CC BY
188
Раздел 8. Компаративистика и зарубежный опыт
ЛЕЩИНА Э.Л., кандидат юридических наук, доцент, leshina74@mail.ru Кафедра теории государства и права, конституционного и административного права; Южно-Уральский государственный университет (Национальный исследовательский университет), 454080, г. Челябинск, ул. Коммуны, 149
LESHCHINA E.L.,
Candidate of Legal Sciences,
associate professor,
leshina74@mail.ru
Chair of theory of state and law,
constitutional and administrative law;
South Ural State University
(National Research University),
Communy St. 149, Chelyabinsk, 454080,
Russian Federation
АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ДИСЦИПЛИНАРНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ СЛУЖАЩИХ ФРГ
Аннотация. В статье анализируются вопросы дисциплинарной ответственности федеральных служащих ФРГ в целях выявления содержания и характерных особенностей порядка применения мер дисциплинарного принуждения к лицам, совершившим дисциплинарный (служебный проступок). Анализ зарубежного законодательства о дисциплинарной ответственности государственных служащих и практики его применения позволяет выявить фундаментальные содержательные различия, уникальное и типичное, общее и особенное в нормативно-правовом регулировании дисциплинарных правоотношений и на этой основе восполнить существующие пробелы в отечественном законодательстве, определить возможные пути повышения эффективности государственной гражданской службы Российской Федерации. Обосновывается авторская позиция о необходимости частичного использования законодательства ФРГ для совершенствования процессуальной формы производства по дисциплинарным делам государственных гражданских служащих Российской Федерации.
Ключевые слова: государственная служба; государственный служащий; дисциплинарные правоотношения; дисциплинарный проступок; дисциплинарная ответственность; дисциплинарное взыскание; дисциплинарное производство; дисциплинарные процедуры; законодательство ФРГ.
ADMINISTRATIVE AND LEGAL REGULATION OF DISCIPLINARY RESPONSIBILITY OF GERMAN CIVIL SERVANTS
Annotation. The author of the article analyzes the issues concerning the disciplinary responsibility of federal employees of Germany in order to identify the content and peculiarities of the procedure for applying disciplinary measures to persons who have committed a disciplinary (official) offence. The analysis of foreign legislation on the disciplinary responsibility of civil servants and the practice of its application allows to identify the fundamental substantive differences, some unique and typical features, as well as general and special ones, typical for the legal regulation of disciplinary relations. The results of this analysis can be used as a basis for filling in the existing gaps in domestic legislation and identifying possible ways to improve the efficiency of the state civil service in the Russian Federation. The author substantiates the conclusion about the need to partially use the legislation of the Federal Republic of Germany to improve the procedural form of disciplinary proceedings involving civil service employees of the Russian Federation.
Keywords: public service; civil service employee; disciplinary legal relationship; disciplinary offence; disciplinary liability; disciplinary penalty; disciplinary proceedings; disciplinary procedures; German legislation.
Существование в современном мире различных моделей государственной службы в определенной степени обусловливает особенности правового статуса государственных служащих и непосредственно отражается на особенностях организации и
процедурных аспектах реализации правоотношений, связанных с дисциплинарной ответственностью. Анализ зарубежной практики дает возможность выявить, какой опыт, какие концепции реформирования и в какой мере могут быть применены
на российской почве, позволяет лучше понять логику реформирования отечественной модели государственной службы и определить пути повышения ее эффективности [1, с. 43].
Для государств континентальной, или романо-германской, модели «особенностями организации государственной службы являются: тенденция к кодификации правовых норм; сложная классификация государственных служащих; детальная регламентация деятельности чиновников; иерархичность государственной службы; учет кастовости и верноподданности государству; формирование специальных судов административной юстиции по вопросам государственной службы» [2, с. 310].
В вопросах организации государственной службы наиболее близкой для Российской Федерации является ФРГ, так как отечественная наука административного права зарождалась на основе и под непосредственным влиянием немецкой административно-правовой мысли. Уголовно-процессуальная модель современного дисциплинарного процесса в отношении государственных служащих ФРГ тождественна существующим дисциплинарным процедурам в Российской империи (до 1917 г.). Известный административист того времени И.Т. Тарасов характеризует дисциплинарный процесс следующим образом: «Применение дисциплинарных взысканий подчиняется известным правилам, обеспечивающим от обиды со стороны начальствующих лиц произвольным пользованием дисциплинарной властью» [3, с. 245].
Существовавший в то время порядок применения дисциплинарных взысканий, который создавал гарантии объективного рассмотрения дела о дисциплинарном проступке и предполагал защиту подчиненных от произвольного пользования дисциплинарной властью руководителей, не сохранился вследствие перестройки государственно-правовой системы России. Современная научная и учебная литература при относительно небольшом количестве исследований по этим вопросам содержит лишь общую характеристику дисциплинарной ответственности федеральных служащих ФРГ, а процессуальная форма производства авторами обстоятельно не исследовалась [2, с. 308-348; 4, с. 96-105].
Эти обстоятельства актуализируют необходимость изучения зарубежного опыта в сфере правового регулирования дисциплинарных отношений в системе публичной службы в целях решения вопроса о возможности его использования в отечественном законодательстве.
