CC BY
115
Раздел 2. Административная деликтология
ЛЕЩИНА Э.Л., кандидат юридических наук, доцент, leshina74@mail.ru Кафедра правоохранительной деятельности и национальной безопасности; Южно-Уральский государственный университет (национальный исследовательский университет), 454080, Челябинск, просп. Ленина, 76
LESHCHINA E.L., Candidate of Legal Sciences, associate professor, leshina74@mail.ru
Chair of law enforcement activities and national security; South Ural State University (National Research University), Lenin Ave. 76, Chelyabinsk, 454080, Russian Federation
СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ПРОЦЕССУАЛЬНЫХ ОСНОВ СЛУЖЕБНОЙ ПРОВЕРКИ В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Аннотация. В статье рассматривается порядок назначения и проведения служебной проверки по фактам нарушения законности и дисциплины в системе государственной гражданской службы Российской Федерации, государственной службы иных видов. Охарактеризованы цели и задачи проверки, порядок ее назначения и проведения, основы административно-процессуального статуса ее субъектов и участников, виды обеспечительных мер, порядок сбора доказательств, порядок оформления и утверждения заключения проверки, ознакомления заинтересованных лиц с результатами проверки. Особое внимание уделено гарантиям государственному служащему, в отношении которого проводится проверка. На основании действующего законодательства и практики его применения формулируются предложения по совершенствованию процессуальной регламентации порядка назначения и проведения служебной проверки в системе государственной службы Российской Федерации.
Ключевые слова: государственная служба; дисциплинарный проступок; дисциплинарная ответственность; административный процесс; административно-процессуальная деятельность; дисциплинарное принуждение; дисциплинарное производство; служебная проверка.
Для цитирования: Лещина Э.Л. Совершенствование процессуальных основ служебной проверки в системе государственной службы Российской Федерации // Юридическая наука и правоохранительная практика. 2020. N 4 (54). С. 15-24.
IIMPROVING THE PROCEDURAL BASIS OF INTERNAL INVESTIGATION IN THE PUBLIC SERVICE SYSTEM OF THE RUSSIAN FEDERATION
Annotation. The author of the article considers the procedure for launching and conducting an internal investigation on the facts of violation of law and discipline in the system of the state civil service of the Russian Federation, and other types of public service. To achieve the purpose of the research, the aims and objectives of the internal investigation, the procedure for launching and conducting such investigation, the basics of administrative and procedural status of its subjects and participants, the types of interim measures, the procedure for collecting evidence, the procedure for writing the investigation report, presenting and approving its findings, as well as providing the results of the investigation to the parties involved, are characterized. Particular attention is paid to the guarantees provided to the civil servant being the subject of the internal investigation. Basing on the analysis of the current legislation and the practice of its application, proposals are formulated to improve the regulation of the procedure for launching and conducting an internal investigation in the system of the public service of the Russian Federation.
Keywords: public service; disciplinary offence; disciplinary liability; administrative procedure; administrative procedure activities; disciplinary coercion; disciplinary proceedings; internal investigation.
For citation: Leshchina E.L. Improving the procedural basis of internal investigation in the public service system of the Russian Federation // Legal Science and Law Enforcement Practice. 2020. No. 4 (54). P. 15-24.
Служебная проверка является факультативным видом процессуальной деятельности на стадии возбуждения производства по дисциплинарному делу [1, с. 494]. Проверка может не назначаться в случае очевидности обстоятельств совершения дисциплинарного проступка. Вместе с тем в силу существующих законодательных установлений проведение служебной проверки, независимо от вида, характера и последствий проступка, обязательно в случаях нарушений законности и дисциплины прокурорскими работниками*, государственными гражданскими служащими и сотрудниками Следственного комитета Российской Федерации**.
От состояния процессуальной регламентации института служебной проверки, полноты, качества и объективности ее проведения, правильности оформления материалов зависит судьба дела о дисциплинарном проступке государственного служащего, а также возможные перспективы оспаривания акта о наложении дисциплинарного взыскания.
