CC BY
81
—j J л I • LIIMIf
Алексей Алексеевич ГРИШКОВЕЦ,
доктор юридических наук, профессор, старший научный сотрудник сектора административного и бюджетного права Института государства и права Российской академии наук
НЕКОТОРЫЕ
АДМИНИСТРАТИВНО-ПРОЦЕССУАЛЬНЫЕ АСПЕКТЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГРАЖДАНСКОЙ СЛУЖБЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
В статье рассматриваются некоторые процессуальные аспекты государственной гражданской службы Российской Федерации. Ключевые слова: административный процесс, государственная гражданская служба, государственный гражданский служащий, дисциплинарная ответственность, дисциплинарное производство.
A. A. GRISHKOVETS,
Doctor of Legal Sciences, Professor, Senior researcher of Department of Administrative and Budget Law of the Institute of State and Law (ISL) of the Russian Academy of Sciences (RAS)
SOME ADMINISTRATIVE PROCEDURAL ASPECTS OF THE STATE CIVIL SERVICE OF RUSSIAN FEDERATION
The article shoves some administrate processing aspects of Russian Federation state civil service.
Keywords: administrative process, state civil service, state civil official, disciplinary responsibility, disciplinary procedure.
Интересной и достаточно малоизученной особенностью административно-правового института государственной службы является наличие в нем значительного по объему массива процессуальных норм, которые органично сочетаются с нормами материальными. При этом практика показывает, что значение процессуальных норм оказывается весьма велико.
Анализ действующего законодательства о государственной гражданской службе позволяет выделить ряд самостоятельных административных производств как неюрисдикционного характера, которые преобладают, так и по меньшей мере одно административное производство юрисдикционного характера. Среди основных административных производств неюрисдикционного характера на гражданской службе, в частности, можно выделить: конкурсное производство, аттестационное производство, чинопроизводство, поощрительное производство. Административным © А. А. Гришковец, 2015 производством юрисдикционного характера является производство дисциплинар-
"Т^ЕСТНИК
Я Я УНИВЕРСИТЕТА
имени О.Е. Кутафина (МГЮА)
Гришковец А. А.
Некоторые административно-процессуальные аспекты государственной гражданской службы Российской Федерации
29
ное. Именно ему применительно к гражданской службе в основном и будет посвящена настоящая работа.
Степень урегулированности правом административных производств на гражданской службе различна. В большинстве случаев они детализируются в подзаконных актах, изданных во исполнение норм базового Федерального закона от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»1 (далее — Закон о государственной гражданской службе). Прежде всего это относится к конкурсному2 и аттестационному3 производствам, а также чинопроизводству4. Их отличают ясная целевая установка, внутреннее единство, четкая и логичная структура, включающая последовательно сменяющие друг друга стадии.
Безусловно, несколько особняком стоит на гражданской службе дисциплинарное производство. Это обусловлено тем, что оно в наибольшей степени содержит потенциальную угрозу правам гражданских служащих, к которым могут применяться меры дисциплинарного принуждения, вплоть до увольнения с гражданской службы. Именно поэтому детальная правовая регламентация здесь особенно важна, а значит, вполне закономерно возрастает роль именно процессуальных норм. Нельзя не отметить, что процессуальная составляющая дисциплинарной ответственности была давно замечена учеными-административистами. К примеру, крупный русский дореволюционный полицеист И. Т. Тарасов, анализируя дисциплинарную ответственность, отметил, что совокупность норм, определяющих право начальства налагать дисциплинарные взыскания, с указанием и на формы последних, порядок наложения их и обжалования, составляет содержание права дисциплинарной власти5. В свою очередь, характеризуя особенности дисциплинарной ответственности как вида юридической ответственности, один из ведущих современных админи-стративистов профессор Д. Н. Бахрах, формулируя ее понятие, также не упустил из виду процессуальную составляющую. По мнению ученого, дисциплинарная ответственность — это урегулированное правовыми нормами применение руководителями легальных коллективов дисциплинарных взысканий, налагаемых на членов этих коллективов за совершение дисциплинарных проступков, оформленное приказом. Не касаясь содержательной стороны данного определения, а оно достаточно спорно, можно утверждать, что термин «применение» в данном случае означает ту же процедуру, порядок наложения дисциплинарного взыскания6. Таким образом,
1 СЗ РФ. 2004. № 31. Ст. 3215.
