CC BY
515
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
УДК 342.95
Рец Наталия Ивановна
кандидат технических наук, доцент Российская таможенная академия, г. Люберцы [email protected]
СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ПРАВОВЫХ НОРМ И ПРАКТИКИ ВОЗБУЖДЕНИЯ ДЕЛ ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ В ТАМОЖЕННЫХ ОРГАНАХ
В статье анализируется применение норм права и практические вопросы возбуждения дел об административных правонарушениях в таможенных органах. Многолетняя практика применения КоАП России в деятельности таможенных органов выявила ряд проблем, которые пока не позволяют реализовать весь его правоохранительный потенциал в полном объеме. Необходимо уточнение некоторых законодательных норм при возбуждении дел, отнесенных к компетенции таможенных органов. В статье рассматривается вопрос предварительной проверки, предшествующей возбуждению дела об административном правонарушении, и обосновывается необходимость изменения нормы, определяющей срок возбуждения дела об административных правонарушениях. Предлагается классифицировать в КоАП все виды правонарушений на несколько категорий и отнести правонарушения в сфере таможенного дела к категории правонарушений повышенной опасности. Также предлагается наделить должностных лиц, непосредственно обнаруживающих признаки административного правонарушения, правом принимать самостоятельное решение о малозначительности правонарушения. Предлагаются меры, направленные на улучшение правовой и методической подготовки должностных лиц таможенных органов. Затронут вопрос несовершенства правоприменительной практики таможенных органов как социально-правового феномена. Подробно проанализирован вопрос применения системы контрольных показателей эффективности, рассмотрены недостатки существующей модели, предложены принципы совершенствования этой системы.
Ключевые слова: возбуждение дела, таможенные органы, административное правонарушение, малозначительность, показатели эффективности.
В числе процессуальных норм, получивших значительное развитие в связи с принятием в 2001 г. нового КоАП России, а также в связи с принятием Таможенного кодекса Таможенного союза, находятся нормы, регламентирующие порядок возбуждения дел об административных правонарушениях, отнесенных к компетенции таможенных органов. Положения КоАП России позволили таможенным органам, наряду с другими органами исполнительной власти, стать равноправными правоприменителями, осуществляющими производство по делам об административных правонарушениях, расширить арсенал средств борьбы с правонарушениями. При этом правоприменителями КоАП России являются практически все должностные лица таможенных органов, так или иначе участвующие в обеспечении экономической безопасности Российской Федерации - от любого инспектора таможенного поста до руководителя Федеральной таможенной службы.
Однако многолетняя практика применения КоАП России в деятельности таможенных органов выявила ряд проблем как объективного, так и субъективного порядка, которые пока не позволяют реализовать весь его правоохранительный потенциал в полном объеме. К таковым относятся:
1. Возбуждение дела об АП в отсутствие лица, привлекаемого к ответственности, а также в отсутствие сведений, свидетельствующих о его надлежащем уведомлении.
2. Несвоевременное возбуждение дел об административных правонарушениях.
3. Возбуждение дела об административном правонарушении в отношении ненадлежащего субъекта.
4. Отсутствие у должностных лиц, непосредственно обнаруживающих признаки административного правонарушения, возможности самостоятельно принимать решение о малозначительности.
В этой связи назрела необходимость принятия некоторых законодательных решений, которые позволили бы более эффективно реализовывать предписания особенной части КоАП России в деятельности таможенных органов. Прежде всего, это касается неточностей и пробелов в совокупности норм, регулирующих стадию возбуждения дела об административном правонарушении, поскольку именно этот вопрос в наибольшей степени влияет как на эффективность всего производства по делам об АП, так и на конечный, стратегический результат правоохранительной работы - уменьшение числа правонарушений. Поэтому представляется необходимым уточнение некоторых норм законодательства и критериев законности осуществления процессуальных действий при возбуждении дел, отнесенных к компетенции таможенных органов.
Одним из самых дискуссионных вопросов среди ученых-административистов и практиков на сегодняшний день является вопрос сроков проведения проверки на предмет установления наличия достаточных данных, указывающих на событие административного правонарушения и, соответственно, сроков возбуждения дел об АП. Своевременное возбуждение дела об АП способствует наиболее полному выявлению и закреплению необходимых доказательств, а также является гарантией выполнения таких принципов назначения наказания, как актуальность и полнота. Часть ученых, затрагивающих в своих работах данную проблему, высказывает мнение о том, что предварительная
178
Вестник КГУ им. Н.А. Некрасова jij- № 6, 2015
© Рец Н.И., 2015
Совершенствование правовых норм и практики возбуждения дел об административных правонарушениях...
проверка, предшествующая возбуждению дела об административном правонарушении, не является процессуальной деятельностью, а осуществляется, например, сотрудниками конкретных функциональных подразделений в порядке осуществления их основной деятельности, и находится за рамками производства по делу об АП. Существует также мнение, что сущность возбуждения дела об административном правонарушении сводится лишь к составлению единственного процессуального документа - протокола (определения) о возбуждении дела об АП.