Проведенный анализ федерального законодательства о порядке прохождения государственной гражданской службы Российской Федерации, государственной службы иных видов в части закрепления общего механизма служебной проверки, изданных на его основе ведомственных нормативных правовых актов, регламентирующих порядок проведения служебной проверки, позволил сделать вывод о наличии разных подходов к правовому регулированию отдельных элементов служебной проверки в системах различ-
* Часть 2 ст. 58 Федерального закона от
27 июля 2004 г. N 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (см.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2004. N 31. Ст. 3215) (далее — Федеральный закон N 79-ФЗ); пункт 2.1 Инструкции о порядке проведения служебных проверок в отношении прокурорских работников органов и организаций прокуратуры Российской Федерации, утв. приказом Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 28 апреля 2016 г. N 255 (далее — Инструкция Генпрокуратуры России от
28 апреля 2016 г.) (См.: Законность. 2016. N 7).
** Согласно ч. 2 ст. 58 Федерального закона N 79-ФЗ «перед применением взыскания про-
водится служебная проверка».
ных административных ведомств в части определения целей и задач проверки, порядка назначения и проведения, закрепления статуса субъектов и участников, в части применения обеспечительных мер, оформления и утверждения заключения, ознакомления заинтересованных лиц с результатами проверки***. В ходе рассмотрения материалов практики по вопросам привлечения государственных служащих к дисциплинарной ответственности выявлены разные подходы судов к оценке законности процессуальной деятельности в ходе проведения служебной проверки и ее результатов, значимости заключения служебной проверки для наложения дисциплинарного взыскания, необходимости его самостоятельного оспаривания для отмены приказа о наложении дисциплинарного взыскания.
Эти обстоятельства актуализируют необходимость изучения процессуальной основы служебной проверки с целью выявления недостатков, пробелов и использования полученных результатов для совершенствования служебного законодательства.
Нормативные правовые акты, регламентирующие порядок прохождения государственной службы, не содержат определения понятия служебной проверки, но закрепляют ее задачи, а в отдельных случаях - цели.
Целями служебной проверки являются:
а) необходимость выявления причин, характера и обстоятельств совершенного сотрудником органов внутренних дел дисциплинарного проступка, подтверждения наличия или отсутствия фактов соблюдения ограничений, запретов и обязанностей, связанных со службой в ОВД (ч. 1 ст. 52 Федерального закона от 30 но-
*** В статье рассмотрены правовые основы служебной проверки в отношении государственных гражданских служащих, в системе МВД России, органах прокуратуры Российской Федерации, Следственном комитете Российской Федерации, Таможенных органах Российской Федерации. Кроме того, проанализированы отдельные вопросы правовой регламентации проверки в Федеральной противопожарной службе, уголовно-исполнительной системе, органах принудительного исполнения.
ября 2011 г. N 342-Ф3 «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»* (далее - Федеральный закон N 342-Ф3);
б) выявление фактов, обстоятельств, причин совершения сотрудниками таможенных органов дисциплинарных проступков (п. 1 Инструкции об организации и о проведении служебной проверки в таможенных органах Российской Федерации, утвержденной приказом Федеральной таможенной службы от 2 августа 2012 г. N 1557** (далее - Инструкция ФТС России от 2 августа 2012 г.).
К задачам служебной проверки, проводимой по фактам совершения дисциплинарных проступков государственными служащими, относится следующее:
1. Объективно и всесторонне установить:
а) факт совершения дисциплинарного проступка, время, место, обстоятельства его совершения;
б) государственного служащего, совершившего дисциплинарный проступок, и лиц, причастных к его совершению;
в) вину государственного служащего в совершении дисциплинарного проступка или степень вины каждого служащего при его совершении несколькими лицами;
г) причинно-следственную связь между действиями (бездействием) государственного служащего, совершившего дисциплинарный проступок, и наступившими последствиями;
д) характер и размер вреда (ущерба), причиненного государственным служащим в результате совершения дисциплинарного проступка;
е) отношение государственного служащего к совершенному им дисциплинарному проступку и его последствиям;
ж) причины и условия, которые способствовали совершению дисциплинарного проступка.
2. Подготовить предложения о мере дисциплинарной или материальной ответственности государственного служащего, совершившего дисциплинарный проступок.
3. Разработать предложения об организации и о проведении предупредительно-профилактических мероприятий, направленных на устранение причин и условий, способствовавших совершению дисциплинарного проступка;
4. Оформить документально все сведения о дисциплинарном проступке***.
Важной характеристикой служебной проверки выступает и то, что она проводится в отношении членов организованных административных коллективов в порядке подчинения по службе, носит принудительный характер, порядок ее проведения регламентируется административно-процессуальными нормами, входящими в законодательство о государственной службе соответствующего вида. Помимо случаев нарушения служебной дисциплины, служебная проверка может проводиться в связи с совершением государственным служащим коррупционного правонарушения, порочащего проступка, иного нарушения законности.