2 Указ Президента РФ от 01.02.2005 № 112 «О конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации» // СЗ РФ. 2005.
№ 6. Ст. 439. Ш
т
3 Указ Президента РФ от 01.02.2005 № 110 «О проведении аттестации государственных гражданских служащих» // СЗ РФ. 2005. № 6. Ст. 437. ^
4 Указ Президента РФ от 01.02.2005 № 113 «О порядке присвоения и сохранения клас- ^ сных чинов государственной гражданской службы Российской Федерации федераль- а ным государственным гражданским служащим» // СЗ РФ. 2005. № 6. Ст. 440. Ш
5 Тарасов И. Т. Учебник науки полицейского права. Вып. 1. М., 1891. С. 121.
6 Бахрах Д. Н. Особенности дисциплинарной ответственности как вида юридической ответственности // Современное право. 2008. № 10. С. 41.
I к
НАУКИ Ъ
дисциплинарное производство представляет собой неотъемлемую составляющую административно-юрисдикционного процесса и, если упрощенно, состоит в применении к гражданским служащим уполномоченными на то законом субъектами дисциплинарных взысканий.
Как справедливо отмечается в специальной литературе, административно-юрисдикционный процесс — это вид административно-процессуальной деятельности, регламентирующей правоприменительную деятельность юрисдикционного характера широкого круга субъектов исполнительных органов публичной власти по разрешению споров, реализации санкций и защите охранительного правоотношения с применением мер государственного принуждения (административного, дисциплинарного), осуществляемой в административно-процессуальной форме7. В общем, нельзя не признать, что дисциплинарное принуждение — важная часть административно-юрисдикционного процесса, присущего государственной службе как институту, без которой этот институт представить нельзя и без которой он полноценно функционировать не может
Анализ действующего законодательства позволяет говорить, что среди разновидностей дисциплинарного производства, существующих в системе государственной службы современной России, наименее оформленным юридически, несмотря на его важность и значимость, следует признать именно дисциплинарное производство на гражданской службе, в том числе за коррупционные правонарушения. Действительно, в главе 12 «Поощрения и награждения. Служебная дисциплина на гражданской службе» Закона о государственной гражданской службе в достаточно общем виде определен порядок привлечения гражданского служащего к дисциплинарной ответственности. Напротив, применительно к другим видам государственной службы, а именно к военной службе и службе в правоохранительных органах, наблюдается совсем иная картина. Наряду с нормами видовых федеральных законов, там действуют и специальные нормативные правовые акты в виде дисциплинарных уставов, утвержденных указами Президента РФ8, по которым, кстати сказать, военнослужащие и сотрудники правоохранительных органов несут дисциплинарную ответственность как за собственно дисциплинарные проступки, так и согласно ст. 2.5 «Административная ответственность военнослужащих, граждан, призванных на военные сборы, и лиц, имеющих специальные звания» КоАП РФ за большинство совершаемых ими административных правонарушений. Нельзя не отметить, что положения дисциплинарных уставов детализируются, причем весьма подробно, и в нормативных правовых актах, издаваемых федеральными органами исполнительной власти, в которых осуществляется тот или иной вид государственной службы. Например, в системе органов внутренних дел Российской Федерации, включая полицию, наряду с дисциплинарным уставом, также действует Порядок проведения служебной проверки в органах, организациях и подразделени-
7 Административное право России : учебник / под ред. Н. М. Конина и Ю. Н. Старилова. 2-е изд., пересмотр. М. : Норма — Инфра-М, 2010. С. 471.
8 Например: Дисциплинарный устав Вооруженных Сил Российской Федерации, утвержден Указом Президента РФ от 10.11.2007 № 1495 «Об утверждении общевоинских уставов Вооруженных Сил Российской Федерации // СЗ РФ. 2007. № 47 (ч. I). Ст. 5749 ; Дисциплинарный устав органов внутренних дел Российской Федерации, утвержден Указом Президента РФ от 14.10.2012 № 1377 «О Дисциплинарном уставе органов внутренних дел Российской Федерации» // СЗ РФ. 2012. № 43. Ст. 5808 .
"Т^ЕСТНИК
Я Я УНИВЕРСИТЕТА
имени О.Е. Кутафина (МГЮА)
Гришковец А. А.
