолжаем серию научно-практических публикаций, посвящённых совершенствованию таможенного регулирования, посредством развития института электронной и цифровой таможни. Данный вопрос является актуальным для специалистов Евразийской экономической комиссии в рамках совершенствования таможенного регулирования, формирования научно-методологических подходов для цифровой таможни в Евразийском экономическом союзе. Эта же тематика остаётся значимой для Всемирной таможенной организации в контексте проводимой работы по пересмотру Международной конвенции об упрощении и гармонизации таможенных процедур (совершено в Киото 18.05.1973, в ред. Протокола от 26.06.1999).1
В предыдущих работах мы исследовали проблематику формирования института электронной таможни международным таможенным сообществом во Всемирной таможенной организации (далее - ВТамО, Организация).2 Настоящей статьёй мы открываем новый раздел в исследовании, который в комплексе затрагивает существующие подходы, видение, инструменты ВТамО, а также позиции стран-членов Организации, сопряжённые с созданием и развитием цифровой таможни.
Анализ результатов деятельности рабочих органов ВТамО показывает, что важным этапом формирования правового института цифровой таможни можно назвать 2014-2016 гг. Причём проблематика развития цифровой таможни позиционировалась и активно обсуждалась на различных заседаниях органов ВТамО, например, По-
1 См. Kadyrkulov M.A., Mozer S.V. Improvement of instruments of customs administration: international and legal aspect (The Revised Kyoto Convention Management Committee): monograph / MA. Kadyrkulov,S.V. Mozer. Moscow: Publishing House of the Russian Customs Academy, 2018. - 248 pages. URL. http://customs-academy.net/wp-content/uploads/2018/11/Kadyrkulov-Mozer_Kyoto.pdf (дата обращения: 10.06.2019).
2 Мозер С.В. Формирование института электронной таможни во Всемирной таможенной организации // Социально-политические науки № 2. - 2019г. «РТА: НАУКА». URL. http://customs-academy.net/?p=12345 (дата обращения: 10.06.2019); Мозер С.В. Актуальные вопросы развития института электронной таможни в рамках работы Подкомитета управления информацией ВТамО // Пробелы в российском законодательстве № 3. - 2019. «РТА: НАУКА». URL. http://customs-academy.net/?p=3817 (дата обращения: 10.06.2019); Мозер С.В. Совершенствование правового института цифровой таможни: анализ Модели зрелости ВТамО // Проблемы экономики и юридической практики № 2. - 2019г. «РТА: НАУКА»^Ь http://customs-academy.net/?p=12336 (дата обращения: 10.06.2019).
литической комиссией, Советом таможенного сотрудничества, Постоянным техническим комитетом. Так, на 72 заседании Политической комиссии (далее - Политко-миссия), которое состоялось 12 ноября 2014 г., председатель, с учётом повестки и сложившейся таможенной среды, обратил внимание на четыре ключевых вопроса, один из которых был связан с таможней и цифровой революцией. На тот момент важно было определить, можно ли заявленной проблематике придать повышенное значение в будущей работе Организации. Первая тема была связана с таможней и цифровой революцией. Обратим внимание, что в рамках рассмотрения данной темы, таможня не называется «цифровой», акцент сделан на таможне и цифровой революции. Председатель констатировал, что интернет и цифровая революция оказали огромное влияние на жизнь каждого человека и изменили профессию таможенника, методы работы и организационную структуру таможни. ВТамО умножила свои инициативы, связанные с этими событиями, например, в отношении Глобальной таможенной сети,4 «единого окна»,5 модели данных,6 электронного обмена данными почтовых отправлений,7 платформы IPM8 и т. д. Также были озвучены планы о запуске открытой платформы для сбора информации «Iris»,9 обсуждались вопросы электронной коммерции.
Несмотря на всю положительную динамику в рассматриваемой сфере председатель отметил, что (на тот момент) отсутствовало глобальное видение всех возможностей, предоставляемых технологиями и цифровой революцией для методов работы таможни.10 В этом контексте была высказана мысль о целесообразности начать обсуждение рассматриваемой тематики, возможно, сначала путём подготовки соответствующего документа по данному вопросу, а также путём сбора передового опыта, посредством проведения исследования.
Несколько позже в рамках 125-126 заседания Совета таможенного сотрудничества ВТамО (далее - Совет), которое состоялось в Штаб-квартире ВТамО с 11 по 13 июня 2015 г., председатель Совета отнес рассмотренный Политкомиссией вопрос о таможне и цифровой революции к проблематике электронной таможни и озвучил ряд важных тезисов:
Констатировано отсутствие стратегической концепции (видения), которая позволила членам ВТамО получить глобальную картину всех возможностей, предлагаемых информационными технологиями.
Политкомиссии предложено разработать новый пакет, который объединит все связанные с информационными технологиями (далее - ИТ, IT ) компоненты различных
3 Digital revolution.
4 Globally Networked Customs.
5 Single Window.
6The Data Model.
7 Postal EDI.
8 См. WCO launches the new IPM platform, 02 October 2015. World Customs Organization. URL: http://www.wcoomd.org/en/media/ newsroom/2015/october/wco-launches-the-new-ipm-platform.aspx (дата обращения: 05.03.2019); The WCO tool in the fight against counterfeiting. The World Customs Organization. URL:
http://www.wcoipm.org/_resources/userfiles/file/IPM-Brochure.pdf
(дата обращения: 05.03.2019).