Порядок назначения и проведения служебной проверки характеризуется следующим.
Поводами к назначению служебной проверки являются сведения, указывающие на наличие признаков совершения дисциплинарного или порочащего проступка, коррупционного правонарушения. Служебная проверка также может проводиться по заявлению государственного служащего для опровержения порочащих сведений, касающихся предполагаемого нарушения дисциплины, совершения коррупционного правонарушения.
Решение о назначении служебной проверки принимает лицо, наделенное правом назначения государственного служащего на должность. Срок для принятия решения о проведении служебной проверки в различных органах не одинаков. Например, в ОВД служебная проверка долж-
* Собр. законодательства Рос. Федерации. 2011. N 49 (ч. I). Ст. 7020.
** Рос. газ. 2012. 24 окт.
*** Часть 3 ст. 52 Федерального закона N 342-Ф3; пункт 3 Инструкции об организации служебных проверок в Министерстве юстиции Российской Федерации и его территориальных органах, утв. приказом Минюста России от 2 декабря 2009 г. N 415 (см.: Рос. газ. 2009. 19 февр.); пункт 2.11 Инструкции Генпрокуратуры России от 28 апреля 2016 г.; пункт 2 Инструкции ФТС России от 2 августа 2012 г.
на быть назначена не позднее двух недель с момента получения соответствующим руководителем информации, являющейся основанием для ее проведения*; в органах принудительного исполнения - в течение четырнадцати дней**; в таможенных органах Российской Федерации - в течение пяти рабочих дней***; в Следственном комитете Российской Федерации - не позднее трех рабочих дней****. В ряде случаев этот срок не определен (например, для органов прокуратуры Российской Федерации). Такая информация не содержится и в Федеральном законе N 79-ФЗ, закрепляющем механизм служебной проверки в отношении гражданских служащих.
В целях формирования единого порядка назначения проверок для всех видов государственной службы представляется, что решение о проведении служебной проверки должно быть принято в течение двух недель (десяти рабочих дней) с момента получения соответствующим руководителем документа, содержащего основания для ее проведения, в виде резолюции на этом документе. Учет принятых решений о назначении проверки предусмотрен только в Следственном
* Пункт 15 Порядка проведения служебной проверки в органах, организациях и подразделениях Министерства внутренних дел Российской Федерации, утв. приказом МВД России от 26 марта 2013 г. N 161 (далее - Порядок проведения служебной проверки в ОВД). (См.: Рос. газ. 2013. 14 июля).
** Пункт 8 Порядка проведения служебной проверки в отношении сотрудника органов принудительного исполнения Российской Федерации, утв. приказом Минюста России от 30 марта 2020 г. N 65 (далее - Порядок проведения служебной проверки в отношении сотрудника органов принудительного исполнения). (Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс»).
*** Пункт 4 Инструкции ФТС России от 2 августа 2012 г.
**** Пункт 6 Инструкции о проведении служебных проверок в Следственном комитете Российской Федерации, утв. приказом Следственного комитета Российской Федерации от 3 февраля 2015 г. N 11 (далее - Инструкция СК РФ от 3 февраля 2015 г.). (См.: Официальный интернет-портал правовой информации. 11К1_: http://www.pravo.gov.ru).
комитете Российской Федерации, где они регистрируются в книге регистрации материалов служебных проверок (п. 5 Инструкции СК РФ от 3 февраля 2015 г.). Виды сведений, указываемых в данной книге, определяет п. 5.1 Инструкции СК РФ от 3 февраля 2015 г.
На основании решения о назначении проверки в соответствии с установленным порядком делопроизводства издается приказ (в органах прокуратуры и Следственном комитете Российской Федерации - распоряжение). Приказ может не издаваться при проведении разбирательства (проверки) по факту нарушения дисциплины в системе МВД России, Росгвардии, ФСИН России, в Федеральной противопожарной службе, органах принудительного исполнения одним сотрудником. Однако для данных организаций издание приказа обязательно при проведении проверки в составе комиссии.
В письменном акте о назначении проверки указываются:
- основания для ее проведения;
- данные государственного служащего, в отношении которого (либо по письменному заявлению которого) проводится служебная проверка;
- сроки проведения;
- состав комиссии для проведения служебной проверки.