Некоторые административно-процессуальные аспекты государственной гражданской службы Российской Федерации
31
ях Министерства внутренних дел Российской Федерации, утвержденный приказом МВД России от 24.03.2013 № 1619. Кроме того, некоторые вопросы наложения дисциплинарных взысканий в ОВД урегулированы специальным приказом МВД России от 06.05.2013 № 24110.
Ничего подобного нет на гражданской службе. Там данный недостаток законодательного регулирования лишь в определенной мере компенсируется опять же нормотворчеством самих государственных органов, которые издают ведомственные нормативные правовые акты, призванные урегулировать процессуальные аспекты дисциплинарной ответственности. Прежде всего это касается порядка проведения служебных проверок и сопутствующих им мероприятий, связанных с привлечением к дисциплинарной ответственности11.
Дисциплинарное производство, как и всякий другой самостоятельный вид административного производства, включает в себя ряд стадий, т.е. функционально и организационно обособленных, но при этом неразрывно связанных между собой этапов. Можно выделить такие, в общем, достаточно стандартные стадии, как возбуждение дисциплинарного производства, рассмотрение дисциплинарного дела по существу, исполнение решения о наложении дисциплинарного взыскания, обжалование решения о наложении дисциплинарного взыскания. В силу ограниченности объема настоящей статьи нет возможности детально рассмотреть все те проблемы, которые в настоящее время имеют место на каждой из стадий дисциплинарного производства. Поэтому автор решил ограничиться теми, которые, по его мнению, являются наиболее значимыми и при том особенно дискуссионными.
Стадия возбуждения дисциплинарного производства. Обязательным процессуальным элементом дисциплинарного производства является служебная проверка. Закон о государственной гражданской службе (ч. 2 ст. 58) специально устанавливает: перед применением дисциплинарного взыскания проводится служебная проверка. Как видим, формулировка в данном случае императивная, т.е. никаких изъятий Закон не предусматривает. Норма об обязательности проведения служебной проверки вполне отвечает интересам государственной службы как публичного вида профессиональной деятельности. В то же время она направлена на обеспечение прав гражданских служащих, в том числе права на равный доступ к государственной службе (в части гарантий от незаконного увольнения)12. Поэтому
9 Приказ МВД РФ от 26.03.2013 № 161 «Об утверждении Порядка проведения служеб-
ной проверки в органах, организациях и подразделениях Министерства внутренних
10
11
дел Российской Федерации» // Российская газета. 2013. 14 июня.
Приказ МВД РФ от 06.05.2013 № 241 «О некоторых вопросах применения мер поощрения и наложения дисциплинарных взысканий в органах внутренних дел Российской Федерации» // Российская газета. 2013. 19 июня. щ
Например, приказ Минпромторга РФ от 05.08.2009 № 713 «Об организации прове- К
дения служебных проверок в Министерстве промышленности и торговли Россий- ^
ской Федерации и его территориальных органах» // Бюллетень нормативных актов 1
федеральных органов исполнительной власти. 2009. № 42 ; приказ Минюста РФ от 1
02.12.2009 № 415 «Об утверждении Инструкции об организации служебных проверок ^
в Министерстве юстиции Российской Федерации и его территориальных органах» // щ Бюллетень Минюста РФ. 2010. № 2
12
Пресняков М. В., Чаннов С. Е. Служебное право Российской Федерации : учеб. пособие. М. : Норма — Инфра-М, 2011. С. 390.
I к
НАУКИ Ъ
всякий раз, когда решается вопрос о привлечении к дисциплинарной ответственности, служебная проверка безусловно необходима.
Действительно, прежде чем применить дисциплинарное взыскание, нужно оценить ситуацию, изучив ее предельно полно и всесторонне, а для этого потребуется собрать всю необходимую информацию. Поскольку законодатель прямо не определяет момент, когда производство по дисциплинарному делу считается возбужденным, есть все основания полагать, что именно с даты принятия представителем нанимателя решения о назначении служебной проверки следует вести отсчет начала дисциплинарного производства.
Нельзя не отметить, что возможен и второй вариант. Дело в том, что закон предусматривает проведение служебной проверки как по решению представителя нанимателя, так и по письменному заявлению гражданского служащего. Возможность отказа в удовлетворении такого заявления закон не предусматривает. Поэтому дату регистрации такого заявления тоже можно считать моментом возбуждения дисциплинарного производства.