ФРГ - федеративное государство, система публичной службы которого включает в себя федеральную государственную службу, государственную службу федеральных земель и службу муниципалитетов. На государственной службе в ФРГ состоят: служащие органов государственного управления, бюджетных учреждений и организаций (образования, здравоохранения, социального страхования), сотрудники полиции, пограничной и таможенной службы, учреждений и общественных фондов, которые находятся под контролем Федерации, федеральных земель и общин*. Законодательство ФРГ подразделяет всех лиц, находящихся на государственной службе, на чиновников, служащих и рабочих [4, с. 96]. Примерно третья часть служащих, работающих в бюджетной сфере, имеет статус чиновника (федерального служащего). В Российской Федерации исчерпывающий перечень категорий лиц, состоящих на государственной гражданской службе, дается в Федеральном законе от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»** (далее - Федеральный закон N 79-ФЗ).
Общее положение государственных служащих ФРГ определяется Основным Законом ФРГ от 23 мая 1949 г. das Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland [5] и Законом ФРГ о федеральных служащих от 17 июня 2008 г. (Bundesbeamtengesetz)*** (далее - Закон о федеральных служащих), а механизм их дисциплинарной ответственности закреплен в Дисциплинарном законе ФРГ от 9 июля 2001 г. (Bundesdisziplinargesetz)**** (далее - Дисциплинарный закон).
* Personal im öffentlichen Dienst in Deutschland bis 2017. URL: https://de.statista.com
** Собр. законодательства Рос. Федерации. 2004. N 31. Ст. 3215.
*** URL: https://www.gesetze-im-internet.de
**** URL: http://www.rechtliches.de
Федеральные служащие ФРГ, как и государственные служащие Российской Федерации, подлежат дисциплинарной, административной, гражданско-правовой и уголовной ответственности. Вместе с тем в ФРГ дифференциация видов ответственности осуществляется иначе, чем в Российской Федерации, и понимание административной ответственности здесь неприменимо. При этом необходимо подчеркнуть, что законодательство об административных правонарушениях рассматривается в ФРГ как уголовное право в широком смысле [6, с. 159]. Административная (в ФРГ она также именуется - штрафная) ответственность предусмотрена за нарушения различных законов Федерации, федеральных земель и правил (дорожного движения, экологических правил, благоустройства, налоговых платежей, об оружии, о собраниях, о регистрации и иных). Административная ответственность федеральных служащих в ФРГ наступает на общих основаниях, как и для государственных служащих Российской Федерации.
Уголовный кодекс ФРГ от 15 мая 1871 г. (Strafgesetzbuch) устанавливает ответственность за преступления и уголовные проступки, и в абз. 2 § 12 проступками признаются противоправные деяния, в том числе и должностные проступки, за совершение которых наказанием является лишение свободы на срок менее одного года или денежный штраф. При этом обсуждение вопроса о применении дисциплинарных мер за совершение преступных деяний откладывается до разрешения уголовных дел по существу (§ 14 Дисциплинарного закона ФРГ). По общему правилу совершение уголовного проступка не является основанием для увольнения с государственной службы. Согласно § 41 Дисциплинарного закона ФРГ федеральный служащий может быть лишен своего статуса немецким судом за умышленное преступление, повлекшее лишение свободы на срок один год и более; уголовно наказуемое деяние, направленное против мира; государственную измену; за преступление, направленное против свободного правового государства; за ущерб внешней безопасности; за противоправное деяние, совершенное при исполнении обязанностей службы в центральном ведомстве,
повлекшее лишение свободы на срок не менее шести месяцев.
Другим примером может служить решение в законодательстве Российской Федерации вопроса о возможности дальнейшего прохождения государственной службы лицами, имеющими судимость за совершение преступления. Например, гражданский служащий не может находиться на государственной гражданской службе в случае осуждения его к наказанию, исключающему возможность исполнения должностных обязанностей по должности государственной службы (гражданской службы), по приговору суда, вступившему в законную силу, а также в случае наличия неснятой или непогашенной в установленном федеральным законом порядке судимости (п. 2 ч. 1 ст. 16 Федерального закона N 79-ФЗ). Таким образом, независимо от вида назначенного уголовного наказания гражданский служащий не может находиться на службе, со дня вступления в законную силу обвинительного приговора суда.
Дисциплинарный закон ФРГ определяет основания ответственности государственного служащего за служебный проступок, меры дисциплинарного воздействия, основы правового статуса участников дисциплинарного процесса, порядок разбирательства в случае совершения федеральными служащими служебных проступков и уголовно наказуемых деяний. В Российской Федерации нет специального закона, регламентирующего порядок дисциплинарной ответственности государственных гражданских служащих, поэтому данные вопросы урегулированы главой 12 Федерального закона N 79-ФЗ.
Далее следует рассмотреть нормативные, фактические и процессуальные основания дисциплинарной ответственности федеральных служащих ФРГ и государственных гражданских служащих Российской Федерации. Примечательно, что в основе дисциплинарного права ФРГ «лежит общественный интерес к сохранению функционирования государственной службы и ее престижа»*.
