CC BY
24
08.00.10. Финансы, денежное обращение и кредит
Н.П. Бычкова
доцент кафедры государственного и муниципального управления, к.ю.н., Кубанский Государственный Технологический университет
N.P. Bychkova
Associate Professor of the Department of State and Municipal Management, Ph.D.,
Kuban State Technological University (nbichkova97@gmail.com, 89184668969) О.И. Масленникова Студентка 3 курса гр. 16-ЗЭМ-ГУ1, Кубанский Государственный Технологический университет
O.I. Maslennikova Student, Kuban State Technological University (maslennikova_oksana@inbox.ru, 89628703300)
СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ НОРМАТИВНО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ В СФЕРЕ ЗАКУПОК ТОВАРОВ, РАБОТ, УСЛУГ ДЛЯ ОБЕСПЕЧЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫХ НУЖД
Аннотация. В данной статье были рассмотрены нормативные правовые акты, регулирующие деятельность заказчиков муниципальных органов власти при осуществлении закупок товаров, работ и услуг для обеспечения муниципальных нужд, так же были выявлены недостатки и противоречия, имеющиеся в основном законе Российской Федерации в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд. Так же, был проведен сравнительный анализ осуществления государственными и муниципальными заказчиками Краснодарского края закупок путем проведения конкурентных процедур за 2017 год в количественном соотношении и в сравнении финансовых затрат. В результате данного анализа было выявлено, что большее количество закупок путем проведения конкурентных процедур проводится электронным аукционом, и, соответственно, финансовых средств по результатам проведения данного вида закупочной процедуры было потрачено больше. Основными проблемами для муниципальных заказчиков являются регулярные изменения законодательства в сфере закупок и наличие противоречий как в самом законе о контрактной системе, так и в решениях контролирующих органов, а так же несоразмерный размер штрафов со средним уровнем заработной платы сотрудников данного вида деятельности. В ходе статьи были предложены решения перечисленных выше проблем, такие как разработка единого информационного сайта с ежедневно актуализированной информацией и типовой документацией по различным видам закупочных процедур и необходимых нормативных правовых актов, а так же законодательное разграничение должности контрактного управляющего с иными должностями и приведение размера административной ответственности в соответствие среднему уровню заработной платы сотрудников контрактной сферы.
Annotation. This article examined the regulatory legal acts regulating the activities of customers of municipal authorities in the procurement of goods, works and services to meet municipal needs, as well as the shortcomings and contradictions found in the basic law of the Russian Federation in the procurement of goods, works and services for state and municipal needs. Also, a comparative analysis was carried out of the state and municipal customers of the Krasnodar Territory procurement through competitive procedures for 2017 in a quantitative ratio and in comparison of financial costs. As a result of this analysis, it was revealed that a greater number of purchases through competitive procedures are conducted by an electronic auction, and, accordingly, more funds were spent on the results of this type of procurement procedure. The main problems for municipal customers are regular changes in legislation in the field of procurement and the presence of contradictions both in the law on the contract system and in the decisions of regulatory bodies, as well as the disproportionate amount of fines with the average salary level of employees of this type of activity. During the article, solutions to the above problems were proposed, such as the development of a single information site with daily updated information and standard documentation on various types of procurement procedures and necessary regulatory legal acts, as well as legislative separation of the position of contract manager with other posts and bringing the amount of administrative responsibility in accordance with the average wage level of contract employees.
Ключевые слова: муниципальные нужды, контрактная система, конкурентные процедуры, единая информационная система, административная ответственность.
Key words: municipal needs, contract system, competitive procedures, unified information system, administrative responsibility.
Закупки товаров, работ, услуг на всех уровнях власти в Российской Федерации (далее - РФ), регламентируются Федеральным законом «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» от 05.04.2013 № 44-ФЗ (далее - Федеральный закон № 44-ФЗ) [4]. Действие данного закона распространяется на всех участников государственных и муниципальных закупок в Российской федерации (в том числе и на казенные, бюджетные учреждения, а также на государственные и муниципальные унитарные предприятия, которые осуществляют закупки за счет средств государственного (муниципального) бюджет), указанных по уровням власти на Рисунке 1.