В том случае, когда решение о назначении служебной проверки принимает представитель нанимателя, остается не совсем ясным вопрос о том, что выступает основанием для принятия им соответствующего решения. Таким основанием обычно выступает имеющаяся у него информация о совершении гражданским служащим деяния, имеющего признаки дисциплинарного проступка. Согласно ч. 1 ст. 57 Закона о государственной гражданской службе таковым признается неисполнение или ненадлежащее исполнение гражданским служащим по его вине возложенных на него служебных обязанностей. Данная информация может поступить как из внутренних, так и внешних источников. Если говорить о первых, то это обычно докладная записка непосредственного начальника на имя представителя нанимателя, например начальника отдела на подчиненного ему советника отдела. Что касается вторых, то это могут быть и обращения граждан, и сообщения средств массовой информации, и, наконец, материалы прокурорских проверок или проверок других структур, наделенных контрольными полномочиями того же Управления Президента РФ по вопросам государственной службы и кадров.
Анализ имеющейся в распоряжении автора дисциплинарной практики свидетельствует о том, что, например, по обращениям граждан дисциплинарное производство в отношении государственных служащих возбуждается достаточно редко, с чем вряд ли можно согласиться. Опыт личной переписки автора с МВД России, ФМС и органами прокуратуры в период с апреля 2014 по май 2015 г. подтверждает, что даже при наличии явных нарушений федерального законодательства привлечь к дисциплинарной ответственности кого-либо из должностных лиц указанных государственных органов, к сожалению, не удалось. И это при том, что налицо были подтвержденные документально факты длительного неисполнения норм федерального законодательства. В ответах на обращения эта проблема неизменно опускалась, а требования провести служебную проверку и привлечь виновных должностных лиц к дисциплинарной ответственности просто игнорировались. Представляется обоснованным поставить вопрос о том, чтобы прекратить подобную практику. Информация о совершении дисциплинарных проступков, содержащаяся в обращениях граждан, должна внимательно изучаться и тщательно проверяться, о чем государственные органы должны аргументированно информировать заявителя. В связи с чем рабочей группе при Администрации Президента РФ по координации и
в
ЕСТНИК ГришкОВецА.А.
УНИВЕРСИТЕТА Некоторые административно-процессуальные аспекты
имени o.e. кугафина(мгюА) государственной гражданской службы Российской Федерации
оценке работы с обращениями граждан и организаций, образованной распоряжением главы государства от 11.04.2011 № 219-рп13, целесообразно дополнить соответствующими положениями Методические рекомендации по работе с отдельными обращениями и запросами российских и иностранных граждан, лиц без гражданства, объединений граждан, в том числе юридических лиц (утверждены пп. 2.1 п. 2 решения рабочей группы, протокол заседания № 9 от 19.02.2015)14, и разослать их в качестве руководства в государственные органы и органы местного самоуправления.
Следует отметить, что на практике могут встречаться сложные случаи, когда нужно опросить многих лиц, которым известно об обстоятельствах дисциплинарного проступка, совершенного гражданским служащим, при этом данные лица могут находиться в разных городах страны или даже за ее пределами. Отведенного для служебной проверки месячного срока может быть недостаточно для полного и всестороннего изучения обстоятельств дела и подготовки аргументированного письменного заключения. Представляется обоснованным и практически целесообразным ввести на гражданской службе, наряду со служебной проверкой, и такую процессуальную меру, как служебное расследование.
Нельзя сказать, что служебное расследование вообще не известно российскому законодательству. Оно используется, пусть и не применительно к государственной гражданской службе. Так, п. 2 Инструкции о порядке организации и проведения служебных проверок в органах, подразделениях и учреждениях системы Министерства внутренних дел Российской Федерации предусматривает, что по фактам разглашения сведений, составляющих государственную тайну, утраты носителей таких сведений, иных нарушений секретности в органах и подразделениях, учреждениях системы МВД России проводятся служебные расследования в порядке, предусмотренном Инструкцией по обеспечению режима секретности в Российской Федерации, утвержденной постановлением Правительства РФ от 05.01.2004 № 3-115.
Если говорить о гражданской службе, то различие между служебной проверкой и служебным расследованием (в случае его введения) должно быть по категориям дисциплинарных проступков, в отношении которых та или иная процессуальная мера может применяться. Разница главным образом в продолжительности. У служебного расследования она должна быть больше. Предпочтителен срок не более трех месяцев. Представитель нанимателя обязан принимать мотивированное решение о назначении служебной проверки или проведении служебного расследования.