9 См. CEP. Compliance and Enforcement. The World Customs Organization. URL: http://www.wcoomd.org/~/media/wco/public/global/ pdf/topics/enforcement-and-compliance/overview/wco_cep_online-brochure_en_for-hyperlinks.pdf?db=web (дата обращения: 05.03.2019).
10 Point 22. Report of the Policy Commission. Policy Commission.
72nd Session. Brussels, 22 January 2015. Doc. SP0506E1a. - Р. 3.
основ (столпов)11 Стратегического плана ВТамО, а также, включаемых передовых практик таможни в этой области, и функции мониторинга для отслеживания происходящих изменений на международном уровне в таможне и среди ее партнёров в быстро меняющейся области информационных технологий. По мнению ВТамО, компонент мониторинга является особенно полезной частью этой глобальной стратегии с точки зрения оказания помощи в обеспечении того, чтобы практика деятельности таможенных органов не отставала от практики других уполномоченных органов государственной власти.12 Цель этого состояла в том, чтобы оказать содействие администрациям перемоделировать таможенную функцию в свете новой технологической среды.13 Здесь же было отмечено, что объединение знаний и опыта в области информационных технологий также может дать, например, ценную информацию о требованиях к обучению и институциональному развитию в области информационных технологий.
Среди позиций, посвящённых обсуждению проблематики развития электронной таможни, отдельное внимание заслуживает мнение представителя Королевства Марокко. В частности, поднимая проблематику развития электронной таможни, делегат акцентировала внимание на далеко идущие изменения в области 1Т, которые возымели последствия на всех уровнях и особенно для таможни. Согласно представленному мнению, в дополнение к имеющимся в наличии различным инструментам и средствам, ВТамО необходимо принять среднесрочную и долгосрочную стратегическую концепцию (видение),14 чтобы помочь таможенным службам оставаться современными и способными выполнять свою надлежащую роль во взаимосвязанном мире. Это позволит прогнозировать будущее воздействие современных технологий на административные процедуры, кадровые ресурсы и т.д. Более того, реализация сказанного даст возможность максимально эффективно использовать такие технологии для совершенствования таможенных процедур, контроля и сбора доходов, а также для более эффективного реагирования на меняющиеся потребности бизнеса. Эксперт Марокко также обратила внимание на важность того, чтобы таможня оптимально использовала все свои ресурсы, особенно кадровые, при этом избегала бы использования 1Т таможни в преступных целях. Что касается таможенных администраций, то им необходимо укрепить свои системы данных и эффективно защитить эти данные. Зарубежный эксперт призвала ВТамО всецело вкладывать свою энергию в этот проект, участвуя в процессе высокого уровня, который отражает все аспекты электронной таможни в самом широком смысле.
Комплексный подход к созданию цифровой таможни.
Значение нового направления в деятельности ВТамО в части формирования самостоятельной концепции цифровой таможни трудно переоценить. Проведённые встречи на уровне Политической комиссии и Совета придали импульс анализируемому проекту, и благодаря профессиональной работе Секретариата ВТамО, при тесном взаимодействии с таможенными службами госу-
11 Pillars.
12 Point 7. Minutes of the 125th / 126th sessions of the Customs Cooperation Council, Brussels, 11 - 13 June 2015. Doc. SC0143E1a. Brussels, 22 July 2015. - P. 6.
13 New technological environment.
14 A medium and long-term strategic vision.
дарств-членов Организации, уже через 1,5 месяца, в августе 2015 г. были подготовлены необходимые материалы для заседания Постоянного технического комитета (далее - ПТК), которое состоялось 14 - 16 октября 2015 г. в Брюсселе. По нашему мнению, важный документ, который консолидирует существенные аспекты института цифровой таможни, впервые приведён в справке к пункту 7 Повестки заседания ПТК - «Цифровая таможня» от 3 августа 2015 г. Он охватывает (1) проблематику текущей операционной (рабочей) среды, (2) текущее позиционирование инструментов, средств, руководств и систем ВТамО,
(3) позиционирование информационных таможенных технологий в рамках Стратегического плана ВТамО,
(4) концепцию цифровой таможни, тематику и структуру,
(5) видение, возможности и угрозы для цифровой таможни, а также (6) необходимые действия, которые следует предпринять по анализируемому направлению. Рассмотрим концептуальные положения института цифровой таможни, представленные вниманию международного таможенного сообщества на 209/210 заседании ПТК в октябре 2015 года.
Прежде всего, напомним, что в рамках 125/126 заседания Совета было заявлено о необходимости иметь стратегическое видение, которое дало бы членам Организации «глобальную картину всех возможностей, предлагаемых информационными технологиями». Это могло быть достигнуто путём объединения всех связанных с 1Т различных компонентов Стратегического плана ВТамО и постоянным мониторингом и внедрением лучших практик и международных разработок в области информационных технологий.
Текущая операционная (рабочая) среда.
Уже не будет преувеличением сказать, что информационные коммуникационные технологии (далее - ИКТ) применяются абсолютно везде. От использования ИКТ в автоматизации делопроизводства до использования интернета для публикаций и распространения информации, а также использования автоматизированных систем очистки для заполнения деклараций, управления рисками, проверки достоверности и обработки и, в конечном итоге, для выдачи разрешений. иКт изменили методы работы таможни и правительств. В материалах ВТамО 2015 года отмечается, что на макроуровне правительства продолжают активно участвовать в проектах электронного правительства, чтобы обеспечить более высокий уровень связности при предоставлении услуг своим гражданам. Последующие события в эволюции «интернета вещей» приведут к дальнейшим возможностям «умного города» для предоставления информации в режиме реального времени для городского планирования и управления городскими объектами.