* Решение Федерального административного суда ФРГ от 24 сент. 2009 г. URL: https:// www.bverwg.de
Понятие служебного проступка определяется в абз. 1 § 77 Закона ФРГ о федеральных служащих как виновное нарушение федеральным служащим возложенных на него обязанностей. Проступком, совершенным не при исполнении служебных обязанностей, считаются действия служащего, которые существенно затрагивают интересы его ведомства или влияют на репутацию данного лица или доверие к нему со стороны начальника. Для федеральных служащих, находящихся на пенсии, согласно абз. 2 § 77 Закона ФРГ о федеральных служащих, служебным проступком считаются: 1) выступление против демократического правового государства; 2) угрозы внешней и государственной безопасности; 3) нарушение обязательства о неразглашении сведений или запретов заниматься определенной деятельностью или на получение подарков; 4) в случае досрочного назначения временной пенсии невыполнение обязанности пройти лечение, медицинское обследование, переподготовку в связи с состоянием здоровья либо необращение с ходатайством о восстановлении на службу при наличии такой возможности.
Дисциплинарным проступком государственного служащего Российской Федерации признается неисполнение или ненадлежащее исполнение гражданским служащим по его вине возложенных на него служебных обязанностей (ч. 1 ст. 57 Федерального закона N 79-ФЗ). Таким образом, в законодательстве ФРГ трактовка служебного проступка более широкая, а ответственность для бывших российских государственных гражданских служащих, находящихся на пенсии, не предусмотрена.
Для федеральных служащих ФРГ за нарушения законодательства предусмотрены следующие дисциплинарные меры:
1. Письменное порицание определенного поведения федерального служащего (§ 6 Дисциплинарного закона ФРГ). Устное напоминание о служебном долге или замечание не являются дисциплинарными мерами.
2. Денежный штраф (§ 7 Дисциплинарного закона ФРГ) - может быть наложен в размере до суммы одной месячной зарплаты или суммы доплат за месяц. Если федеральный служащий получает только
пособие, то может быть наложен штраф в размере до 500 евро. Анализ судебной практики позволяет сделать вывод о том, что штраф может применяться в случае, когда есть потерпевшие от проступка федерального служащего*.
3. Сокращение оклада (§ 8 Дисциплинарного закона ФРГ) - максимально может достигать размеров до одной пятой части оклада на срок до трех лет и распространяется на все должности, замещаемые в этот период времени. Применяется с календарного месяца, следующего за месяцем, когда такое решение вступило в силу. В период действия этой меры никаких дополнительных денежных поощрений федеральному служащему не назначается, и он не может быть повышен в должности. В случае выхода федерального служащего на пенсию, если срок действия данной меры не закончился, его пенсия уменьшается до окончания действия решения о сокращении выплаты заработной платы и в таком же размере.
4. Понижение в должности (§ 9 Дисциплинарного закона ФРГ) - федеральный служащий переводится на нижестоящую должность того же профессионального направления с меньшим окладом, лишаясь в том числе и служебных полномочий по прежней должности. Срок действия данного взыскания - до пяти лет. Правовые последствия понижения в должности сохраняются при переводе на другую должность.
5. Увольнение с государственной службы (§ 10 Дисциплинарного закона ФРГ). Федеральный служащий утрачивает право на вознаграждение и льготы, в том числе и на пособие по случаю потери кормильца, а также право иметь официальное (почетное) звание и звание, присвоенное ведомством, носить униформу. Федеральный служащий, уволенный с государственной службы, получает в течение шести месяцев пособие на содержание, равное 50 % причитающегося ему вознаграждения. Если федеральный служащий до применения решения об увольнении добровольно уходит в отставку, то уволь-
* См., например: Решения Верховного административного суда ФРГ от 25 нояб. 2010 г.; от 27 дек. 2017 г. URL: https://www.bverwg.de
нение не применяется. В случае увольнения чиновника с государственной службы за служебный проступок он не может быть принят на службу повторно.
Для федеральных служащих, испытательный срок которых не закончился, могут применяться только письменное порицание, штраф или увольнение (абз. 3 § 5 Дисциплинарного закона ФРГ).
В отношении тех федеральных служащих, которые находятся на пенсии, предусмотрены только две дисциплинарные меры: сокращение размера пенсии (§ 11 Дисциплинарного закона ФРГ) и отказ в выплате пенсии (§ 12 Дисциплинарного закона ФРГ). Сокращение пенсии применяется в период действия сокращения оклада в порядке § 8 Дисциплинарного закона ФРГ. При отмене пенсии чиновник теряет право на государственное пенсионное обеспечение вплоть до назначения пенсии по старости в системе социального страхования. После отмены пенсии в течение шести месяцев выплачивается пособие в размере 70 % от размера пенсии, которая ему причиталась бы. Таким образом, кроме порицания (имеющего моральный, личный характер) деяния и лица, его совершившего, большая часть дисциплинарных мер носит имущественный и организационный характер.
Дисциплинарные взыскания в отношении государственных гражданских служащих Российской Федерации делятся на виды: 1) замечание; 2) выговор; 3) предупреждение о неполном должностном соответствии; 4) увольнение с гражданской службы. Все они являются основными видами взысканий, налагаются в письменной форме и не предусматривают прямых материальных последствий. Срок действия дисциплинарного взыскания составляет один год (ч. 8 ст. 58 Федерального закона N 79-ФЗ). По содержанию наказательного воздействия замечание, выговор и предупреждение о неполном должностном соответствии носят морально-правовой характер, а увольнение со службы носит организационный характер.
