CC BY
289. Краснянский Г. Л. Современное состояние угольной промышленности и перспективы инновационного развития // Горная книга. 2010. № 7. С. 34-38.
10. Романов С. М. Перспективы выхода экспорта российского угля на новые рынки // Уголь. 2011. № 9. С. 19-27.
П. Г. Приходько
СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ПРАВОВЫХ НОРМ И ПОРЯДКА ВОЗБУЖДЕНИЯ ДЕЛ ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ, ОТНЕСЕННЫХ К КОМПЕТЕНЦИИ ТАМОЖЕННЫХ ОРГАНОВ
В статье рассмотрены проблемные вопросы, возникающие при возбуждении дел об административных правонарушениях, отнесенных к компетенции таможенных органов. Сформулированы предложения, направленные на совершенствование административного законодательства в данной сфере.
Ключевые слова: административное правонарушение; таможенные органы; возбуждение дел об административных правонарушениях; правоприменительная практика; Таможенный кодекс Таможенного союза.
С принятием в 2001 г. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП РФ) [1] и Таможенного кодекса Таможенного союза [2] в 2010 г. процессуальные нормы, регламентирующие порядок возбуждения дел об административных правонарушениях (дело об АП), отнесенных к компетенции таможенных органов, претерпели значительные изменения [1]. Положения КоАП РФ позволили таможенным органам стать равноправными правоприменителями наряду с другими органами исполнительной власти, осуществляющими производство по делам об АП, и повысить уровень борьбы с правонарушениями.
Однако при реализации положений КоАП РФ в деятельности таможенных органов возникает ряд проблем как объективного, так и субъективного плана, которые не позволяют реализовать весь правоохранительный потенциал Кодекса в полном объеме. Так, при возбуждении дел об АП, отнесенных к компетенции таможенных органов, такими трудностями являются:
- возбуждение дела об АП в отсутствие лица, которое привлекается к ответственности, а также в отсутствие сведений, свидетельствующих о его надлежащем уведомлении;
- несвоевременное возбуждение дел об АП;
- возбуждение дела об АП в отношении ненадлежащего субъекта;
- отсутствие у должностных лиц, непосредственно обнаруживающих признаки административного правонарушения, возможности самостоятельно принимать решение о малозначительности.
Указанные факторы затрудняют осуществление таможенными органами их функций, поэтому, по мнению автора, назрела необходимость принятия законодательных решений, которые позволили бы с большей эффективностью
реализовывать предписания особенной части КоАП РФ в деятельности таможенных органов. При этом следует отметить, что ряд проблем, связанных с реализацией норм КоАП РФ, получили свое разрешение в постановлениях Пленума Верховного Суда РФ от 24.03.2005 № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» и от 24.10.2006 № 18 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении особенной части Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» [3; 4].
Так, например, если при рассмотрении дела будет установлено, что протокол об административном правонарушении содержит неправильную квалификацию совершенного правонарушения, судья может переквалифицировать действия (бездействие) лица на другую статью, предусматривающую состав правонарушения, имеющий единый родовой объект посягательства, при условии, что это не ухудшает положение лица, в отношении которого возбуждено дело, и не изменяет подведомственность его рассмотрения.
Другой значимой новацией стало положение, согласно которому на судью, назначившего экспертизу, возлагается обязанность по сбору и установлению данных для передачи эксперту. Необходимость введения этой новации обусловлена тем, что в соответствии со ст. 25.9 КоАП РФ эксперту не предоставлено право истребовать доказательства для производства экспертизы и выяснять у участников производства какие-либо обстоятельства.
Однако эти и другие новеллы, закрепленные в приведенных выше постановлениях, к сожалению, не решают все проблемные вопросы реализации КоАП РФ в таможенной сфере.
Одним из таких проблемных вопросов остается вопрос сроков проведения проверки на предмет установления наличия достаточных данных, которые указывают на событие административного правонарушения, и впоследствии возбуждения дела об АП.