В таможенных органах Российской Федерации в приказах также указываются сроки представления материалов служебной проверки и заключения по ее результатам руководителю (п. 5 Инструкции ФТС России от 2 августа 2012 г.).
Срок проведения служебной проверки является пресекательным, исчисляется со дня принятия решения о ее проведении, или со дня издания приказа о ее проведении, и составляет:
- в системе государственной гражданской службы - один месяц со дня принятия решения о ее проведении (ч. 6 ст. 59 Федерального закона N 79-ФЗ);
- в органах прокуратуры служебная проверка должна быть завершена в срок, установленный руководителем, ее назначившим, но не позднее пятнадцати рабочих дней со дня ее назначения (п. 3.5 Инструкции Генпрокуратуры России от 28 апреля 2016 г.);
- в таможенных органах - не позднее месяца со дня издания приказа о ее проведении (п. 6 Инструкции ФТС России от 2 августа 2012 г.). Более короткий срок может быть установлен приказом;
- в ОВД служебная проверка проводится в течение тридцати дней со дня принятия решения о ее проведении (ч. 4 ст. 52 Федерального закона N 342-Ф3, п. 16 Порядка проведения служебной проверки в ОВД).
Полагаем, что срок проведения служебной проверки должен исчисляться единообразно - со дня принятия решения о ее проведении, то есть с момента возбуждения производства по делу о дисциплинарном проступке, без учета времени на издание соответствующего приказа. При этом для проведения проверки достаточно наличия решения руководителя -административного акта управления.
Возможность продления срока проведения проверки еще на тридцать дней предусмотрена в МВД России (ч. 4 ст. 52 Федерального закона N 342-Ф3), Росгвар-дии (п. 17 Порядка проведения служебной проверки в войсках национальной гвардии Российской Федерации, утвержденного приказом Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации от 30 января 2018 г. N 25*, МЧС России (п. 19 Порядка проведения служебной проверки в системе МЧС России, утвержденного приказом МЧС России от 17 октября 2016 г. N 550)**, ФСИН России (п. 19 Инструкции об организации и проведении служебных проверок в учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, утвержденной приказом Федеральной службы исполнения наказаний от 12 апреля 2012 г. N 198 (далее - Инструкция ФСИН
* Порядок проведения служебной проверки в войсках национальной гвардии Российской Федерации: утв. приказом Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации от 30 янв. 2018 г. N 25 // Официальный интернет-портал правовой информации. 11К1_: http://www.pravo.gov.ru
** Порядок проведения служебной проверки в системе МЧС России: утв. приказом МЧС России от 17 окт. 2016 г. N 550. Доступ из справ.-правовой системы «Гарант».
России от 12 апреля 2012 г.)***, в органах принудительного исполнения Российской Федерации (ч. 4 ст. 52 Федерального закона от 1 октября 2019 г. N 328-Ф3 «О службе в органах принудительного исполнения Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»****, п. 9 Порядка проведения служебной проверки в отношении сотрудника органов принудительного исполнения).
Минимальный срок проведения проверки - пять рабочих дней - установлен только для органов и учреждений уголовно-исполнительной системы (п. 16 Инструкции ФСИН России от 12 апреля 2012 г.).
Что касается исчисления сроков проведения проверки в календарных днях или в течение месяца, то здесь с учетом общих правил исчисления процессуальных сроков в месяцах и с целью избежать путаницы в определении дней окончания проверки, видится более уместным использование календарных месяцев. Проведение проверки может быть приостановлено на время отсутствия на службе по уважительным причинам лица, в отношении которого она проводится, по рапорту должностного лица, проводящего проверку. Также проверка может быть продлена на десять дней при необходимости замены проводящего ее лица, не уведомившего о наличии прямой или косвенной заинтересованности в ее результатах (ч. 5 ст. 59 Федерального закона N 79-ФЗ; ч. 2 ст. 52 Федерального закона N 342-Ф3).
Нет сомнения в том, что в нормативных актах порядок продления проверки следует определить единообразно. Как видится, для этого должностное лицо, проводящее проверку, не менее чем за пять
*** Инструкция об организации и проведении служебных проверок в учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы: утв. приказом Федеральной службы исполнения наказаний от 12 апр. 2012 г. N 198 // Рос. газ. 2012. 7 сент.