На уровне таможенных органов, осуществляющих функции на границе, государства-члены ВТамО извлекли большую пользу из приведенных разработок. Более широкие разработки электронного правительства часто приводят к совершенствованию законов, касающихся электронных операций, управления электронными удостоверениями, а также созданию физической инфраструктуры, которая необходима таможенным органам для дальнейшей модернизации.15 Данные разработки
15 Многие из этих модернизаций происходили с 1980-х годов и
не являются новыми. Преобразующий эффект ИКТ часто недооценивается, но для нас, отмечают эксперты ВТамО, важно оце-
нить более широкие последствия и признать стратегическую цен-
позволили обширнее использовать электронные системы таможенного оформления и среды «единого окна». По сути, улучшения в области ИКТ привели к трём ключевым улучшениям для таможенных и иных контролирующих органов:
способность более эффективно общаться и обмениваться информацией с общественностью, а также между государственными органами;
способность проверять, обрабатывать и производить таможенное оформление в электронном виде, используя электронную информацию;
возможность доступа к дополнительным функциям, включая управление рисками, анализ данных и технологии неинтрузивного контроля.
Эффективное использование ИКТ может привести к следующим результатам:
повышение уровня соответствия, путём расширения доступа к правовой информации, а также функциям и услугам лицам, которые вовлечены в международную торговлю;
улучшение координации между подразделениями таможенных органов, а также таможнями и другими регулирующими органами на границе, как на национальном, так и международном уровнях;
повышение объективности и прозрачности в процессе регулирования и принятия решений; увеличение скорости таможенного оформления; повышение уровня обнаружения нарушений таможенного законодательства и незаконных партий товаров, путём эффективного обобщения и осмысления имеющихся данных;
улучшение управления производительностью за счёт применения бизнес-аналитики и анализа, что позволит проводить измерения производительности конкретных процессов, объектов и функций персонала.16
Все эти результаты приводят к факторам, которые являются неотъемлемой частью смысла таможенных и трансграничных регулирующих органов: улучшение сбора доходов, повышение безопасности границ и усиление регулятивного контроля за торговыми потоками.
Стратегический план ВТамО и цифровая таможня.
Организация разработала Стратегический план ВТамО на 2016/2017 и 2018/2019 годы. Он является всеобъемлющим политическим инструментом высокого уровня, который направляет программы, проекты и другие инициативы, осуществляемые Секретариатом ВТа-мО. Стратегический план готовится в рамках многоэтапного процесса, включая консультации со странами-членами, регионами и всеми ключевыми руководящими органами ВТамО. Стратегический план ВТамО определён как живой документ, и за последние несколько лет эволюционировал и развивался, претерпевая значительные изменения. План разделён на две части -стратегическую и оперативную, чтобы лучше различать стратегический документ высокого уровня и тактические действия, необходимые для достижения стратегических целей.17
ность их использования для поддержки модернизации и реформ. Это важно для получения необходимой поддержки со стороны политического руководства, правительственных учреждений-партнёров и заинтересованных сторон из частного сектора.
Item 6. Digital customs. Item VII.d on the Agenda. Permanent Technical Committee 209th /2010th Sessions, 14-16 October 2015. Doc. PC0430E1a, Brussels, 03 August 2015 - P. 2.
17 Item 4. WCO Strategic Plan 2016/2017 to 2018/2019. World customs Organization. URL: http://www.wcoomd.org/~/media/WCO/ Pub-
Стратегический план ВТамО включает основные положения ВТамО, стратегические цели и мероприятия Организации, а также ссылки на составные элементы С21.18 Программное заявление ВТамО19 определяет общую цель Организации (почему мы существуем). В Заявлении о перспективах2 и С21 (Таможня в 21-м веке) рассматривается долгосрочная перспектива ВТамО и ее членов (куда мы идем). Ценности представляют собой основные приоритеты в культуре Организации (во что мы верим). Стратегический план также включает в себя резюме Экспертизы таможенной среды,21 подготовленное Отделом исследований и коммуникаций, 2 о реальности, в которой работает таможня, об основных мировых тенденциях и их потенциальном влиянии на таможенные администрации.
Справочно отметим, что Экспертиза таможенной среды ВТамО включает экономические, политические, социальные, экологические и административные вопросы, которые прямо или косвенно связаны с таможней. Этот документ предназначен для информирования членов ВТамО и заинтересованных сторон о соответствующих проблемах, а также для поддержки разработки Стратегического плана ВТамО. Один из пунктов включают в себя вопрос влияния на таможню политических, социальных, технологических аспектов, а также среды. Здесь отмечается, что информационные и коммуникационные технологии или «Цифровая таможня» продолжают расширяться в области функционирования таможни. Повторимся, от использования ИКТ в автоматизации делопроизводства до использования интернета для публикации и распространения информации, использования автоматизированных систем таможенного оформления для составления деклараций, управления рисками, проведения проверки достоверности и обработки и, в конечном итоге, для выдачи разрешений, ИКТ изменила подходы работы таможни и правительства. Соответственно, Генеральный секретарь ВТамО выбрал «Цифровую таможню» в качестве ежегодной темы ВТамО. Инициатива «Цифровая таможня» направлена на замену бумажных таможенных процедур электронными операциями, создавая тем самым более эффективную и современную таможенную среду в соответствии с глобальными разработками. Обратим внимание, что в Экспертизе таможенной среды ВТамО фактически ставится знак равенства между ИКТ и электронной таможней (слово «или» - прим. автора). На наш взгляд, это не совсем правильно.