Рисунок 1 - Участники закупок товаров, работ, услуг в РФ
Закупки товаров, работ, услуг в органах муниципальной власти необходимы для обеспечения деятельности и функционирования данных органов. В целях поддержания гласности и обеспечения прозрачности закупок в РФ, для предотвращения коррупционных действий заказчиков, деятельность муниципальных органов в сфере закупок товаров, работ, услуг для регулируется Федеральными законами, Постановлениями Правительства Российской Федерации, Приказами и письмами Министерств, региональными нормативно-правовыми документами.
Так же, в целях обеспечения прозрачности закупочной деятельности всех государственных и муниципальных заказчиков, разработана Единая информационная система в сфере закупок (далее - ЕИС), в которой все заказчики обязаны размещать информацию, касающуюся траты бюджетных средств на приобретаемые товары, работы, услуги в соответствии с законодательством РФ [9]. Так же, в 2017 году Распоряжением Правительства Российской Федерации от 28.04.2018 №824-р, введен пилотный проект специализированного информационного ресурса, который представляет собой каталог товаров, работ и услуг (Интернет-магазин для государственных и муниципальных заказчиков), с помощью которого заказчики будут осуществлять закупки у единственного поставщика - Единый агрегатор торговли «Березка» [7].
С момента принятия закона, регулирующего действия заказчиков, в него были внесены изменения, направленные на его совершенствование и увеличение прозрачности закупочной деятельности.
В таблице 1 представлены Федеральные законы, изменяющие Федеральный закон № 44-ФЗ в период с даты его разработки и по настоящее время (2013-2018 г.г.).
Т а б л и ц а 1 - Федеральные законы, изменяющие Федеральный закон № 44-ФЗ
2013 2014 2015 2016 2017 2018
02.07.2013 № 188-ФЗ 04.06.2014 № 140-ФЗ 08.03.2015 № 23-ФЗ 09.03.2016 № 66-ФЗ 22.02.2017 № 17-ФЗ 23.04.2018 № 108-ФЗ
28.12.2013 № 396-ФЗ 21.07.2014 № 224-ФЗ 08.03.2015 № 48-ФЗ 05.04.2016 № 96-ФЗ 28.03.2017 № 36-ФЗ 29.06.2018 № 174-ФЗ
24.11.2014 № 356-ФЗ 06.04.2015 № 82-ФЗ 05.04.2016 № 104-ФЗ 28.03.2017 № 45-ФЗ 29.07.2018 № 272-ФЗ
01.12.2014 № 416-ФЗ 29.06.2015 № 188-ФЗ 02.06.2016 № 167-ФЗ 01.05.2017 № 83-ФЗ 03.08.2018 № 311-ФЗ
29.12.2014 № 458-ФЗ 29.06.2015 № 210-ФЗ 23.06.2016 № 203-ФЗ 07.06.2017 № 106-ФЗ
31.12.2014 № 498-ФЗ 13.07.2015 № 216-ФЗ 23.06.2016 № 221-ФЗ 07.06.2017 № 108-ФЗ
31.12.2014 № 519-ФЗ 13.07.2015 № 220-ФЗ 03.07.2016 № 266-ФЗ 26.07.2017 № 198-ФЗ
13.07.2015 № 226-ФЗ 03.07.2016 № 314-ФЗ 26.07.2017 № 211-ФЗ
13.07.2015 № 227-ФЗ 03.07.2016 № 320-ФЗ 29.07.2017 № 231-ФЗ
13.07.2015 № 249-ФЗ 03.07.2016 № 321-ФЗ 29.07.2017 № 267-ФЗ
29.12.2015 № 390-ФЗ 03.07.2016 № 365-ФЗ 29.12.2017 № 475-ФЗ
30.12.2015 № 469-ФЗ 28.12.2016 № 474-ФЗ 31.12.2017 № 503-ФЗ
28.12.2016 № 489-ФЗ 31.12.2017 № 504-ФЗ
Со дня принятия Федерального закона №2 44-ФЗ в него внесено 53 пакета изменений, но не смотря на это, в законе есть недоработки, например:
1) Заказчику при закупке у единственного поставщика необходимо документально оформить отчет о невозможности или нецелесообразности использования иных способов определения поставщика, но регламента по формированию данного отчета нет, в связи с чем заказчики его не формируют и не размещают в ЕИС, но тем не менее, за отсутствие данного отчета предусмотрена административная ответственность на должностное лицо.