В ФРГ дисциплинарные меры применяются к федеральным служащим по усмотрению полномочного руководителя или суда с учетом тяжести проступка, личности федерального служащего, степени
утраты доверия и общественного мнения (абз. 1 § 13 Дисциплинарного закона ФРГ). Письменное порицание вправе применить непосредственный начальник, денежный штраф вправе наложить непосредственный начальник или вышестоящее лицо (административный орган). Более строгие дисциплинарные меры к лицам, проходящим публичную службу, применяет только дисциплинарный суд (§ 33 Дисциплинарного закона ФРГ). Сокращение пенсии может быть осуществлено руководителем ведомства. Федеральный служащий, который вследствие совершения серьезного проступка утратил доверие нанимателя, или если его проступок вызвал широкий общественный резонанс, подлежит увольнению.
В отношении государственных гражданских служащих Российской Федерации все дисциплинарные взыскания применяются представителем нанимателя в порядке подчиненности, с учетом тяжести совершенного дисциплинарного проступка, степени вины государственного служащего, обстоятельств, при которых совершен дисциплинарный проступок, и предшествующих результатов исполнения гражданским служащим своих должностных обязанностей (ч. 3 ст. 58 Федерального закона N 79-ФЗ).
Сроки давности применения дисциплинарных мер установлены § 15 Дисциплинарного закона ФРГ. Для письменного порицания он составляет 2 года; для денежного штрафа, сокращения оклада и сокращения пенсии - 3 года; для понижения в должности - 7 лет. Указанные сроки приостанавливаются на время дисциплинарного разбирательства или разбирательства по уголовному делу.
Дисциплинарное взыскание в отношении государственного гражданского служащего не может быть применено позднее шести месяцев со дня совершения дисциплинарного проступка, а по результатам проверки финансово-хозяйственной деятельности или аудиторской проверки - позднее двух лет со дня совершения дисциплинарного проступка. В указанные сроки не включается время производства по уголовному делу (ч. 5 ст. 58 Федерального закона N 79-ФЗ).
При наличии достаточных данных о нарушении федеральным служащим
дисциплины письменным приказом вышестоящего начальника назначается дисциплинарный процесс (абз. 1 § 17 Дисциплинарного закона ФРГ). Подозрения в совершении служебного долга должны быть обоснованными. Вышестоящий руководитель и высший орган ведомства в рамках своих полномочий обеспечивают выполнение этой обязанности и в любой момент могут вступить в дисциплинарный процесс. Федеральный служащий вправе самостоятельно обратиться к своему непосредственному руководителю или вышестоящему начальнику службы с ходатайством о проведении дисциплинарного расследования в целях опровержения подозрений в совершении им служебного проступка (абз. 1 § 18 Дисциплинарного закона ФРГ). Аналогичные положения о назначении служебной проверки содержит и законодательство Российской Федерации о государственной гражданской службе.
Порядок осуществления дисциплинарного производства регламентируется Дисциплинарным законом ФРГ, порядок применения норм которого разъясняет Руководство по дисциплинарному производству от 25 сентября 2003 г. (Richtlinien für das Disziplinarverfahren / Disziplinar-Richtlinien)*.
Для выяснения всех обстоятельств дисциплинарного дела проводится дисциплинарное расследование (§ 21 Дисциплинарного закона ФРГ), в ходе которого обязательно должны быть установлены обстоятельства совершения проступка, в том числе основания для прекращения производства по делу и обстоятельства, смягчающие ответственность. Дисциплинарное расследование, как правило, назначается инстанцией, ответственной за назначение федерального служащего. Руководитель обязан инициировать дисциплинарное расследование в соответствии с абз. 1 § 17 Дисциплинарного закона ФРГ и назначить лицо, проводящее дисциплинарное расследование, которое производит сбор и проверку информации (за исключением случаев, когда факты не требуют даль-
нейшей проверки), а также оформляет материалы расследования. Факт начала расследования фиксируется в документах (абз. 1 § 17 Дисциплинарного закона ФРГ).
В Российской Федерации перед применением дисциплинарного взыскания проводится служебная проверка (ч. 2 ст. 58 Федерального закона N 79-ФЗ). Порядок проведения служебной проверки и права государственного служащего при ее проведении определяются ст. 59 Федерального закона N 79-ФЗ. Общий порядок проведения служебной проверки в Российской Федерации и ФРГ в целом аналогичен.
В соответствии с абз. 1 § 20 Дисциплинарного закона ФРГ федеральный служащий должен быть извещен в письменной форме (по возможности - незамедлительно) о назначении в отношении его дисциплинарного расследования для выяснения всех фактических обстоятельств дела. Федеральному служащему сообщается, какое дисциплинарное нарушение ему вменяется, предлагается представить свои объяснения в устной или письменной форме, разъясняются его права на отказ от дачи показаний, лично присутствовать при совершении действий по сбору доказательств и на всех стадиях расследования и слушания дела, а также право в любое время использовать помощь представителя.
Федеральный служащий в дисциплинарном расследовании вправе защищать себя всеми законными средствами, но если он умышленно нарушает положения закона, то его поведение в дисциплинарном производстве представляет собой дальнейшее нарушение служебных обязанностей**. После возбуждения дисциплинарного расследования федеральный служащий может быть временно отстранен от исполнения служебных обязанностей (абз. 1 § 38 Дисциплинарного закона ФРГ). Аналогичные положения содержит и законодательство о государственной службе Российской Федерации.