**** о службе в органах принудительного исполнения Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации: федер. закон от 1 окт. 2019 г. N 328-Ф3 // Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http:// www.pravo.gov.ru
дней до истечения срока проведения проверки должно вместе с материалами проверки представить обоснование необходимости такого продления руководителю, назначившему данную проверку. Также руководитель (начальник) вправе самостоятельно принять решение о продлении срока проведения проверки еще на один месяц при рассмотрении ее заключения.
Окончанием срока проведения проверки считается день утверждения письменного заключения по ее результатам должностным лицом, принявшим решение о ее проведении. Как правило, срок предоставления заключения проверки определяется руководителем при ее назначении, а в ОВД заключение предоставляется руководителю в трехдневный срок со дня ее завершения. Срок утверждения заключения служебной проверки руководителем ОВД составляет пять дней со дня его представления (п. 39 Порядка проведения служебной проверки в ОВД), для проверок, проводимых в отношении гражданских государственных служащих, прокурорских работников и сотрудников таможенных органов данный срок не определен. Полагаем, что в последнем случае сроки направления (передачи) заключения на утверждение и сроки утверждения заключения должны «вписываться» в общий срок проведения служебной проверки.
Круг субъектов и участников проверки зависит от вида проступка, его последствий, вида государственной службы, существующей в государственных органах практики проведения служебной проверки и нормативной регламентации. К субъектам, правомочным проводить служебную проверку, относятся государственные служащие, обладающие необходимыми профессиональными знаниями и опытом, должностные лица кадровых подразделений, подразделений по противодействию коррупции, подразделений собственной безопасности, представитель выборного профсоюзного органа в системе государственной гражданской службы, должностные лица иных структурных подразделений государственного органа. Комиссия формируется в количестве трех и более сотрудников. Включение в состав комиссии лица, по рапорту которого назначена проверка, может свидетельствовать о пря-
мой либо косвенной заинтересованности в исходе проверки*.
Обязательным участником служебной проверки, как и производства по дисциплинарному делу, является государственный служащий, в отношении которого проводится проверка. Иные участники служебной проверки - заявитель (потерпевший), свидетель, специалист, государственные служащие - непосредственно не участвуют в проведении проверки и не являются ее инициаторами.
Основные обязанности и права лиц, проводящих служебную проверку, аналогичны для различных государственных органов. Кроме того, данный вопрос имеет надлежащую правовую регламентацию и поэтому не требует развернутой характеристики.
Государственный служащий, в отношении которого проводится служебная проверка, вправе:
1) ознакомиться с решением о проведении служебной проверки и документами, содержащими основания для ее назначения;
2) предоставлять устные и письменные объяснения лицу, проводящему служебную проверку;
3) заявлять мотивированные отводы лицам, проводящим служебную проверку**;
4) представлять заявления, ходатайства и иные документы, которые приобщаются к материалам служебной проверки;
5) обжаловать решения и действия (бездействие) государственных служащих, проводящих служебную проверку, долж-
* Апелляционное определение Астраханского областного суда от 3 сент. 2014 г. по делу N 33-2655/2014. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс»; Апелляционное определение судебной коллегии Алтайского краевого суда от 27 апр. 2016 г. по делу N 33-4752/2016. Доступ из справ.-правовой системы «Гарант».
** Не могут участвовать в проведении служебной проверки: непосредственный подчиненный государственного служащего, в отношении которого проводится проверка, близкий родственник государственного служащего, в отношении которого проводится проверка; лицо, имеющее дружеские (неприязненные отношения) с государственным служащим, в отношении которого проводится проверка; лицо, выявившее факт нарушения дисциплины (инициировавшее служебную проверку).
ностному лицу, принявшему решение о проведении служебной проверки;
6) ознакомиться по окончании служебной проверки с заключением служебной проверки, другими материалами по результатам, если это не противоречит требованиям неразглашения сведений, составляющих государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну.
Представляется, что данный перечень может быть дополнен правом на получение копии заключения проверки до наложения дисциплинарного взыскания и правом требования рассмотрения возражений на заключение служебной проверки.
3аконодательными актами о государственной службе, за исключением государственной гражданской службы (п. 3 ч. 8 ст. 59 Федерального закона N 79-Ф3), не предусмотрено право государственного служащего, в отношении которого проводится служебная проверка, ознакомиться, помимо заключения, с иными материалами проверки (например, с показаниями свидетелей, иными документами). 3акрепление этого права для иных видов государственных служащих, проходящих государственную службу в соответствии с федеральными законами, с учетом правовых позиций, выраженных судами при разрешении служебных споров*, как видится, может способствовать более полному обеспечению принципов гласности и состязательности дисциплинарного производства. Для совершенствования механизма служебной проверки следует установить порядок рассмотрения ходатайств.