Согласно ч. 5 ст. 58 Закона о государственной гражданской службе в проведении служебной проверки не может участвовать гражданский служащий, прямо или косвенно заинтересованный в ее результатах. В этих случаях он обязан обратиться к представителю нанимателя, назначившему служебную проверку, с письменным т
заявлением об освобождении от участия в проведении проверки. Рассматриваемая К
норма направлена на обеспечение объективности и беспристрастности служебной □
проверки, исключение случаев предвзятости по отношению к гражданскому служа- ^
А
13 СЗ РФ. 2011. № 16. Ст. 2285.
14 Документ официально опубликован не был.
15 Нормативный правовой акт официально опубликован не был.
Н К
НАУКИ Ъ
щему. При несоблюдении указанного требования результаты служебной проверки считаются недействительными. Таким образом, важнейший процессуальный документ дисциплинарного производства — заключение по результатам служебной проверки — утрачивает доказательственную силу на основании принципа допустимости доказательств.
На практике возможна ситуация, когда гражданский служащий умышленно скрыл свою заинтересованность в результатах проверки, но впоследствии об этом стало известно представителю нанимателя. Как поступать? Закон на данный вопрос ответа не дает. Получается, что привлечь виновного к дисциплинарной ответственности невозможно, т.к. содержащиеся в заключении результаты служебной проверки (а это, к примеру, факт совершения гражданским служащим дисциплинарного проступка, его вина) не могут быть подтверждены в установленной законом форме, т.е. будут считаться недоказанными. Думается, в данном случае нужно исходить из приоритета публичных интересов. Следовательно, представитель нанимателя должен не только вывести недобросовестного гражданского служащего из состава проверяющих, но и привлечь его самого к дисциплинарной ответственности за неисполнение возложенной законом обязанности. Кроме того, следует назначить новую служебную проверку с обновленным составом проверяющих. Правда, здесь могут возникнуть вопросы со сроком давности. Как известно, дисциплинарное взыскание не может быть применено позднее шести месяцев со дня совершения дисциплинарного проступка, а по результатам проверки финансово-хозяйственной деятельности или аудиторской проверки — позднее двух лет со дня совершения дисциплинарного проступка. Кроме того, дисциплинарное взыскание также применяется не позднее одного месяца со дня его обнаружения, не считая периода временной нетрудоспособности гражданского служащего, пребывания его в отпуске, других случаев его отсутствия на службе по уважительным причинам, а также времени проведения служебной проверки. В рассматриваемом случае, думается, срок должен восстанавливаться представителем нанимателя, принявшим решение о назначении служебной проверки. Такую возможность нужно закрепить путем внесения соответствующего изменения в ст. 58 Закона о государственной гражданской службе. Вместе с тем право восстанавливать срок должно быть ограничено четкими временными рамками. Полагаем, достаточным будет двухлетний срок — как максимальный по закону срок, в течение которого возможно привлечение гражданского служащего к дисциплинарной ответственности.
Согласно ч. 4 ст. 59 Закона о государственной гражданской службе проведение служебной проверки поручается подразделению государственного органа по вопросам государственной службы и кадров с участием юридического (правового) подразделения и выборного профсоюзного органа данного государственного органа. То есть в число проверяющих включаются только лица, которые находятся в служебных отношениях, причем отношениях подчиненности с представителем нанимателя. Нельзя исключать, что на них, учитывая реалии отечественной государственной службы, может оказываться давление со стороны того же представителя нанимателя с целью склонить к подготовке устраивающего его заключения. К тому же из Закона однозначно вытекает, что при проведении проверки фактически отсутствуют элементы коллегиальности, которые крайне важны для выработки объективного и беспристрастного решения. Кроме того, вообще отсутствуют какие-
в
МШН1Ж Гришковец А. А.
wjuBmrurcri Некоторые административно-процессуальные аспекты _
УППЦСПгЩЫА _, _, _ _ _, _, _
имени o.e. кугафина(мгюА) государственной гражданской службы Российской Федерации
либо элементы общественного контроля, особенно в спорных и даже конфликтных ситуациях (а привлечение к дисциплинарной ответственности таковой, очевидно, является). Думается, проводить служебную проверку следовало бы де-юре комиссионно, а не отдавать ее фактически на откуп кадровой службе государственного органа, и с обязательным включением в состав соответствующей комиссии независимых членов из числа внешних компетентных специалистов, не находящихся в подчинении представителя нанимателя. Таким образом, в дисциплинарную процедуру будут включены разумные, по мнению автора, элементы общественного контроля.