Особо подчеркнём, что принципиальное изменение, предложенное в новой версии Стратегического плана, -включение на уровне стратегической цели (Стратегическая цель 5) важной и весьма актуальной темы «цифровой таможни и её ключевой роли в поддержке, в частности, скоординированного управления границами и обмена информацией». Это также влечёт за собой введение новых стратегических мероприятий 5.1, 5.3 и 5.4 в поддержку данной цели. Для её развития в Стратегическом плане сформировано положение, согласно которому технологические разработки и, в частности, ИКТ являются разнообразной и сквозной областью. ВТамО должна следовать комплексному стратегическому под-
lic/Global/PDF/About%20us/Administrative%20Documents/Strategic% 20Plan%20part%20I%20Members%20and%20Public.ashx (дата обращения: 06.03.2019).
18 C21 Building Blocks.
19 The WCO Mission Statement.
20 The Vision Statement.
21 The Customs Environmental Scan.
22The Research and Communications Unit.
ходу в отношении этих разработок и использовать ИКТ для поддержки модернизации. Способность проводить технологически реформу полезна как для стран-членов ВТамО в их национальных и региональных процессах реформирования, так и для ВТамО в целом, для определения будущих областей, которые необходимо поддержать путём разработки соответствующих стандартов и инструментов. Отметим, что ВТамО является форумом для международного сотрудничества и координации в целях обеспечения большей связности и более гармоничного взаимодействия, включая обмен информацией и опытом, а также выявление лучших практик между администрациями стран-членов, другими правительственными учреждениями, международными организациями, частным сектором и иными соответствующими заинтересованными сторонами.
Что касается введения вышеупомянутых мероприятий, то Стратегический план выделяет следующие:
(5.1.) Цифровая таможня. Обеспечить основу для консолидации разработки, продвижения и внедрения стандартов, инструментов, средств, руководств и систем, связанных с информационными технологиями ВТамО. Организация обеспечит единую, понятную и масштабируемую основу (рамки) для консолидации разработки, продвижения, а также разработки, связанных с ИТ инструментов, средств, руководящих принципов (руководств) и систем ВТамО, позволяющих внедрять ИКТ для поддержки работы таможни, включая правоохранительную деятельность по упрощению процедур.
(5.2.) Внедрение Глобальной таможенной сети (ОЫС)23 ВТамО будет и впредь предоставлять системный подход, направленный на обеспечение бесперебойного потока информации в режиме реального времени и безбумажной информации между таможенными администрациями для решения задач 21-го века, которые требуют новых подходов к сотрудничеству между таможенными администрациями и всеми соответствующими заинтересованными сторонами в целях применения таможенного контроля при одновременном содействии законной торговле.
(5.3.) Использование ИТ в поддержке скоординированного управления границами. ВТамО будет продолжать продвигать и расширять использование ИТ, связанных с координированным управлением границами, включая среду «единого окна».
(5.4.) Разработка, продвижение и управление инструментами и средствами ВТамО, которые обеспечивают правовую основу для технологических реформ. ВТамО будет продолжать разрабатывать, продвигать и управлять инструментами и средствами ВТамО, которые обеспечивают прочную правовую основу для взаимосвязанности. Информационные таможенные технологии могут: повысить безопасность, содействовать упрощению процедур торговли и гармонизации, за счёт использования электронных систем. Использование международных стандартов также повышает гармонизацию (согласованность) и функциональную совместимость между системами ИКТ, используемыми правительствами;
улучшить процесс сбора доходов с помощью электронных платежей и автоматического расчёта ставок пошлин и сборов;
улучшить управление рисками и избирательность, путём анализа рисков на основе данных;
улучшить результаты соблюдения, путём обеспечения связи между заинтересованными сторонами;
23 Implement Globally Networked Customs (GNC).
повысить уровень развития трудовых ресурсов, за счёт использования платформ электронного обучения и управления персоналом;
повысить национальную конкурентоспособность, путём достижения большей эффективности и результатов;
повысить исследования и осмысление процессов, посредством более широкой доступности информации.24
В рамках вышеупомянутого заседания ПТК был озвучен тезис о необходимости расширения цели 5 «Содействие обмену информацией между всеми заинтересованными сторонами Стратегического плана ВТамО», чтобы отразить эту сквозную реальность, поскольку использование ИКТ выходит за рамки обмена информацией между всеми заинтересованными сторонами. Здесь же был рассмотрен вопрос о концепции цифровой таможни.
О концепции цифровой таможни.
Конкретные предложения, относящиеся к вопросу формирования концепции цифровой таможни, впервые были озвучены на заседании ПТК в октябре 2015 года. Секретариат ВТамО пришел к выводу, что ИКТ - это многоплановый и сквозной вопрос. В этом контексте необходимо рассмотреть подход, при котором ВТамО, таможенные администрации государств-членов и, в частности, таможенные директораты могут принять стратегический подход в развитии ИКТ в своих странах. По мнению Секретариата ВТамО, возможность трансформировать стратегическое видение (концепцию) через ИКТ для проведения технологически организованной реформы в различных областях, которые могут поддерживать ИКТ, была бы полезна, как для администраций стран-членов ВТамО, так и для ВТамО. Это важно при определении будущей сферы для разработки стандартов и инструментов, при поддержке модернизации и гармонизации.