Однако стадию возбуждения дела об административном правонарушении нельзя выводить за рамки административного производства. Во-первых, одним из актов возбуждения дела об АП может являться протокол о применении мер обеспечения производства по делу, которые зачастую ограничивают права лица, привлекаемого к ответственности. Такие действия являются процессуальными и не могут применяться вне производства по делу. Во-вторых, возбуждение дела об АП сотрудниками функциональных отделов не является поводом для исключения этих действий из производства, так как каждая стадия производства по делам об АП предусматривает участие различных субъектов правоприменения.
Рассматривая данную проблему, следует также отметить тот факт, что для стадии возбуждения дела АП не определены ее процессуальные сроки. Под сроком данной стадии следует понимать установленный законом отрезок времени, который начинается с момента обнаружения деяния, содержащего признаки административного правонарушения, и заканчивается направлением дела по подведомственности. В отличие от уголовного процесса, в административном производстве законодатель не закрепил указанный срок.
С целью устранения данного пробела и с учетом потребностей практики, следует внести в КоАП России изменения в части, касающейся определения срока возбуждения дела об административных правонарушениях. Такие изменения необходимы именно для производства по делам об административных правонарушениях в области таможенного дела, в связи с повышенной опасностью данной категории нарушений и недостаточностью отведенного времени для составления протокола, равного двум суткам.
Помимо этого, учитывая особую сложность дел об АП, отнесенных к компетенции таможенных органов, а также повышенный размер применяемых при этом санкций, целесообразно дополнить КоАП России статьей, классифицирующей все виды правонарушений на несколько категорий. В частности, правонарушения в сфере таможенного дела необходимо отнести к категории правонарушений повышенной опасности. В соответствии
с этим существующий в ныне действующем Кодексе срок составления протокола, равный двум суткам с момента выявления административного правонарушения, по аналогии с уголовным процессом следует принять за срок возбуждения дела об АП не только в общем, но и в особом порядке, и увеличить для данной категории до 5 суток. А в случае необходимости, стоит предусмотреть возможность продления срока составления протокола не более чем на 15 суток во избежание затягивания сроков производства по категориям дел, по которым на практике осуществляется административное расследование, но никаких процессуальных действий, кроме опросов свидетелей и лица, привлекаемого к ответственности, не проводится.
Существенно затрудняет возможность реализации обязанности сотрудников функциональных отделов таможенных органов по возбуждению дел об административных правонарушениях отсутствие у должностных лиц, непосредственно обнаруживающих признаки административного правонарушения, права принимать самостоятельное решение о малозначительности обнаруженного ими деяния, что также является пробелом в правовом регулировании данного вопроса. В целях его устранения следует рекомендовать изложить статью 2.9 КоАП России в следующей редакции: «При малозначительности совершенного административного правонарушения судья, орган, должностное лицо, уполномоченное решить дело об административном правонарушении, а также должностное лицо, уполномоченное составлять протоколы об административных правонарушениях, могут освободить лицо, совершившее административное правонарушение, от административной ответственности и ограничиться устным замечанием». Предлагаемое изменение позволит существенно сократить издержки, возникающие при производстве по делам об административных правонарушениях, достичь значительной экономии финансовых и трудовых ресурсов, ощутимо повысить эффективность правоохранительной деятельности таможенных органов. То есть, принимая решение о малозначительности правонарушения на начальной стадии производства, должностные лица функциональных отделов снижают нагрузку на сотрудников специального подразделения - отдела административных расследований, тем самым позволяя им сосредоточить усилия на осуществлении расследования по иным делам об АП, требующим больших временных затрат.
В совершенствовании нуждаются не только предписания КоАП России, но и практика их реализации в деятельности таможенных органов.
В производстве по делам об административных правонарушениях определенную сложность представляет как квалификация правонарушения и его фактического состава, так и составление
Вестник КГУ им. Н.А. Некрасова «S> № 6, 2015
179
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
процессуальных документов. Зачастую эта работа включена в должностные обязанности лиц, не имеющих ни юридического образования, ни какой-либо иной юридической подготовки. Между тем, можно утверждать, что чем глубже знание закона лицом, осуществляющим производство по делу об административном правонарушении, тем вернее будет выбрано и правильнее применено решение в соответствии с требованиями, предъявляемыми законом. Исследование правоприменения в данной сфере выявило недостаточные знания законодательства об административных правонарушениях, прежде всего, в его процессуальной части соответствующими должностными лицами.
Поэтому очевидно, что для повышения эффективности и совершенствования организации борьбы с административными правонарушениями, отнесенными к компетенции таможенных органов, необходимо систематически осуществлять комплекс мероприятий, направленных на улучшение правовой подготовки должностных лиц таможенных органов.
Такого рода занятия периодически проводятся в функциональных подразделениях сотрудниками ОАР, но эти меры следует признать недостаточными. Помимо этого, большинство таможенных постов, должностные лица которых непосредственно обнаруживают признаки правонарушений, находятся на значительном удалении от таможен, которым они подчинены. В качестве одного из способов решения данной проблемы может быть предложено проведение для указанных должностных лиц регулярных (совместных с начальниками отделов административных расследований) семинаров на базе Российской таможенной академии. Тематика таких семинаров должна концентрироваться именно на практических вопросах возбуждения дел об административных правонарушениях. Это даст должностным лицам возможность приобрести необходимые практические навыки, избежать ошибок при квалификации административных правонарушений, а также унифицировать правоприменительную практику в сфере реализации положений КоАП России.