Гражданский служащий, в отношении которого проводится служебная проверка, не пассивный наблюдатель, а активный и заинтересованный участник проверочных мероприятий. Согласно ч. 8 ст. 59 Закона о государственной гражданской службе он имеет право давать устные и письменные объяснения, представлять заявления, ходатайства и иные документы, обжаловать решения и действия (бездействие) гражданских служащих, проводящих проверку, представителю нанимателя, эту проверку назначившему. Однако его процессуальные права при этом закон, к сожалению, не определяет, что создает серьезную угрозу нарушения его прав в ходе служебной проверки. Например, гражданский служащий заявляет ходатайство опросить кого-либо из его коллег, а проверяющие отказываются его удовлетворить, считая, что соответствующие пояснения не имеют отношения к существу дела. Остается неясно, в какие сроки рассматривается ходатайство, как должно быть юридически оформлен отказ в его удовлетворении, как этот отказ может быть получен и в какие сроки обжалован представителю нанимателя. Эти вопросы крайне важны, т.к. служебная проверка проводится в сравнительно сжатые сроки и должна быть завершена не позднее чем через один месяц со дня принятия решения о ее проведении. Столь сжатые сроки объективно обусловлены необходимостью оперативно принять решение о привлечении к ответственности при наличии на то законных оснований. Максимальный эффект от применения взыскания, как известно, достигается только тогда, когда оно неотвратимо и следует в достаточно короткий срок после совершения проступка, а потому «правовые переживания» виновного гражданского служащего, если пользоваться терминологией основоположника психологической теории права Л. И. Петражицкого, в этом случае оказываются максимальными.
И еще один существенный момент. Законодатель специально не закрепляет норму, позволяющую гражданскому служащему заявлять отвод тому или иному лицу, участвующему в служебной проверке. Представляется, что проверяемый все же может это сделать путем подачи на имя представителя нанимателя мотивированного ходатайства. В качестве оснований для удовлетворения такого ходатайства можно назвать, к примеру, личные неприязненные отношения между проверя- Ш ющим и проверяемым или, напротив, близкие дружеские отношения между ними. К И в том и в другом случае объективность проверяющего может быть поставлена □ под сомнение, а значит, нельзя быть уверенным в результатах служебной проверки. ^
Письменное заключение по результатам служебной проверки — важнейший А
процессуальный документ дисциплинарного производства. От его качества, пол- щ
ноты и обоснованности зависит дальнейшее решение по делу. Заключение подписывается руководителем подразделения государственного органа по вопросам государственной службы и кадров и другими участниками служебной проверки.
Н К
НАУКИ Ъ
Приходится признать, что закон не учитывает ситуацию, когда между лицами, участвующими в служебной проверке, нет единого мнения относительно ее результатов, а такая ситуация, конечно если проверка проводилась объективно, вполне реальна. Думается, следовало бы предусмотреть для каждого участника служебной проверки право не только подписывать заключение, но и высказывать особое мнение при несогласии с выводами, сделанными по результатам проверки, либо указывать, к примеру, на нарушения тех же процессуальных норм, допущенных, по его мнению, в ходе проверки. Хотя закон и не запрещает высказывать особое мнение, формально-юридическая легализация этого права, на наш взгляд, способствовала бы улучшению качества проведения служебных проверок, позволяла бы показать весь спектр мнений их участников.
Обжалование дисциплинарного взыскания (факультативная стадия). Самостоятельной факультативной стадией дисциплинарного производства на гражданской службе, впрочем, как и применительно к другим видам государственной службы, является стадия обжалования. Данная стадия только тогда имеет место, когда гражданский служащий не согласен с решением субъекта дисциплинарной власти и добивается его пересмотра в установленном законом порядке. Поэтому данная стадия и получила в литературе устоявшееся определение «факультативная» (от лат facultas — возможность), т.е. необязательной. Закон о государственной гражданской службе (ч. 6 ст. 58) закрепляет право гражданского служащего обжаловать дисциплинарное взыскание. Обжалование возможно как в судебном, так и во внесудебном порядке. Второй вариант применительно к теме настоящей работы представляет особый интерес, т.к. его реализация предусматривает широкое использование административно-процессуальных по своей природе норм, тогда как в суде используются нормы Гражданско-процессуального кодекса РФ.