2) Противоречие, связанное со сроком заключения контракта по результатам электронного аукциона -так, в соответствии со статьей 83.2 у заказчика после размещения в ЕИС появляется обязанность в течение 5 дней после размещения итогового протокола, направить проект контракта поставщику, далее поставщик обязан в течение 5 дней подписать контракт (либо открыть протокол разногласий), после чего у заказчика есть 3 рабочих дня на подписание контракта (итого, по максимуму - 13 дней). Но не всегда получается выдержать максимальные сроки, так, например, заказчик разместил итоговый протокол 04.10.2018, направил поставщику проект контракта 08.10.2018, поставщик его подписал 09.10.2018, следовательно, заказчик обязан в соответствии с п.7 ст.83.2 Федерального закона №2 44-ФЗ подписать контракт до 12.10.2018 (с момента размещения итогового протокола пройдет 8 дней). А п.9 ст.83.2 Федерального закона № 44-ФЗ гласит о том, что контракт не может быть подписан ранее, чем через 10 дней с даты размещения в ЕИС итогового протокола. Следовательно, заказчик нарушит либо п.7, либо п.9 ст.83.2 Федерального закона № 44-ФЗ. За нарушение сроков подписания контракта предусмотрена административная ответственность на должностное лицо в размере 50 тыс.руб. (ч.2 ст. 7.32 «Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» от 30.12.2001 № 195-ФЗ (далее - КоАП РФ) [2].
3) В соответствии с п.2 ст.42 Федерального закона № 44-ФЗ, к извещению прикладываются условия контракта и вся необходимая информация о его исполнении. То есть, если планируется закупка строительных работ, то должна быть приложена смета на выполнение данных работ, но электронная площадка не дает приложить к извещению информацию свыше 1.8 Гб, в то время, как размер сметной документации на строительство часто превышает данный объем - законом не регулируется данная ситуация, а заказчик несет административную ответственность за отсутствие данной информации (например, решение Новосибирского УФАС России № 08-01477 от 30.10.2017) [9].
4) В ч.7 ст.34 Федерального закона № 44-ФЗ, ответственность сторон за нарушение условий договора (контракта), пеня рассчитывается в размере «...не менее чем одна трехсотая действующей на дату уплаты пени ключевой ставки Центрального банка Российской Федерации от цены контракта.», а в соответствии с ч. 10 Правил определения размера штрафа, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.08.2017 №1042 «.в размере одной трехсотой действующей на дату уплаты пени ставки рефинансирования Центрального банка Российской Федерации от цены контракта.», при этом заказчик обязан установить в контракте условие об ответственности сторон, но разъяснений о том, какую же норму использовать нет - за нарушение данной нормы законодательства, заказчик несет административную ответственность [5].
Все недоработки в законе и противоречия положений порождают рост количества нарушений муниципальными заказчиками, так как все контролирующие органы (контроль в сфере закупок над муниципальными заказчиками в Краснодарском крае осуществляет: Управление федеральной антимонопольной службы по Краснодарскому краю, Прокуратура Российской Федерации, финансовый контрольный орган) понимают нормы закона по-разному и принимают противоречащие друг другу решения, вследствие чего заказчик может понести ответственность дважды за одно и то же нарушение. Например, на заказчика после размещения итогового протокола по результатам электронного аукциона, была подана жалоба в УФАС по Краснодарскому краю, по результатам которой заказчику было предписано при направлении проекта контракта внести в него некоторые изменения (Решение УФАС по Краснодарскому краю по делу № ЭА -1594/2018 от 17.09.2018), заказчик внес данные изменения и направил проект контракта участнику, но в соответствии с Федеральным законом № 44-ФЗ, заказчик не имеет права изменять условия, прописанные в проекте контракта и размещенные с извещением. Значит, по результатам прокурорской проверки, заказчика могут признать нарушившим Федеральным законом № 44-ФЗ и привлечь к административной ответственности [9].