Следует отметить, что Секретариат ВТамО провел основную аналитическую работу, чтобы оценить существующие инструменты, средства, руководства и системы в области ИКТ, имеющиеся в настоящее время во ВТамО, и их целевое назначение, и сгруппировал их в несколько тем, а именно: (1) правовая основа; (2) лидерство; (3) модернизация и реформа; (4) защита общества; (5) связь; (6) скоординированное управление границами. Специалисты ВТамО отмечают, что приведённые темы в развернутом виде, позволили оценить разнообразный набор инструментов, а также конкретные аспекты, которые поддерживают каждый инструмент. Все эти темы содействуют друг другу и предоставляют участникам «моментальный снимок» типов ресурсов, доступных в настоящее время для поддержки их целей по модернизации и реформированию ИКТ.
Обратим внимание на то обстоятельство, что в анализируемой справке к заседанию ПТК поднимается вопрос о концепции цифровой таможни, но по факту приводится обзор положений, затрагивающих информационные таможенные технологии. Разработчики этого документа не дают однозначного ответа, что понимать под цифровой таможней, и является ли этот институт тем же явлением, что и информационные таможенные технологии. При этом рассуждения экспертов об ИКТ заканчиваются выводами, что концептуально, цифровая таможня стремится обеспечить:
24 Item 14. Digital customs. Item VII.d on the Agenda. Permanent Technical Committee 209th /2010th Sessions, 14-16 October 2015. Doc. PC0430E1a, Brussels, 03 August 2015 - P. 4.
Целостность:25 Цифровая таможня стремится быть целостной, позволяющей участникам в комплексе понимать все связанные с ИКТ стандарты, инструменты и руководящие принципы (руководства), а также то, как они связаны с трансграничной регуляторной областью.
Всеохват:26 Цифровая таможня стремится предоставить тематический подход к управлению и развитию инструментов ИКТ, чтобы его было легко понять пользователям. Особое внимание будет уделяться разработке руководящих принципов (руководств), которые сосредоточены на опыте внедрения и технических ноу-хау в каждой тематической области, чтобы администрации стран-членов ВТамО могли эффективно использовать полученные знания.
Масштабируемость:27 Цифровая таможня также предоставит странам-членам ВТамО и Секретариату ВТа-мО необходимую концептуальную основу, позволяющую разрабатывать новые инструменты с помощью межфункционального подхода, охватывающего всю область регулирования по вопросам границы. Новые инструменты могут быть включены в каждую тему по мере необходимости, и новые темы могут также быть включены на основе определения странами-членами будущих потребностей. Обратим внимание, что и здесь цифровая таможня преподносится сквозь призму инструментов ИКТ и деятельность ВТамО в этой же области.
Нынешнее отображение инструментов и инструментов, связанных с ИКТ, идёт рука об руку с текущей работой, проводимой Секретариатом ВТамО по рассмотрению Руководства ВТамО по информационным технологиям для руководителей,28 которое было разработано в качестве краткого «справочника», где тезисно рассматриваются ключевые аспекты развития ИКТ для старших должностных лиц администрации, в том числе комиссаров, генеральных директоров, их заместителей, а также старших должностных лиц администрации, непосредственно отвечающих за управление проектами в области ИКТ. Этот документ в том числе сопровождают пояснительные примечания с презентациями.
В материалах ВТамО к заседанию ПТК (2015 г.) представлены соответствующие пояснения, которые заслуживают внимания в привязке к концепции цифровой таможни. Перечислим ключевые темы:
1. Правовая основа
Взаимосвязанность должна основываться на твердой правовой основе.
Администрации стран-членов ВТамО должны проводить юридически обоснованные реформы, необходимые для улучшения взаимодействия с заинтересованными сторонами.
2. Лидерство
Лидерство имеет первостепенное значение при переводе правовой основы в реальный результат.
Руководство должно применять стратегический подход к планированию ИКТ и ориентироваться в сложностях создания технологически продвинутой и современной системы регулирования.
3. Модернизация и реформа
25 Cohesive.
26 Comprehensible.
27 Scalable - поддающаяся расширению.
28 IT Guide for Executives. World customs Organization. June, 2018. URL: http://www.wcoomd.org/en/topics/facilitation/instrument-and-tools/tools/it-guide-for-executives.aspx (дата обращения: 07.03.2019).
Информационные и коммуникационные технологии являются ключевым фактором для модернизации и реформы регулирования, связанные с границей.
Администрации государств-членов должны понимать, как ИКТ поддерживают трансграничные регулятивные процессы, чтобы они могли эффективно внедрять технологии.
4. Защита общества
Трансграничные регулирующие органы отвечают за защиту общества от вредных последствий незаконной торговли.
ИКТ расширяет возможности исследования и осмысления для выявления новых угроз и поддержки управления рисками.
5. Связь
Информационные и коммуникационные технологии предоставляют регулирующим органам (трансграничным) новые возможности для привлечения общественности и взаимодействия друг с другом.