Во внесудебном порядке жалоба направляется в комиссию государственного органа по служебным спорам. Таким образом, законодатель рассматривает несогласие гражданского служащего с наложенным на него дисциплинарным взысканием не иначе, как в качестве служебного спора. Приходится признать, что, несмотря на обилие публикаций по государственной службе, проблеме служебного спора уделяется явно недостаточное внимание. Известна лишь одна специальная и при этом достаточно глубокая по содержанию работа, посвященная служебному спору и порядку его разрешения16.
В статье 69 Закона о государственной гражданской службе дается определение понятия «служебный спор», причем законодатель оговаривается, что речь идет только об индивидуальном служебном споре. Таковыми признаются неурегулированные между представителем нанимателя и гражданским служащим либо гражданином, поступающим на гражданскую службу или ранее состоявшим на гражданской службе, разногласия по вопросам применения законов, иных нормативных правовых актов о гражданской службе и служебного контракта, о которых заявлено в орган по рассмотрению индивидуальных служебных споров. Данное определение вряд ли может быть признано удачным по своему содержанию. В частности, в литературе верно отмечалось, что определение служебного спора, данное в Законе
16 Линецкий С. В. Служебный спор и порядок его разрешения : автореф. дис. ... канд.
юрид. наук. М. : РУДН, 2010.
wjuBmrurcri Некоторые административно-процессуальные аспекты -3Ж
УППЦСПгЩЫА _, ._. __ |—. ._. г_. _ **
имени o.e. кугафина(мгюА) государственной гражданской службы Российской Федерации
через понятие «неурегулированные разногласия», с логической точки зрения представляется некорректным, т.к. неурегулированных разногласий не может быть: если они существуют, значит, еще не урегулированы17. Поэтому данное понятие нужно скорректировать исходя из того, что служебный спор — это разногласие между его сторонами, которое требует разрешения в установленном законом порядке.
Комиссия по служебным спорам образуется решением представителя нанимателя из равного числа представителей выборного профсоюзного органа данного государственного органа и представителя нанимателя. Думается, существующий порядок формирования комиссии, как и в случае с определением круга лиц, проводящих служебную проверку, не соответствует современным тенденциям развития государственной гражданской службы, одна из которых, в частности, предусматривает развитие в том или ином виде элементов общественного контроля. Поэтому в состав комиссии по служебным спорам должны включаться и неподчиненные представителю нанимателя члены из числа специалистов, компетентных в вопросах государственной службы. Их отбор можно проводить по процедуре, аналогичной для отбора независимых экспертов, включаемых в составы конкурсных и аттестационных комиссий. Численность их целесообразно определить в пределах не менее одной четверти от общего числа членов комиссии.
Согласно ч. 11 ст. 70 Закона о государственной гражданской службе порядок рассмотрения служебного спора комиссией по служебным спорам, а также принятия решения комиссией по служебным спорам и его исполнения регулируется федеральным законом. Однако соответствующий закон отсутствует, и перспективы его принятия не выглядят столь уж очевидными, что, по мнению автора, свидетельствует о крайне низкой востребованности данного нормативного правового акта практикой. При отсутствии соответствующего федерального закона остается возможность использовать по аналогии нормы главы 60 «Рассмотрение и разрешение индивидуальных трудовых споров» Трудового кодекса РФ. Сравнение соответствующих глав Закона о государственной гражданской службе и ТК РФ позволяет говорить об их очевидном сходстве. Складывается впечатление, что разработчики федерального закона, не вдаваясь в детали, просто адаптировали, насколько это было возможно, нормы Трудового кодекса РФ к условиям гражданской службы.
Краткий обзор некоторых административно-процессуальных аспектов гражданской службы позволяет говорить о наличии множества проблем, которые за полтора десятилетия реформ государственной службы так и не нашли своего решения. Первоочередной задачей здесь, как представляется, является упорядочение дисциплинарного производства, которое в наибольшей степени затрагивает права гражданского служащего. Некоторые пути решения обозначенных проблем были предложены в настоящей работе. Вместе с тем это пусть и нужные, но все же лишь полумеры. Решить весь комплекс процессуальных проблем, связанных с дисциплинарной ответственностью гражданских служащих, мог бы специальный раздел Кодекса государственной гражданской службы РФ, к идее принятия которого, высказанной в конце 90-х гг. ХХ в. Президентом РФ, думается, пришла пора вернуться.
17 Линецкий С. В. Указ. соч. С. 8.