В Краснодарском крае на региональном и муниципальном уровнях в 2017 году фактически осуществлено 119 754 процедуры определений поставщиков в соответствии с федеральным законом №2 44-ФЗ, из которых 7 962 процедуры - с использованием конкурентных способов определений поставщиков на общую сумму 7 639,7 млн.руб. [8]. Рассмотрим в Таблице 2 количество и общий объем закупок по каждому виду конкурентной процедуры.
Т а б л и ц а 2 - Определение поставщиков конкурентными способами в Краснодарском крае в 2017 году
Виды конкурентных процедур Количество Общий объем закупок (в млн.руб.)
Открытый конкурс 21 62,2
Открытый конкурс с ограниченным уча- 85 221,5
стием
Электронный аукцион 6340 7110,6
Запрос котировок 1499 223,8
Запрос предложений 17 21,6
Из таблицы 2 видно, что заказчики Краснодарского края чаще проводят электронные аукционы (6340 шт.), затем запросы котировок (1499 шт.), открытые конкурсы с ограниченным участием (85 шт.), открытые конкурсы (21 шт.) и запросы предложений (17 шт.). Большое количество закупок путем проведения электронного аукциона обусловлено тем, что издано Распоряжение Правительства РФ от 21.03.2016 № 471-р «О перечне товаров, работ, услуг, в случае осуществления закупок которых заказчик обязан проводить аукцион в электронной форме (электронный аукцион)», в список которого входить большое количество товаров, которые нельзя закупать другими видами процедур. Рассмотрим на Рисунке 2 процентное соотношение затраченных финансовых средств по Краснодарскому краю путем проведения конкурентных процедур.
100,00% 90,00% 80,00% 70,00% 60,00% 50,00% 40,00% 30,00% 20,00% 10,00% 0,00%
Открытый конкурс
93%
0,81% 2,98% 2,93% 0,28%
Открытый конкурс с ограниченным участием
Электронный аукцион
Запрос котировок
Запрос предложений
Рисунок 2 - Процентное соотношение осуществленных заказчиками Краснодарского края закупок
путем проведения конкурентных процедур
Анализируя рисунок 2 видно, что самое большое количество финансовых ресурсов заказчиков Краснодарского края путем проведения конкурентных процедур было потрачено по результатам проведения электронных аукционов (93% от общей суммы 7 639,7 млн.руб.) - это связано с тем, что в 2017 году среди конкурентных процедур определений поставщиков преобладал электронный аукцион (6 340 шт. из 7 962 процедур).
Проблемами для поставщиков муниципального уровня может послужить отсутствие стабильного Интернета для входа и работы в ЕИС, вследствие чего могут быть упущены сроки размещения какой-либо регламентированной федеральным законом № 44-ФЗ информации, обязательной для размещения в установленный срок, в результате чего заказчик понесет административную ответственность.
Так же, в муниципалитетах часто должность контрактного управляющего возлагается «по совместительству», не выделяя отдельную трудовую единицу. Соответственно, при выполнении работником своих постоянных функций и полномочий, он может не отследить за сроком размещения документации, либо за изменениями законодательства, при этом контрактный управляющий в рамках своих должностных обязанностей несёт административную ответственность в соответствии со ст.ст. 7.29-7.32.1, 7.32.3 КоАП РФ [2].
Стоит отметить о несоразмерности среднего уровня заработной платы работников муниципальных учреждений, на которых возлагается административная ответственность с предусмотренными КоАП РФ штрафами -средняя сумма штрафа составляет 30 тыс.руб. за одно правонарушение, а их может быть не одно, и не два, и не пять, а гораздо больше, но предельной суммы штрафа, возлагаемого на контрактного управляющего, нет.
Таким образом, по результатам проведенного анализа осуществления муниципальными заказчиками закупок в соответствии с федеральным законом № 44-ФЗ, мы предлагаем следующие направления совершенствования законодательства в данной сфере:
1) На муниципальном уровне разработать сайт, в котором постоянно будут появляться актуальные изменения законодательства в сфере закупок, в котором будут содержаться типовые контракты, и прочая информация, необходимая для осуществления муниципальными заказчиками своих полномочий без нарушения законодательства РФ.
2) Устранить имеющие противоречия и двусмысленные толкования закона контролирующими органами.
3) Вследствие отсутствия стабильного интернета у некоторых муниципальных заказчиков, необходимо разработать регламент действий в данной ситуации, в целях предотвращения возложения административной ответственности на должностных лиц, совершивших нарушение законодательства в сфере закупок не по своей вине.