Что же касается подготовки студентов, обучающихся на очных отделениях факультетов Российской таможенной академии, то особое внимание следует уделить студентам факультета таможенного дела, которые по окончании Академии приходят работать в функциональные отделы, но, как складывается на практике, только на рабочем месте впервые знакомятся с порядком возбуждения дел об АП. Для того чтобы обеспечить таможенные органы высококвалифицированными сотрудниками, способными самостоятельно принимать решение о возбуждении дел об АП, логичным представляется ввести дисциплину «Практикум по административно-юрисдикционному процессу» не только
на специализации «таможенные расследование», но и на других специализациях факультета таможенного дела.
Также в настоящее время необходимо разработать методические рекомендации по реализации общей части КоАП России, так как практика показывает, что должностные лица таможенных органов решают далеко не все задачи, возникающие на стадии возбуждения дела об АП. Данное обстоятельство существенно снижает общую эффективность применения административных наказаний в деятельности таможенных органов.
Предлагаемые мероприятия должны в значительной степени усовершенствовать правовые и организационные основы деятельности таможенных органов в сфере борьбы с административными правонарушениями, а также способствовать обеспечению режима законности в административно-юрисдикционной деятельности таможенных органов.
Описанная проблематика в существенной степени затрагивает права и свободы граждан, привлекаемых к административной ответственности, поэтому несовершенство правоприменительной практики дискредитирует таможенные органы и, через механизмы обратной связи при реализации воспитательной и профилактической функций, снижает эффективность дальнейшей работы в сфере борьбы с административными правонарушениями. При этом нарушения законности на стадии возбуждения дела об административном правонарушении связаны не только с некомпетентностью или недобросовестностью отдельных должностных лиц, но и с их стремлением искусственно завысить показатели эффективности работы. Таможенные органы стремятся выполнить контрольные показатели, искусственно наращивая, в том числе, и такой показатель, как «количество возбужденных дел об АП». Это создает предпосылки к регрессу качества выявления и расследования правонарушений в количество дел об АП, неуместной формализации подхода к правоохранительной работе и одновременно - к излишнему усилению карательного компонента политики таможенных органов в отношении лиц, совершивших административные правонарушения, подмене неотвратимости наказания его суровостью. Среди прочего, следствием такого вектора развития может быть рост числа нарушений, а также их переход в изощренные и латентные формы.
Для устранения описанного негативного эффекта необходим пересмотр как самой системы контрольных показателей, так и идеологии ее применения на основе следующих принципов:
- изменение общей ориентации правоохранительной деятельности не на средство работы (выявление и расследование правонарушений), а на ее цель (уменьшение количества и опасности правонарушений);
180
Вестник КГУ им. Н.А. Некрасова jij- № 6, 2015
Совершенствование правовых норм и практики возбуждения дел об административных правонарушениях...
- дифференциация правонарушений по видам, тяжести, системности, повторяемости, с целью оптимального распределения правоохранительных ресурсов;
- внедрение взвешенной системы оценки результатов работы таможенных органов (в том числе, с элементами экспертной оценки), а также системы поощрения и наказания должностных лиц.
В завершении необходимо также отметить, что эффективность деятельности таможенных органов в сфере борьбы с административными правонарушениями зависит от уровня взаимодействия с другими органами административной юрисдикции. На сегодняшний день говорить о должном уровне координации работы таможенных органов с другими субъектами борьбы с административными правонарушениями не представляется возможным, что ставит вопрос о необходимости реализации комплекса решений, направленных на усиление такого взаимодействия.
Библиографический список
1. Анализ результатов работы таможенных органов по линии административного производства // Аналитическая справка о деятельности
подразделений административных расследований и дознания в первом полугодии 2014 г., раздел II. -М.: УТРД ФТС России, 2014. - С. 4.
2. Гречкина О.В. Административная юрисдикция таможенных органов Российской Федерации: теоретико-прикладное исследование: дис. ... д-ра юрид. наук. - Саратов, 2011. - 384 с.
3. Женетль С.З. Административный процесс и административные процедуры в условиях административной реформы: дис. . д-ра юрид. наук. -М., 2009. - 536 с.
3. ЗубачА.В., Сафоненков П.Н. Административная юрисдикционная деятельность таможенных органов Российской Федерации. - М.: Российская таможенная академия, 2012. - 140 с.
4. Калюжный Ю.Н. Административное расследование в механизме производства по делам об административных правонарушениях: дисс. ... канд. юрид. наук. - М., 2005. - 233 с.
5. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001. № 195-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2002. - № 1 (часть I) Ст. 1 (с посл. изм. и доп.).
Вестник КГУ им. Н.А. Некрасова «S> № 6, 2015
181