Сотрудник органов внутренних дел, в отношении которого проводится служебная проверка, обязан давать объяснения в письменной форме по обстоятельствам проведения служебной проверки, если это не связано со свидетельствованием против самого себя (п. 1 ч. 6 ст. 52 Федераль-
* Решение Майкопского городского суда Республики Адыгея от 10 февр. 2014 г. N 2-4014/2013 М-3966/2013 2-299/2014(2-4014/2013;)~М-3966/2013 2-299/2014 // Судебные и нормативные акты РФ: сайт. URL: https:// sudact.ru; Апелляционное определение Московского городского суда от 16 февр. 2015 г. по делу N 33-4721/2015; Апелляционное определение Самарского областного суда от 19 февр. 2019 г. по делу N 33-1796/2019. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
ного закона N 342-Ф3). 3аконодательство о государственной гражданской службе подобного требования не содержит.
Общий порядок проведения проверки. Должностные лица проводят проверку по основаниям, изложенным в приказе (решении о назначении проверки). В этих целях председатель и члены комиссии:
- изучают нормативные правовые акты по вопросам, относящимся к служебной проверке;
- разрабатывают план проведения служебной проверки;
- составляют перечень вопросов государственному служащему, в отношении которого (по письменному заявлению которого) проводится служебная проверка;
- производят сбор доказательств и их документальное закрепление;
- обобщают и анализируют необходимую для подготовки заключения информацию;
- готовят заключение служебной проверки и предоставляют его для утверждения.
Следует отметить, что затребование объяснений и сбор доказательств возможны только после назначения проверки. Объяснение от государственного служащего проверяющим истребуется после ознакомления его с приказом (решением) о назначении проверки и должно содержать конкретные вопросы, задаваемые лицу, предоставляющему объяснение, ответы на них и (или) его пояснения об обстоятельствах, подлежащих установлению в ходе служебной проверки. Для предоставления объяснения установлен двухдневный срок. Если по истечении данного срока объяснение не предоставлено, то составляется соответствующий акт. Как показывает правоприменительная практика, при наличии устного отказа от предоставления объяснения должен быть составлен соответствующий акт, порождающий юридические последствия до истечения срока для предоставления объяснения**.
** См. подробнее: Определение Московского городского суда от 17 февр. 2014 г. N 4г-788/14; определение Алтайского краевого суда от 20 нояб. 2013 г. N 33-9355/2013; Определение Ростовского областного суда от 5 апр. 2012 г. N 33-3664. Доступ из справ.-правовой системы «Гарант». Аналогичной позиции придерживается и Верховный Суд Российской Федерации (Определение от 30 июля 2008 г. N 36-В08-23. Доступ из справ.-правовой системы «Гарант»).
В ходе служебной проверки уполномоченное лицо таможенного органа вправе проводить осмотр места совершения дисциплинарного проступка, находящихся там вещей и документов, предметов; осуществлять временное изъятие вещей и документов*. Следует отметить, что виды и порядок применения возможных обеспечительных мер в рамках дисциплинарного производства, служебной проверки, в нормативных актах, за исключением таможенных органов и Вооруженных Сил Российской Федерации, отсутствует.
Также производятся сбор и закрепление доказательств, изучение документов, личного дела государственного служащего, направление запросов, совершение иных проверочных действий, фиксирование полученных результатов.
Результаты служебной проверки сообщаются руководителю, ее назначившему, в виде заключения, которое составляется на основании имеющихся в материалах служебной проверки данных (документов) и состоит из трех частей - вводной, описательной и резолютивной. Содержание заключения определяется законодательными и иными нормативными правовыми актами применительно к каждому государственному органу и отражает сведения о проведенной проверке, установленные факты и обстоятельства, итоговые выводы и предложения (рекомендации) проверяющих.
Письменное заключение по результатам служебной проверки подписывается лицами, ее проводившими, утверждается уполномоченным руководителем и приобщается к личному делу государственного служащего, в отношении которого проводилась служебная проверка.