От государственного гражданского служащего Российской Федерации по факту совершенного дисциплинарного проступка истребуется объяснение в письмен-
* Руководство по дисциплинарному производству от 25 сент. 2003 г. (с изм. от 19 авг. 2009 г.). Дисциплинарные указания. URL: http:// www.verwaltungsvorschriften-im-internet.de
** Решение Федерального административного суда ФРГ от 28 февр. 2013 г. URL: https:// www.bverwg.de
ной форме (ч. 1 ст. 58 Федерального закона N 79-ФЗ). Служебная проверка должна быть завершена не позднее чем через один месяц со дня принятия решения о ее проведении (ч. 6 ст. 59 Федерального закона N 79-ФЗ). Результаты служебной проверки сообщаются представителю нанимателя, назначившему служебную проверку, в форме письменного заключения.
Согласно ч. 8 ст. 59 Федерального закона N 79-ФЗ государственный гражданский служащий, в отношении которого проводится служебная проверка, имеет право:
1) давать устные или письменные объяснения, представлять заявления, ходатайства и иные документы;
2) обжаловать решения и действия (бездействие) гражданских служащих, проводящих служебную проверку, представителю нанимателя, назначившему служебную проверку;
3) ознакомиться по окончании служебной проверки с письменным заключением и другими материалами по результатам служебной проверки, если это не противоречит требованиям неразглашения сведений, составляющих государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну. Таким образом, перечень процессуальных прав для государственного гражданского служащего Российской Федерации определен только для служебной проверки, а не для всего производства по дисциплинарному делу, поэтому может быть распространен и на другие стадии производства.
В ФРГ по общему правилу дисциплинарное расследование осуществляется оперативно (§ 4 Дисциплинарного закона ФРГ), а вся процедура разбирательства должна быть завершена в срок до 6 месяцев (26 недель)*. Процедура дальнейшего разбирательства зависит от того, будет ли федеральный служащий давать показания устно или предоставит письменные объяснения. Согласие федерального служащего о даче устных показаний должно быть получено в двухнедельный срок после его
* Руководство по дисциплинарному производству. Дисциплинарные указания. Приложение 8. Хронология (Vorschriftensammlung Disziplinarrecht P 24 40. Disziplinar - Richtlinien Anlage 8).
уведомления о проведении дисциплинарного расследования (абз. 2 § 20 Дисциплинарного закона ФРГ). Срок предоставления письменных объяснений федеральным служащим составляет один месяц. При наличии непреодолимых препятствий для соблюдения установленного срока федеральный служащий должен незамедлительно сообщить о необходимости продления сроков. Решение о продлении срока предоставления объяснений доводится до федерального служащего.
Если федеральный служащий выразил желание дачи показаний в устной форме, то по окончании трех недель с момента получения согласия федерального служащего на упрощенное разбирательство проводится первое (предварительное) слушание дела. Федеральный служащий приглашается на первое слушание в соответствии с абз. 2 § 2 Дисциплинарного закона ФРГ, он вправе явиться и дать устные показания. Однако явка федерального служащего на это слушание необязательна, и его неявка не препятствует дальнейшему расследованию дела и сбору доказательств. В случае неявки федерального служащего по уважительной причине первое слушание переносится, о чем извещается федеральный служащий. Срок сбора доказательств после первого слушания составляет 13 недель, порядок сбора доказательств регулируется § 21-29 Дисциплинарного закона ФРГ. Окончательное слушание дела проводится в срок до одного месяца после окончания сбора доказательств (абз. 1 § 30 Дисциплинарного закона ФРГ), после этого в течение двух недель принимается окончательное решение (§ 32-34 Дисциплинарного закона ФРГ).
Если федеральный служащий представляет объяснение в письменной форме, то применяется так называемая полная форма дисциплинарного производства, включающая в себя дисциплинарное расследование (административную процедуру), утверждение материалов расследования вышестоящим руководителем, назначившим расследование, предъявление дисциплинарного иска в административный (дисциплинарный) суд и судебное разбирательство в суде (судебную процедуру). В Российской Федерации возможность наложения дисциплинарного взыскания в судебном порядке на государственных
гражданских служащих не предусмотрена. Что касается порядка рассмотрения дела о дисциплинарном проступке, то, в отличие от ФРГ, в законодательстве Российской Федерации о государственной гражданской службе эти вопросы также не нашли своего закрепления.
При рассмотрении дел о дисциплинарных проступках применяется принцип благоприятствования и соответствующий руководитель вправе отказаться от применения к виновному дисциплинарных мер, в том числе и в случае, когда факт совершения служебного проступка был доказан (п. 1 абз. 1 § 32 Дисциплинарного закона ФРГ). Наниматель может принять такое решение по разным причинам, например, по семейным обстоятельствам, при переводе федерального служащего в другое ведомство, из-за возможности ухудшения социального статуса федерального служащего вследствие применения к нему дисциплинарных мер. Это правило позволяет в каждом конкретном случае объективно оценивать незначительные проступки и иное неэтичное поведение со стороны федерального служащего. Помимо дисциплинарных мер, работодатель может применять меры гражданско-правовой ответственности.
Дисциплинарное расследование отражается в протоколе расследования. Федеральный служащий или его уполномоченный представитель знакомится с протоколом расследования после его утверждения. Содержание протокола расследования служит основой для принятия окончательного решения. Федеральный служащий вправе подать возражения на протокол расследования в устной или письменной форме. В законодательстве о государственной гражданской службе Российской Федерации такие же правила предусмотрены для заключения служебной проверки (ч. 8 ст. 59 Федерального закона N 79-ФЗ).