Защищённые коммуникационные платформы необходимы для правоохранительных органов для координации правоохранительной деятельности.
ИКТ также должны поддерживать администрации стран-членов ВТамО в налаживании более тесного общения с торговым сообществом в целях содействия.
6. Скоординированное управление границами (включая взаимодействие и обмен, региональную интеграцию)
Связь через ИКТ открывает широкие возможности для совместной работы регулирующих органов (трансграничных).
Техническая гармонизация и стандартизация должны быть обеспечены, чтобы предоставить администрациям стран-членов ВТамО эффективную основу для непрерывного, совместимого обмена.
Цифровая таможня: видение, возможности и вызовы.
По мнению Секретариата ВТамО, цифровая таможня была разработана с учётом дальнейшего развития. Её нынешний этап в большей степени сосредоточен на инвентаризации и понимании стабильности инструментов, средств и руководств ВТамО, касающихся ИКТ, их тематического охвата и технического использования. Она разработана с учётом роста по мере развития операционной среды и того, как администрации членов ВТамО выступают с предложениями и идеями для дальнейшей работы. Ключевая часть этого роста, как считают эксперты ВТамО, может быть обеспечена благодаря постоянному мониторингу и внедрению лучших практик. Такой механизм потребует тщательного обсуждения в части своего управления, чтобы он был активным и устойчивым, и привел бы к разработке новых инструментов, которые были бы созданы и будут доступны для членов в интернете или в электронном виде.
Благодаря тематическому освещению цифровой таможни предусматривается, что при помощи структурированных усилий в области развития каждая тема уже или может быть закреплена с помощью одного или нескольких основных документов «Сборника» или «Справочника», в которых приводятся ссылки на ключевые конвенции ВТамО, рекомендации и руководства, чтобы обеспечить контекстный и целостный обзор темы. Таким образом, каждая тема становится авторитетной ссылкой на этот аспект внедрения ИКТ. В конечном итоге, констатируется в материалах ВТамО, следует признать, что ИКТ - не самоцель, а стратегический фактор
- инструмент, позволяющий повысить уровень эффективности и результативности для достижения результатов модернизации. Технология сама по себе не приведёт к наиболее оптимизированным результатам, если она не будет обеспечена политикой и законами, сильным руководством, политической волей и адекватными бизнес-процессами.
Следовательно, цифровую таможню следует позиционировать таким же образом: как технический инструмент для поддержки широких политических целей, что может быть вызвано такими факторами, как присоединение к Пересмотренной Киотской конвенции, реализации Балийского соглашения, региональной интеграцией и национальной модернизацией регулирования трансграничных правоотношений.
Наконец, Секретариатом ВТамО высказано мнение, о необходимости учитывать то обстоятельство, что ИКТ являются постоянно развивающейся областью в быстро меняющейся нормативно-правовой среде (трансграничной). Благодаря усовершенствованной технологии, новые приложения для иКт могут быть найдены в областях, которые ранее не изучались. Посредством инноваций администрации стран-членов ВТамО могут найти дополнительные способы использования существующих технологий, которые поддерживают функции регулирования вопросов границы. По мере развития угроз придётся столкнуться с новыми проблемами, и аспекты этих проблем, связанные с ИКТ, также должны быть изучены. Следовательно, регулярный пересмотр необходим для обеспечения актуальности и актуальности концепции цифровой таможни.
В свете вышеизложенного сформируем выводы.
1. Институт цифровой таможни, как комплексное явление был поставлен на повестку дня в 2014 г. Основные дискуссии о содержании цифровой таможни, её характеристиках приходятся на 2014-2016 гг.
2. На первоначальном этапе исследования этого института во ВТамО отсутствовало комплексное видение всех возможностей, предоставляемых технологиями и цифровой революцией для методов работы современной таможни. По нашему мнению, упразднение этого пробела могло бы быть устранено посредством проведения научно-исследовательской работы по проблематике формирования и развития институтов безбумажной, электронной, цифровой таможни в системе таможенного администрирования.
3. Тезис о принятии среднесрочной и долгосрочной Стратегической концепции по развитию цифровой таможни можно рассматривать в качестве основного посыла для формирования комплексного инструмента (цифровой таможни) в рамках ВТамО.
4. В контексте рассмотрения проблематики развития института цифровой таможни, эксперты государств-членов ВТамО констатировали отсутствие концепции, которая позволила членам ВТамО получить целостную картину всех возможностей, предлагаемых информационными технологиями в разрезе цифровой таможни.
5. В этой связи важной позицией можно назвать тезис о потребности разработать новый пакет, который объединит все связанные с ИТ компоненты различных основ Стратегического плана ВТамО.
6. Изначальный комплексный подход к институту цифровой таможни впервые подготовлен Секретариатом ВТамО к 209/210 заседанию Постоянного технического комитета и формализовался в справке к пункту 7-му по-
вестки заседания ПТК - «Цифровая таможня» от 3 августа 2015 г. Данный документ принципиально отличается от Стратегии электронной таможни ВТамО (2007 г.), анализ которой представлен в отдельном исследовании.29 В то же время, институт электронной таможни остался за рамками дискуссий о формировании института цифровой таможни. На сегодняшний день отсутствует однозначный ответ на вопрос, в чём сходства и различия между упомянутыми правовыми явлениями (инструментами).
7. В основе Концепции цифровой таможни предложены положения о текущей операционной среде, инструменты, средства ВТамО, а также информационные таможенные технологии.