4) Законодательно установить, что должность контрактного управляющего не может замещаться по совместительству, так как эта должность предусматривает довольно большой круг обязанностей и высокий уровень ответственности.
5) Целесообразно уменьшить размеры штрафов, предусмотренных КоАП РФ за совершение правонарушений в сфере закупок, соразмерно уровню средней заработной платы сотрудников данной сферы.
Все эти предложения помогут улучшить условия и качество работы контрактных управляющих и уменьшить коррупционные действия заказчиков, а так же сделать закупки более прозрачными для всех граждан.
Источники:
1. Гражданский кодекс Российской Федерации от 30.11.1994 №51 (с изм. от 22.06.2017).
2. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ (с изм. от 03.08.2018).
3. Уголовный кодекс Российской Федерации от 13.06.1996 №63-ФЗ (с изм. от 29.07.2018).
4. Федеральный закон «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» от 05.04.2013 № 44-ФЗ (с изм. от 03.08.2018).
5. Постановление Правительства РФ от 30.08.2017 №1042 «Об утверждении Правил определения размера штрафа, начисляемого в случае ненадлежащего исполнения заказчиком, неисполнения или ненадлежащего исполнения поставщиком (подрядчиком, исполнителем) обязательств, предусмотренных контрактом (за исключением просрочки исполнения обязательств заказчиком, поставщиком (подрядчиком, исполнителем), и размера пени, начисляемой за каждый день просрочки исполнения поставщиком (подрядчиком, исполнителем) обязательства, предусмотренного контрактом, о внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 15 мая 2017 г. № 570 и признании утратившим силу постановления Правительства Российской Федерации от 25 ноября 2013 г. № 1063».
6. Распоряжение Правительства РФ от 21.03.2016 №471-р «О перечне товаров, работ, услуг, в случае осуществления закупок которых заказчик обязан проводить аукцион в электронной форме (электронный аукцион)» (с изм. от 12.02.2018).
7. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 28 апреля 2018 № 824-р «О создании единого агрегатора торговли, с использованием которого заказчики вправе осуществлять закупки для обеспечения государственных и муниципальных нужд».
8. Официальный сайт Департамента по регулированию контрактной системы Краснодарского края -[http://www.gz-kuban.ru].
9. Официальный сайт Единой информационной системы в сфере закупок - [http://www.zakupki.gov.ru].
Sources:
1. Civil Code of the Russian Federation of November 30, 1994 No. 51 (as amended on June 22, 2017).
2. Code of the Russian Federation on Administrative Offenses of December 30, 2001 No. 195-FZ (as amended on August 3, 2017).
3. Criminal Code of the Russian Federation of June 13, 1996 No. 63-FZ (as amended on July 29, 2017).
4. Federal Law "On the contract system in the field of procurement of goods, works, services for state and municipal needs" dated 05.04.2013 No. 44-ФЗ (as amended on 03.08.2018).
5. Resolution of the Government of the Russian Federation of 30.08.2017 No. 1042 "On approval of the Rules for determining the amount of the fine charged in case of improper performance by the customer, non-performance or improper performance by the supplier (contractor, performer) of obligations stipulated by the contract (except for delay in fulfillment of obligations by the customer, supplier ( contractor, performer), and the amount of interest charged for each day of delay in performance by the supplier (contractor, performer) of the obligation under the contract, enii Amendments to the Decree of the Russian Federation from May 15, 2017 № 570 and the annulment of the decision of the Russian Federation from November 25, 2013 № 1063 ".
6. Order of the Government of the Russian Federation of 21.03.2016 No. 471-p "On the list of goods, works, services, in the case of procurement of which the customer is obliged to hold an auction in electronic form (electronic auction)" (as amended on 12.02.2018).
7. Order of the Government of the Russian Federation of April 28, 2018 No. 824-p "On the creation of a single aggregator of trade, with the use of which customers have the right to make purchases for state and municipal needs".
8. The official website of the Department for Regulation of the Contract System of the Krasnodar Territory -[http://www.gz-kuban.ru].
9. The official website of the Unified Procurement Information System - [http://www.zakupki.gov.ru].