В случаях привлечения федеральных служащих ФРГ к уголовной ответственности, с учетом принципа достаточности, дисциплинарные меры за совершение этого деяния могут не применяться. В отличие от ФРГ, законодательство Российской Федерации о государственной гражданской службе не содержит прямого запрета при-
менения дисциплинарных мер (например, в виде увольнения), а затем и привлечения за это же деяние к уголовной ответственности.
В § 24 Дисциплинарного закона ФРГ определены виды доказательств и порядок их получения. В частности, к доказательствам относятся: 1) служебная информация в письменной форме; 2) показания свидетелей, заключения экспертов, которые могут оглашаться, или эти лица заслушиваются; 3) иные документы, промежуточные решения, в том числе полученные по итогам судебных слушаний. Лицо, осуществляющее дисциплинарное производство (следователь), и суд вправе в письменной форме истребовать необходимые документы (§ 26 Дисциплинарного закона ФРГ). Руководитель службы обязан по требованию в установленный срок выдать документы, указанные в § 26 Дисциплинарного закона ФРГ. Невыполнение решения о выдаче документов обжалуется в административный суд. Решения следователя в рамках сбора доказательств не подлежат самостоятельному обжалованию.
По решению суда могут проводиться обыск и выемка документов у федерального служащего или у третьей стороны. О сборе соответствующих доказательств составляются протоколы в порядке § 168а Уголовно-процессуального кодекса ФРГ от 12 сентября 1950 г. (Strafprozeßordnung).
В отличие от законодательства ФРГ, в Федеральном законе от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» не определены виды доказательств по дисциплинарному делу федерального служащего.
В дисциплинарном производстве применяются принцип свободы оценки доказательств и законные правила доказывания*. Федеральный служащий, в отношении которого ведется дисциплинарное расследование, вправе знакомиться с доказательствами по делу, самостоятельно представлять доказательства, которым в ходе рассмотрения дела обязательно должна быть дана соответствующая оценка. Опрос свидетелей и экспертов осущест-
* Решение Верховного административного суда ФРГ от 3 мая 2007 г. URL: http://www. verwaltungsvorschriften-im-internet.de
вляется в соответствии с положениями § 52-55 и § 76 Уголовно-процессуального кодекса ФРГ. По общему правилу федеральный служащий вправе присутствовать при опросе свидетелей и экспертов и задавать им соответствующие вопросы, за исключением случаев, если его личное присутствие невозможно в силу важных причин, в частности, с учетом целей расследования или защиты прав третьих лиц. Однако в этом случае федеральный служащий, подавший соответствующее ходатайство, знакомится с протоколами допроса свидетелей и экспертов или получает их копии.
При необходимости срок расследования может быть продлен или сокращен. Материалы расследования передаются начальнику для утверждения, после этого руководитель решает вопрос о прекращении разбирательства или о необходимости применения дисциплинарной меры. Порядок знакомства федерального служащего с материалами дела определен § 20-30 Руководства по дисциплинарному производству. После ознакомления происходит окончательное слушание федерального служащего (то есть рассмотрение дела по существу) руководителем, вышестоящим административным органом или судом в присутствии федерального служащего или его представителя.
По окончании разбирательства проводятся заключительные слушания. После оглашения протокола расследования федеральный служащий имеет право высказаться. Руководитель по итогам слушаний дисциплинарного дела, если нет оснований для его прекращения, может сам применить простые дисциплинарные меры или передать материалы дела лицу, обладающему большей дисциплинарной властью (§ 31 Закона о дисциплине). На федерального служащего может быть возложена обязанность возместить издержки по делу согласно § 37 Дисциплинарного закона ФРГ.
Установлена обязательная письменная форма акта о применении дисциплинарной меры с вручением его копии под расписку. Дисциплинарный закон ФРГ устанавливает порядок и сроки обжалования решения о применении дисциплинарной меры. Решение непосредственно-
го начальника о применении дисциплинарной меры может быть обжаловано вышестоящему руководителю в течение двух недель с момента его получения, а решение вышестоящей инстанции по дисциплинарному делу может быть далее обжаловано в течение месяца в административный суд соответствующей инстанции. Государственные гражданские служащие Российской Федерации могут обжаловать наложенное дисциплинарное взыскание в письменной форме в комиссию государственного органа по служебным спорам или в суд (ч. 7 ст. 58 Федерального закона N 79-ФЗ).
Компетенция административных судов по рассмотрению публичных споров определяется Законом об административном производстве от 21 января 1960 г. (Verwaltungsgerichtsordnung). При этом обязательным условием подачи жалобы в суд является отклонение жалобы на необоснованное применение дисциплинарных мер вышестоящим руководителем (органом). Пропущенные по уважительной причине сроки для подачи жалобы могут быть восстановлены.
Согласно абз. 1 § 32 Дисциплинарного закона ФРГ дисциплинарное производство прекращается, если:
1) не доказан факт совершения служебного проступка;
2) применение дисциплинарных мер нецелесообразно;
3) дисциплинарные меры не могут быть применены в соответствии с § 14 или § 15 Дисциплинарного закона ФРГ (истекли сроки давности, за это деяние уже применены меры уголовной ответственности или наложен штраф за проступок);
4) применение дисциплинарных мер недопустимо по иным причинам.