Как известно, своевременное возбуждение дела об АП способствует наиболее полному выявлению и закреплению необходимых доказательств, а также является гарантией справедливости и полноты наказания. Ряд ученых, рассматривающих в своих исследованиях данную проблему, обосновывают свою позицию тем, что предварительная проверка, предшествующая возбуждению дела об АП, не является процессуальной деятельностью, а проводится, в частности, сотрудниками конкретных функциональных подразделений в порядке осуществления их основной деятельности, поэтому находится за рамками производства по делу об АП [5]. Также бытует мнение, что сущность возбуждения дела об АП сводится лишь к составлению протокола (определения) о возбуждении дела об АП - единственного процессуального документа [6].
Однако, как представляется, стадию возбуждения дела об АП нельзя выводить за рамки административного производства. Во-первых, потому, что одним из актов возбуждения дела об АП является первый протокол о применении мер обеспечения производства по делу, который зачастую ограничивает права лица, привлекаемого к ответственности. Такие действия являются процессуальными и вне производства по делу применяться не могут. Во-вторых, возбуждение дела об АП сотрудниками функциональных отделов таможенного органа не является поводом для исключения этих действий из производства, так как каждая стадия
производства по делам об АП предусматривает участие различных субъектов правоприменения.
При рассмотрении данной проблемы нельзя не отметить тот факт, что на стадии возбуждения дела об АП не определены процессуальные сроки. Под сроком данной стадии следует понимать установленный нормативным правовым актом отрезок времени, который начинается с момента обнаружения деяния, содержащего признаки административного правонарушения, и оканчивается направлением дела по подведомственности. В отличие от уголовного процесса законодатель в административном производстве указанный срок не закрепляет. Для устранения данного пробела и с учетом потребностей практической деятельности предлагаем внести изменение в КоАП РФ в части, касающейся определения срока возбуждения дела об АП. По нашему мнению, подобная новелла особенно актуальна для производства по делам об АП в области таможенного дела в связи с повышенной опасностью данной категории правонарушений и недостаточностью отведенного времени для составления протокола - двое суток.
Принимая во внимание особую сложность дел об АП, отнесенных к компетенции таможенных органов, и повышенный размер санкций за совершение таких правонарушений, целесообразно дополнить КоАП РФ статьей, которая классифицирует все виды правонарушений на несколько категорий. Так, правонарушения в сфере таможенного дела следует отнести к категории правонарушений повышенной опасности ввиду того, что общественно опасные последствия данных деликтов представляют серьезную угрозу для экономической безопасности государства, что в конечном итоге отражается на социально-экономическом положении общества. Также о повышенной общественной опасности нарушений таможенных правил свидетельствуют санкции ч. 1 ст. 16.2, ст. 16.21 КоАП РФ, предусматривающие наложение административного штрафа на юридических лиц вплоть до двукратного размера стоимости товаров, явившихся предметами административного правонарушения, с их конфискацией или без таковой.
Исходя из этого, полагаем целесообразным установленный в действующем КоАП РФ срок составления протокола, который равен двум суткам с момента выявления административного правонарушения, по аналогии с уголовным процессом принять за срок возбуждения дела об АП не только в общем, но и в особом порядке и увеличить для данной категории до пяти суток [2], а в случае необходимости продлить срок составления протокола до 15 суток во избежание затягивания сроков производства по делам, при осуществлении производства по которым на практике проводится административное расследование, но никаких процессуальных действий, кроме опросов свидетелей и лица, привлекаемого к ответственности, не производится.
Существенно затрудняет возможность реализации сотрудниками функциональных отделов таможенных органов обязанности по возбуждению дел об АП отсутствие у должностных лиц, непосредственно обнаруживающих признаки административного правонарушения, права принимать самостоятельное решение о малозначительности обнаруженного деяния, что также является пробелом в правовом регулировании данного проблемного вопроса. В целях устранения этой трудности рекомендуется изложить ст. 2.9 КоАП РФ в следующей редакции: «При малозначительности совершенного административного правона-
рушения судья, орган, должностное лицо, уполномоченное решить дело об административном правонарушении, а также должностное лицо, уполномоченное составлять протоколы об административных правонарушениях, могут освободить лицо, совершившее административное правонарушение, от административной ответственности и ограничиться устным замечанием». По нашему мнению, данное изменение позволит существенно сократить издержки, которые неизбежно возникают при производстве дела об АП. Дополнительно следует отметить, что предложенная выше редакция ст. 2.9 КоАП РФ позволит решить не только вопрос экономии финансовых ресурсов, но и экономии трудозатрат. Принимая решение о малозначительности того или иного деяния на начальной стадии производства, сотрудники функциональных отделов снижают нагрузку на сотрудников отдела административных расследований, тем самым позволяя им осуществлять расследование по делам об АП, требующим больших временных затрат, на качественно ином уровне.