8. На сегодняшний день Стратегический план ВТамО модернизирован посредством изменения стратегической цели № 5. Сейчас она звучит как «цифровая таможня и её ключевая роль в поддержке, в частности, скоординированного управления границами и обмена информацией». Стратегический план не позволяет ответить на вопрос, что такое цифровая таможня и какие её основные столпы (характеристики). В то же время, анализируемый стратегический документ фактически отождествляет цифровую таможню с информационными технологиями. На наш взгляд, это отождествление не идеально и вызывает ряд вопросов.
9. Такой подход, по нашему мнению, сместил акцент с разработки отдельного самостоятельного комплексного инструмента ВТамО по цифровой таможне (руководства, компендиума, средства) к поиску цифровой таможни в ранее созданных инструментах ВТамО и их группировки по основному признаку - принадлежности (относимости) к информационным таможенным технологиям. Соответственно инструменты ВТамО из раздела ИТ были сгруппированы по темам - правовая основа, лидерство, модернизация и реформа, защита общества, связь, скоординированное управление границей. Возникает вопрос. Если институт цифровой таможни -это то же самое, что информационные таможенные технологии, тогда зачем создавать новую тему «электронная таможня» и изменять Стратегический план ВТамО, изменяя пятую цель с «обеспечение информационного обмена и сотрудничества» на «цифровая таможня и её ключевая роль в поддержке, в частности, скоординированного управления границами и обмена информацией».
Аналогичный подход был использован при создании Руководства по Балийскому соглашению. На сегодняшний день ранее созданные инструменты ВТамО преподносятся, как инструменты ВТамО, разработанные в развитие положений Балийского положения. Этого не может быть хотя бы потому, что Балийское соглашение вступило в силу намного позже, чем были созданы большинство инструментов ВТамО в области таможенного администрирования. Соответственно сомнителен тезис о том, что цифровую таможню следует позиционировать для поддержки широких политических целей, что может быть вызвано такими факторами, как реализация Балийского соглашения.
Мы не занижаем роль Балийского соглашения. Мы исходим из той позиции, что разработка инструментов таможенного администрирования является строго компетенцией ВТамО, и любые попытки передать эту компе-
29 Мозер С.В. Актуальные вопросы развития института электронной таможни в рамках работы Подкомитета управления информацией ВТамО // Пробелы в российском законодательстве № 3. - 2019. «РТА: НАУКА». URL. http://customs-academy.net/?p=3817 (дата обращения: 10.06.2019).
тенцию под вывеской «упрощение процедур торговли» на другую переговорную площадку, например, другой международной организации, являются не совсем правильными и корректными.
10. Анализ материалов ВТамО (2015 г.) позволяет выделить, как минимум, два определения цифровой таможни:
цифровая таможня - технический инструмент для поддержки широких политических целей;30
цифровая таможня - это способ организации таможенной службы в эпоху цифровых технологий.31
11. При формировании института цифровой таможни важно:
создать «Модель цифровой таможни» / «Эталонную модель цифровой таможни»;
определить области (сферу) охвата цифровой таможни;
разработать единую систему показателей ВТамО для цифровой таможни;
сформировать платформу сотрудничества между таможенными органами и заинтересованными субъектами в рамках реализации института цифровой таможни;
определить место цифровой таможни во взаимосвязи с механизмом «единого окна»;
разработать модельное соглашение с таможней, другими партнёрами для упрощения взаимодействия систем в рамках института цифровой таможни;
сформировать комплексную цифровую таможенную палитру, которая состоит из необходимых инструментов, передовой практики, систем, решений и инструментов ВТамО, существующих в мире и имеющих отношение к сфере таможенного регулирования;
подготовить Руководство (руководящие принципы) ВТамО, которое представляет возможности технической помощи, финансирования и поддержки для наращивания потенциала, обеспечивая условия доступа;
подготовить компендиум ВТамО по правоприменительной практике (аналог Компендиума ВТамО по уполномоченным экономическим операторам). В Руководстве важно отразить следующие элементы:
нормативные акты, регулирующие правоотношения в рамках института цифровой таможни;
сферу охвата цифровой таможни (субъекты, объекты);
характеристики, элементы, систему цифровой таможни;
применяемые информационные технологии и программные продукты;
создать инструмент (руководство ВТамО) для отслеживания (мониторинга) изменений в части сближения участников внешнеэкономической деятельности с Моделью цифровой таможни.32
Список литературы:
1. Мозер С.В. Формирование института электронной таможни во Всемирной таможенной организации // Социально-политические науки № 2. - 2019г. «РТА: НАУКА». URL. ИНр://сив1от8-асаСету.пе1/?р=12345 (дата обращения: 10.06.2019).
30 Item 29. Digital customs. Item VII.d on the Agenda. Permanent Technical Committee 209th /2010th Sessions, 14-16 October 2015. Doc. PC0430E1a, Brussels, 03 August 2015 - P. 7.
31 Item 66. Summary Report. 209th/210th Sessions. Permanent Technical Committee, 14-16 October 2015. Doc. PC0432E1a. Brussels, 17 November 2015. - P. 11.
32 Подготовлено c учётом предложений таможенной службы Королевства Марокко.
2. Мозер С.В. Актуальные вопросы развития института электронной таможни в рамках работы Подкомитета управления информацией ВТамО // Пробелы в российском законодательстве № 3. - 2019. «РТА: НАУКА». URL. http://customs-academy.net/?p=3817 (дата обращения: 10.06.2019).