В соответствии с абз. 2 § 32 Дисциплинарного закона ФРГ дисциплинарное разбирательство также прекращается в случаях:
1) смерти федерального служащего;
2) прекращения отношений государственной службы вследствие увольнения или выхода в отставку федерального служащего;
3) выхода на пенсию;
4) вследствие принятия судом решения об отклонении дисциплинарного иска.
100
Следует отметить, что законодательство Российской Федерации о государственной гражданской службе аналогичных положений не содержит.
На основании § 45 Дисциплинарного закона ФРГ судебное рассмотрение дела о служебном проступке осуществляют административные суды*. Общий срок судопроизводства составляет шесть месяцев (§ 62 Дисциплинарного закона ФРГ).
Согласно абз. 1 § 52 Дисциплинарного закона ФРГ дисциплинарный иск должен быть подан в суд в письменной форме. В исковом заявлении должны быть указаны обстоятельства, характеризующие личные и профессиональные качества федерального служащего, сведения о дисциплинарном проступке (должностном преступлении), установленные ранее факты и собранные доказательства, имеющие значение для вынесения решения. При предъявлении дисциплинарного иска в суд федеральный служащий вправе представить свои возражения (§ 41, § 75 Дисциплинарного закона ФРГ). Процедура оспаривания дисциплинарного иска не предусмотрена, если решение о направлении иска в суд было принято высшим органом ведомства.
По итогам публичного слушания дела судом, согласно абз. 2 § 59 Дисциплинарного закона ФРГ, административный суд принимает решение по иску и может признать необходимым применить дисциплинарные меры или отклонить дисциплинарный иск. При обжаловании дисциплинарного взыскания суд рассматривает, помимо законности, также целесообразность оспариваемого решения (абз. 3 § 52 Дисциплинарного закона ФРГ).
Надзор по вопросам привлечения должностных лиц к дисциплинарной ответственности осуществляют вышестоящие руководители и высший орган ведомства. Верховный административный суд ФРГ проверяет законность и целесообразность обжалуемого окончательного решения, при этом допускается возможность проведения дополнительных расследований, однако выдвижение новых обвинений ис-
ключается (§ 21-29 Дисциплинарного закона ФРГ). Решение Верховного административного суда ФРГ по дисциплинарному делу является окончательным.
Согласно § 81 Дисциплинарного закона ФРГ помилование осуществляет высший орган ведомства, если право на помилование федерального служащего не принадлежит Президенту ФРГ. Содержание и объем помилования зависят от запроса и от обстоятельств конкретного дела. Ходатайство о помиловании может быть подано не ранее вступления в силу решения о применении дисциплинарных мер, сроки давности помилования не установлены. Помилование допустимо в отношении всех дисциплинарных взысканий (§ 5 Дисциплинарного закона ФРГ).
По данным Информационного агентства государственной службы при Федеральном статистическом управлении (Auskunftstelle öffentlicher Dienst beim statistischen Bundesamt), за 2018 год было завершено 608 дисциплинарных разбирательств, в рамках которых было рассмотрено 786 заявленных нарушений служебных обязанностей**. При этом число нарушений дисциплины федеральными чиновниками в 2015 году составляло 781, в 2016 году - 671, в 2017 году - 727***. Наиболее часто совершаются такие служебные проступки, как пренебрежение служебными обязанностями и самовольный уход со службы (около 26,6 % от всех проступков).
Средний срок дисциплинарной процедуры составил 16-17 месяцев. Из 608 разбирательств в 2018 году было завершено применением дисциплинарных мер 341 (56 %), прекращено - 259 (43 %), 8 дисциплинарных мер отменены решением суда (1 %). Основная причина прекращения дисциплинарного производства заключается в том, что нарушение служебного долга не было доказано (п. 1 абз. 1 § 32 Дисциплинарного закона ФРГ) (38,7 % случаев). Еще 17,4 % дел было прекращено, хотя служебное правонарушение было доказано, но применение дисциплинарных мер не было признано необходимым.
* Положение об административных судах от 21 янв. 1960 г.: с изм. от 15 авг. 2019 г. (die Verwaltungsgerichtsordnung). URL: https://www. gesetze-im-internet.de
** Федеральное министерство внутренних дел Германии. Дисциплинарная статистика за 2018 год. URL: https://www.bmi.bund.de
*** Там же.
Как и в предыдущие годы, наиболее распространенной мерой был штраф, в 2018 году был наложен 191 штраф (56 %). Письменное порицание было объявлено в 26,4 % случаев, сокращение оклада составило 11,4 %, понижение в должности - 1,2 % случаев. Случаи увольнения составили 8 %.
В завершение необходимо представить следующие выводы. В Российской Федерации и ФРГ аналогично урегулированы такие вопросы дисциплинарной ответственности государственных служащих, как:
1. Установленный федеральным законом общий порядок привлечения служащих к дисциплинарной ответственности.
2. Нормативное определение понятия дисциплинарного (служебного) проступка.
3. Письменная форма дисциплинарного разбирательства, обязательность проведения служебной проверки и нормативный порядок ее регламентации.
4. Право служащего в дисциплинарном производстве защищать себя всеми законными средствами.
5. Наложение дисциплинарного взыскания с учетом тяжести совершенного дисциплинарного проступка, степени вины служащего в его совершении, обстоятельств, при которых совершен дисциплинарный проступок, и предшествующих результатов исполнения гражданским служащим своих должностных обязанностей.
6. Возможность оспаривания наложенного дисциплинарного взыскания в административном и судебном порядке.