Порядок ознакомления государственного служащего с заключением служебной проверки также различается:
1. В системе МВД России предусмотрена обязанность лица, проводившего служебную проверку, ознакомить сотрудника, в отношении которого проведена
* Инструкцией ФТС от 2 августа 2012 г. предусмотрена возможность временного изъятия служебных документов или имущества таможенного органа (подп. 7 п. 18; п. 19), обязанность члена комиссии при проведении проверки составлять справки об осмотре предметов (подп. 4 п. 17).
служебная проверка, в случае его обращения, оформленного в письменном виде, с заключением по ее результатам в течение пяти рабочих дней с момента обращения (п. 30.15 Порядка проведения служебной проверки в ОВД).
2. В органах прокуратуры Российской Федерации не позднее двух рабочих дней со дня утверждения заключения прокурорский работник письменно уведомляется об окончании служебной проверки и ее результатах, одновременно ему разъясняется порядок ознакомления с заключением и материалами служебной проверки (п. 4.3 Инструкции Генпрокуратуры России от 28 апреля 2016 г.). Ознакомление с материалами проверки, если это не противоречит требованиям неразглашения сведений, составляющих государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну, производится по просьбе прокурорского работника в срок не более двух рабочих дней (п. 4.4 Инструкции Генпрокуратуры России от 28 апреля 2016 г.).
3. В Следственном комитете Российской Федерации порядок ознакомления сотрудника с материалами аналогичен для прокурорских работников (п. 32 Инструкции СК РФ от 3 февраля 2015 г.). Однако срок для направления уведомления составляет пять дней, время для ознакомления не устанавливается.
4. В таможенных органах Российской Федерации председатель комиссии обязан ознакомить с утвержденным заключением сотрудника, совершившего дисциплинарный проступок, в части, его касающейся, с проставлением его подписи или в этих целях направить копию заключения начальнику таможенного органа, в котором проводилась служебная проверка (подп. 9 п. 16 Инструкции ФТС России от 2 августа 2012 г.).
Для единообразного регулирования этого вопроса предлагается закрепить обязанность должностного лица, проводившего проверку, в пятидневный срок с момента утверждения заключения письменно уведомить государственного служащего об утверждении заключения проверки и о его праве на основании письменного заявления в пятидневный срок ознакомиться с заключением и иными материалами служебной проверки, получить копию заключения служебной проверки, если оно
не содержит сведений, составляющих государственную тайну.
В случае если государственный служащий, в отношении которого проводилась служебная проверка, не согласен с выводами и (или) содержанием заключения (его части), он вправе изложить свое особое мнение (возражения) в письменной форме, которое приобщается к заключению служебной проверки.
Также следует представить позиции авторов по совершенствованию процедуры проведения проверки. Например, Л.В. 3авгородняя в целях совершенствования административной процедуры проведения служебных проверок в системе государственной гражданской службы предлагает раскрыть структуру заключения о проведении служебных проверок, более четко обозначить стадии проведения служебной проверки [2, с. 48]. Следует обратить внимание автора на ч. 9 ст. 59 Федерального закона N 79-Ф3, определяющую общее содержание заключения проверки, а также на то обстоятельство, что конкретизация положений указанной нормы осуществляется ведомственными нормативными правовыми актами о порядке проведения служебной проверки. Относительно «стадийности» проверки необходимо отметить следующее. В нашем понимании стадии являются конститутивными элементами административного производства, его процессуальной формы, служебная проверка состоит из этапов и действий.
К.А. 3анин считает необходимым решить вопрос о доказательствах, которые должны быть собраны в ходе проверки [3, с. 421]. Д.М. Михалев предлагает определить перечень документов, составляемых в ходе и по результатам проведения служебной проверки [4, с. 145]. Н.А. Овчинников предлагает решить вопрос о возможности использования в ходе проверки технических средств [5, с. 54]. Полагаем, что виды доказательств и порядок их собирания зависят от вида и характера проступка, создание каких-либо «шаблонов» здесь невозможно. Более целесообразно в законодательстве о службе закрепить виды доказательств по делу о дисциплинарном проступке и общие требования к ним.
В заключение следует предложить унифицировать порядок проведения служебной проверки по фактам нарушения государственными служащими законности и дисциплины. В этих целях возможно издание Президентом Российской Федерации типового (примерного) положения, на основании которого административные ведомства (органы государства) издадут свои положения (инструкции), упорядочив тем самым процессуальные основы проведения служебной проверки.