3. Мозер С.В. Совершенствование правового института цифровой таможни: анализ Модели зрелости ВТамО // Проблемы экономики и юридической практики № 2. - 2019г. «РТА: НАУКА»^Ь http://customs-academy.net/?p=12336 (дата обращения: 10.06.2019).
4. Kadyrkulov M.A., Mozer S.V. Improvement of instruments of customs administration: international and legal aspect (The Revised Kyoto Convention Management Committee): Monograph / MA. Kadyrkulov, S.V. Mozer. Moscow: Publishing House of the Russian Customs Academy, 2018. - 248 pages. URL. http://customs-academy.net/wp-content/uploads/2018/11/Kadyrkulov-Mozer_Kyoto.pdf (дата обращения: 10.06.2019).
5. CEP. Compliance and Enforcement. The World Customs Organization. URL: http://www.wcoomd.org/~Z me-dia/wco/public/global/pdf/topics/enforcement-and-compliance/overview/wco_cep_online-brochure_en_for-hyperlinks.pdf?db=web (дата обращения: 05.03.2019).
6. Digital customs. Item VII.d on the Agenda. Permanent Technical Committee 209th /2010th Sessions, 14-16 October 2015. Doc. PC0430E1a, Brussels, 03 August 2015.
7. IT Guide for Executives. World customs Organization. June, 2018. URL: http://www.wcoomd.org/en/topics/facili-tation/instrument-and-tools/tools/it-guide-for-executives. aspx (дата обращения: 07.03.2019).
8. The WCO tool in the fight against counterfeiting. The World Customs Organization. URL: http://www.wcoipm. org/_resources/userfiles/file/IPM-Brochure.pdf (дата обращения: 05.03.2019).
9. Report of the Policy Commission. Policy Commission. 72nd Session. Brussels, 22 January 2015. Doc. SP0506E1a.
10. Minutes of the 125th / 126th sessions of the Customs Cooperation Council, Brussels, 11 - 13 June 2015. Doc. SC0143E1 a. Brussels, 22 July 2015.
11. Summary Report. 209th/210th Sessions. Permanent Technical Committee, 14 - 16 October 2015. Doc. PC0432E1 a. Brussels, 17 November 2015.
12. WCO launches the new IPM platform, 02 October 2015. World Customs Organization. URL: http://www.wco-omd.org/en/media/newsroom/2015/october/wco-launches-the-new-ipm-platform.aspx (дата обр.: 05.03.2019);
13. WCO Strategic Plan 2016/2017 to 2018/2019. World customs Organization. URL: http://www.wcoomd.org/~/ media/WCO/Public/Global/PDF/About%20us/Administra-tive%20Documents/Strategic%20Plan%20part%20I%20M embers%20and%20Public.ashx (дата обр.: 06.03.2019).
Рецензия
на статью Мозера Сергея Владимировича «Совершенствование таможенного регулирования: о стратегической концепции цифровой таможни Всемирной таможенной организации»
В своевременных условиях евразийской интеграции государства-члены Евразийского экономического союза (далее - ЕАЭС) активно взаимодействуют в сфере совершенствования таможенного администрирования и упрощения процедур торговли. Отдельное направление такого взаимодействия - развитие института цифровой таможни. На сегодняшний день страны ЕАЭС активно развивают национальные системы информационных коммуникационных технологий (далее - ИКТ), а также внедряют в правоприменительную практику современные инструменты таможенного регулирования, которые сопряжены с институтом цифровой таможни. В контексте многосторонних консультаций по проблематике развития цифровой таможни актуальным вопросом является изучение зарубежного опыта и, прежде всего, Всемирной таможенной организации (далее - ВТамО).
В статье Мозера С.В. проанализированы подходы ВТамО к созданию института цифровой таможни. Уделено внимание разработкам Совета таможенного сотрудничества, Политической комиссии, Постоянного технического комитета ВТамО. Автором исследуется комплексный подход к созданию цифровой таможни, проблематика текущей операционной среды, Стратегический план ВТамО и цифровая таможня, а также концепция цифровой таможни. В статье анализируются видение, возможности и вызовы для цифровой таможни.
Сформированные Мозером С.В. выводы и предложения заслуживают внимания и представляют научно-практический интерес для экспертов Евразийской экономической комиссии, деятельность которых связана с совершенствованием таможенного администрирования и, в частности, развитием механизма «единого окна» и цифровой таможни.
Статья обращена к широкому кругу специалистов, вовлеченных в процесс исследования проблематики модернизации института цифровой таможни, совершенствованием таможенного регулирования, а также международного таможенного права.
Полученные в рамках исследования выводы могут быть рекомендованы к рассмотрению на заседании Подкомитета управления информацией, Рабочей группы по пересмотру Пересмотренной Киотской конвенции, Постоянного технического комитета ВТамО, а также на экспертном уровне в ЕЭК.
Научно-исследовательская статья С.В. Мозера заслуживает опубликования в журнале, рекомендованном ВАК.
Советник отдела таможенных операций и таможенного контроля Департамента таможенного законодательства и правоприменительной практики, Евразийская экономическая комиссия, канд. юрид. наук Д.А.Авдонин
Статья прошла проверку системой «Антиплагиат»; Оригинальность текста 94,18%