Изучение законодательства ФРГ и сравнение его с законодательством Российской Федерации позволяет сделать вывод о том, что порядок привлечения к дисциплинарной ответственности государственных служащих ФРГ, в отличие от государственных гражданских служащих Российской Федерации, характеризуется высоким уровнем правового обеспечения, регламентированностью и единством дисциплинарных процедур для всех видов публичных служащих, наличием простой и сложной формы дисциплинарного производства. Современная процессуальная форма производства по дисциплинарным делам государственных гражданских служащих Российской Федерации представляется менее совершенной, чем процессуальная форма
дисциплинарного процесса в ФРГ, особенно в части наличия гарантий для государственного служащего, привлекаемого к ответственности, и в вопросах его защиты от необоснованного увольнения нанимателем за нарушение дисциплины.
Кроме того, для дисциплинарного производства в отношении федеральных служащих ФРГ характерны следующие особенности:
1) правовая регламентация дисциплинарной ответственности и дисциплинарного производства в отношении государственных служащих всех видов (за исключением военнослужащих) специальным федеральным законом;
2) широкое определение понятия служебного проступка;
3) высокая тяжесть дисциплинарных взысканий, как правило, носящих имущественный и организационный характер;
4) уголовно-процессуальная модель дисциплинарного процесса;
5) законодательное регулирование всех стадий производства и отдельных процессуальных действий, в том числе порядка рассмотрения дела о дисциплинарном проступке;
6) закрепление принципов производства по дисциплинарным делам;
7) гласность разбирательства и право на защиту на всех стадиях производства;
8) обязательность разъяснения лицу, совершившему проступок, в совершении какого деяния он подозревается, его прав и обязанностей и предполагаемой меры дисциплинарного взыскания;
9) возможность прекращения разбирательства на любой стадии и непривлечение виновного к ответственности по усмотрению руководителя;
10) обязательное досудебное обжалование решения руководителя о привлечении к дисциплинарной ответственности;
11) государственный служащий может быть уволен со службы только по решению административного суда;
12) возможность возложения обязанности на лицо, привлеченное к дисциплинарной ответственности, возместить издержки по делу;
13) право лица, привлеченного к дисциплинарной ответственности, на помилование.
Опыт законодательства ФРГ может быть использован в правовом регулировании государственной гражданской службы Российской Федерации в части совершенствования процессуальной формы производства по дисциплинарным делам - в вопросах закрепления круга участников производства по дисциплинарным делам и установления их административно-процессуального статуса; нормативного определения видов доказательств по делу и
порядка их получения; расширения прав государственных гражданских служащих, привлекаемых к дисциплинарной ответственности (обеспечение им права на защитника (представителя) и возможности присутствовать при рассмотрении их дисциплинарного дела); возможности увольнения государственных служащих за совершение дисциплинарного проступка или коррупционного правонарушения только по решению суда.
Список литературы
1. Рассохин А.В. Анализ моделей государственной гражданской службы в зарубежных странах // Электронное приложение к «Российскому юридическому журналу». 2013. N 3. С. 43-48.
2. Добробаба М.Б. Дисциплинарная ответственность в системе государственно-служебных отношений: дис. ... д-ра юрид. наук. Саратов, 2018. 463 с.
3. Тарасов И.Т. Лекции по полицейскому (административному праву). Т. 2. Общая часть. М.: Печатня А.И. Снегиревой, 1910. 266 с.
4. Административное право зарубежных стран: учебник для студентов вузов, обучающихся по специальности «Юриспруденция» / В.Я. Кикоть [и др.]. М.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2015. 431 с.
5. Основной закон Федеративной Республики Германия (Принят 23.05.1949) (с изм. и доп. от 29.07.2009) // Конституции зарубежных государств: Великобритания, Франция, Германия, Италия, Европейский Союз, Соединенные Штаты Америки, Япония: учеб. пособие. 8-е изд., испр. и доп. М.: Инфотропик Медиа, 2012. С. 164-245.
6. Майле А.Д., Старостин С.А. Особенности германского административно-деликтного законодательства // Вестник Университета им. О.Е. Кутафина (МГЮА). 2018. N 1. С. 158-166.
References
1. Rassokhin A.V. Analysis of models of state civil service in foreign countries. Electronic supplement to the "Russian Law Journal", 2013, no. 3, рр. 43-48. (In Russ.).
2. Dobrobaba M.B. Disciplinary responsibility in the system of public service relations. Doct. Diss. Saratov, 2018. 463 р. (In Russ.).
3. Tarasov I.T. Lectures on the police (administrative law). Volume 2. The general part. Moscow, 1910. 266 p. (In Russ.).
4. Kikot' V.Ya. [i dr.]. Administrative law of foreign countries. Moscow, YUNITI-DANA, Zakon i pravo Publ., 2015. 431 р. (In Russ.).
5. The Basic Law of the Federal Republic of Germany (Adopted on May 23, 1949) (as amended and supplemented on July 29, 2009). Constitutions of foreign states: Great Britain, France, Germany, Italy, European Union, United States of America, Japan. Moscow, Infotropic Media Publ., 2012. Pp. 164-245. (In Russ.).
6. Mayle A.D., Starostin S.A. Features of the German administrative-tort legislation. Bulletin of the University named after O.E. Kutafin (Moscow State Law Academy), 2018, no. 1, pp. 158-166. (In Russ.).