Итоговые выводы и предложения
1. Служебная проверка выступает видом процессуальной деятельности по дисциплинарным делам государственных служащих, на основании ее заключения решается вопрос о виновности или невиновности государственного служащего в совершении дисциплинарного проступка. От уровня процессуальной регламентации института служебной проверки, полноты, качества и объективности ее проведения, правильности оформления материалов зависят дальнейшая судьба дела о дисциплинарном проступке государственного служащего, решение в установленном порядке вопроса о возможности наложения справедливого дисциплинарного взыскания, а также возможные перспективы оспаривания акта о наложении дисциплинарного взыскания.
2. Общий порядок назначения и проведения служебной проверки регулируется федеральными законами о видах государственной службы, конкретизируется ведомственными нормативными правовыми актами и при внешней схожести разнится в различных государственных органах, что обусловлено рядом обстоятельств, в том числе и ведомственными интересами.
3. С учетом тождества элементов служебной проверки и аналогичными подходами в определении порядка ее проведения в системе государственной службы Российской Федерации представляется возможным единообразно урегулировать следующие вопросы (элементы):
1) цели и задачи служебной проверки;
2) порядок назначения, проведения, продления, приостановления служебной проверки;
3) сроки: а) назначения; б) проведения служебной проверки проверки (минималь-
ный и предельный); в) рассмотрения и разрешения отдельных ходатайств; г) утверждения заключения руководителем; д) ознакомления государственного служащего с заключением и материалами проверки;
4) права государственного служащего, в отношении которого проводится служебная проверка, на ознакомление с документами, ставшими основанием для проведения проверки, на ознакомление с заключением и материалами проверки, на получение копии заключения проверки.
Тем самым может быть обеспечено достижение баланса интересов как государственного служащего в части соблюдения гарантий его законных прав и защиты от необоснованного привлечения к дисциплинарной ответственности, так и государства в лице представителя нанимателя (соответствующего руководителя) - в целях поддержания правовыми средствами дисциплинарного принуждения служебной дисциплины и законности, воспитания государственных служащих.
Список литературы
1. Каплунов А.И. Развитие теории административного процесса как условие совершенствования нормативной основы административно-процессуальной деятельности // Уголовно-исполнительное право. 2017. Т. 12 (1-4). N 4. С. 490-497.
2. Завгородняя Л.В. Служебная проверка в механизме привлечения государственных гражданских служащих к дисциплинарной ответственности // Наука и образование: хозяйство и экономика; предпринимательство; право и управление. 2012. N 12 (31). С. 43-49.
3. Занин К.А. Некоторые процессуальные аспекты проведения служебной проверки в УИС как стадии привлечения к дисциплинарной ответственности // Актуальные проблемы деятельности подразделений УИС: сб. материалов всерос. науч.-практ. конф., Воронеж, 6-7 июня 2012 г. Воронеж: Научная книга, 2012. С. 415-423.
4. Михалев Д.М. О проведении служебной проверки как обязательной стадии дисциплинарного производства // Военное право. 2017. N 3 (43). С. 140-146.
5. Овчинников Н.А. Служебная проверка как способ обеспечения законности и дисциплины в деятельности сотрудников органов внутренних дел // Административное и муниципальное право. 2011. N 2 (38). С. 52-56.
References
1. Kaplunov A.I. Development of the theory of administrative process as a condition for improving the regulatory framework of administrative procedural activity. Criminal executive law, 2017, vol. 12 (1-4), no. 4, рр. 490497. (In Russ.).
2. Zavgorodnyaya L.V. Service check in the mechanism of bringing state civil servants to disciplinary responsibility. Science and Education: Economy and Economy; entrepreneurship; law and governance, 2012, no. 12 (31), рр. 43-49. (In Russ.).
3. Zanin K.A. Some procedural aspects of an official inspection in the penal system as a stage of bringing to disciplinary responsibility. Actual problems of the activity of the penal system divisions. Voronezh, Nauchnaya kniga Publ., 2012. Pp. 415-423. (In Russ.).
4. Mihalev D.M. On conducting an official audit as a mandatory stage of disciplinary proceedings. Military law, 2017, no. 3 (43), pp. 140-146. (In Russ.).
5. Ovchinnikov N.A. Service check as a way to ensure legality and discipline in the activities of employees of internal affairs bodies. Administrative and municipal law, 2011, no. 2 (38), pp. 52-56. (In Russ.).