При этом нельзя не отметить, что совершенствования требуют не только положения КоАП РФ, но и правоприменительная практика таможенных органов.
Составление процессуальных документов, квалификация правонарушения, его фактического состава в производстве по делам об АП представляют собой сложный процесс, что предъявляет к должностному лицу повышенные требования. Однако подчас разрешение данных дел входит в обязанность сотрудников, не обладающих должными познаниями, в том числе и в юриспруденции. Необходимо подчеркнуть, что чем выше юридическая компетенция лица, осуществляющего производство по делу об АП, уровень владения нормативной правовой базой, тем оно профессиональнее выносит решение в соответствии с требованиями, предъявляемыми законодательством. Поэтому, по нашему убеждению, для совершенствования организации борьбы с правонарушениями, отнесенными к компетенции таможенных органов, следует планомерно проводить комплексные мероприятия, направленные на повышение уровня правовой подготовки сотрудников таможенных органов.
Безусловно, подобные занятия периодически проводятся сотрудниками отделов административных расследований в функциональных подразделениях таможен, однако этого недостаточно ввиду того, что большое количество таможенных постов, сотрудники которых непосредственно имеют дело с административными правонарушениями, значительно удалены от таможен, которым они подчиняются. Для решения данного вопроса целесообразно проводить обязательные онлайн-семинары в сети Интернет совместно с начальниками отделов административных расследований по практическим аспектам возбуждения дел об АП для соответствующих сотрудников. По результатам семинаров для закрепления полученных знаний также необходимо проводить аттестацию в форме экзамена на базе Российской таможенной академии. Это позволит сотрудникам приобрести важные практические навыки, избежать ошибок в процессе квалификации административных правонарушений, а также унифицировать правоприменительную практику реализации положений КоАП РФ.
Как показывает практика, на данный момент необходимы методические рекомендации по реализации положений общей части КоАП РФ ввиду того, что должностным лицам таможенных органов не удается решать все задачи на стадии
возбуждения дела об АП. Данный факт существенно снижает эффективность применения административного наказания в деятельности таможенных органов.
Также важно отметить, что взаимодействие с другими органами административной юрисдикции напрямую отражается на эффективности деятельности таможенных органов в борьбе с административными правонарушениями. К сожалению, на текущий момент такое взаимодействие таможенных органов с другими субъектами борьбы с административными правонарушениями не организовано на должном уровне, что, в свою очередь, вызывает необходимость принятия комплекса решений, направленных на повышение эффективности взаимодействия органов исполнительной власти в борьбе с административными правонарушениями.
Таким образом, представляется очевидным, что существующие правовые нормы, а также порядок возбуждения дел об АП требуют совершенствования в целях повышения эффективности производства по делам об АП, в том числе и в области таможенного дела. Назрела необходимость уточнения некоторых законодательных положений и критериев правомерности осуществления тех или иных процессуальных действий при возбуждении дел, отнесенных к компетенции таможенных органов.
Предложенные пути совершенствования административного законодательства и направления их практического решения позволят успешно решить проблемные вопросы, возникающие в правоприменительной деятельности таможенных органов при возбуждении дел об АП.
Использованные источники
1. Таможенный кодекс Таможенного союза (приложение к Договору о Таможенном кодексе Таможенного союза, принятому Решением Межгосударственного совета ЕврАзЭС на уровне глав государств от 27.11.2009 № 17) (ред. от 16.04.2010) // Собрание законодательства РФ. 2010. № 50. Ст. 6615.
2. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2002. № 1 (ч. I). Ст. 1 (с посл. изм. и доп.).
3. Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 24.03.2005 № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2005. № 6.
4. Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 24.10.2006 № 18 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении особенной части Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» // Российская газета. 2006. 8 ноября.
5. Круглое В. А. Производство по делам об административных правонарушениях. Минск: Амалфея, 2002.
6. Васильев Ф. П. Процессуальность в административной ответственности: монография. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2001.
