CC BY
1687
УДК 657.633.5
И. С. Богданович, А. А. Шорохова
ОРГАНИЗАЦИЯ КОНТРОЛЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ЗАКУПОК В СОВРЕМЕННЫХ УСЛОВИЯХ
Рассматриваются особенности действующей контрактной системы в сфере закупок товаров, работ и услуг для государственных и муниципальных нужд и вопросы контроля в данной системе. Изучены особенности контрактной системы, проанализированы и систематизированы виды и механизм осуществления контроля в сфере закупок. По результатам проведённого исследования детализирована система контроля со стороны заказчика.
Ключевые слова: контрактная система;государственные закупки; принципы контрактной системы; этапы закупки; контроль.
Одним из важнейших элементов экономического развития страны является рынок госзакупок и контрактная система, затрагивающая весь цикл приобретения товаров и услуг: выявление потребностей госзаказчика, прогнозирование и планирование, закупочные процедуры, исполнение контракта и оценку результата. О важности данного вопроса свидетельствует то, что в настоящее время доля государственных расходов в валовом внутреннем продукте практически во всех развитых и развивающихся странах возросла более чем в 700 раз. Государство стало одним из крупнейших потребителей на рынке товаров, работ, услуг. В связи с этим, данному сегменту рынка присущ ряд проблем, среди которых: нецелевые расходы при госзакупках, прямое воровство и откаты. Актуальными становятся вопросы регулирования не только заключения самих контрактов, но и всего цикла госзакупок, от составления прогноза государственных и муниципальных нужд до эксперт-анализа и контролирования порядка исполнения заказов.
Вопросами контрактной системы занимаются многие учёные. Например, Ф. А. Тасалов утверждает, что «ввиду значительного влияния государства на рыночную экономику, создание контрактной системы на уровне государства представляется задачей стратегического значения. Порядка 50 % бюджетных средств ежегодно расходуются в рамках системы государственных закупок», — подчёркивает учёный [1, с. 215].
Контрактная система является синтезом государственных заказчиков и предпринимательского сообщества, действующих на основании рыночных механизмов. Заключение и дальнейшее исполнение государственных и муниципальных контрактов являются непосредственным результатом их взаимодействия.
В целом, в соответствии с Федеральным законом «О контрактной системе в сфере закупок товаров работ и услуг для государственных и муниципальных нужд», контрактная система в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд — совокупность участников контрактной системы в сфере закупок и осуществляемых ими, в том числе с использованием единой информационной системы в сфере закупок действий, направленных на обеспечение государственных и муниципальных нужд [3].
Матевосян С. С. приводит более краткое определение контрактной системы: «совокупность участников контрактной системы и осуществляемые ими действия» [2].
Участниками контрактной системы в сфере закупок являются [3]:
1. Государственные и муниципальные заказчики (государственные органы, органы управления государственными внебюджетными фондами, государственная корпорация «Росатом», государственные казённые учреждения, муниципальные органы, муниципальные казённые учреждения).
2. Уполномоченные органы/учреждения.
3. Специализированные организации.
4. Экспертные организации/индивидуальные эксперты.
5. Комиссии по осуществлению закупок (аукционные, конкурсные, котировочные, по рассмотрению заявок на участие в запросе предложений, единые).
6. Участники закупок (юридические и физические лица, индивидуальные предприниматели).
Также законодательная база определяет основные принципы действия контрактной системы (см. рис. 1).
Практически все принципы контрактной системы предусматривают правила участия государства в закупках товаров, работ, услуг, что соответствует принципам типового закона Комиссии ООН по праву международной торговли о публичных закупках.
Рис. 1. Принципы контрактной системы
Реализация контрактных отношений должна обеспечивать:
- качественное и своевременное удовлетворение потребностей государственных и муниципальных учреждений и организаций;
- эффективное расходование бюджетных средств;
- снижение риска возникновения коррупции;
- сохранение баланса интересов заказчиков и поставщиков;
- защиту интересов государства от действий недобросовестных поставщиков, исполнителей и подрядчиков.
Процесс осуществления закупки для государственных и муниципальных нужд можно разделить на 5 основных этапов. На рис. 2 представлена схема всего процесса
осуществления закупки.
х----—^пг^у
^ Планирован Определение Заключение \\ Исполнение контроль
^ ие закупок // поставщика У/ контракт контракта полученных У
/ // // // // результатов /
Рис. 2. Процесс осуществления закупки
Важнейшим этапом в процессе закупки является отбор и определение поставщика.
В соответствии с п. 2 ст. 3 Федерального закона № 44-ФЗ, «определение поставщика (подрядчика, исполнителя) — совокупность действий, которые осуществляются заказчиками в порядке, установленном 44-ФЗ, начиная с размещения извещения об осуществлении закупки товара, работы, услуги для обеспечения государственных и муниципальных нужд, либо в установленных 44-ФЗ случаях с направления приглашения принять участие в определении поставщика (подрядчика, исполнителя) и завершаются заключением контракта» [3].
Действующие способы осуществления отбора и определения поставщиков в рамках 44-федерального закона:
1.Закупки у единственного поставщика;
2. Конкурентные способы:
• аукцион (электронный аукцион);
• конкурс: открытый конкурс, конкурс с ограниченным участием, двухэтап-ный конкурс;
• запрос котировок;
• запрос предложений;
• закрытые способы определения поставщика.
Каждый из этапов процесса осуществления закупки имеет свои специфические черты. Одной из важнейших новаций в контрактной системе в сфере закупок стало введение процедур мониторинга, аудита и расширение полномочий контроля на каждом из этапов осуществления закупки.
Контроль осуществляется путем проведения плановых и внеплановых проверок. Объекты, субъекты и виды контроля при осуществлении государственных закупок представлены в табл. 1.
Систематизированные в таблице 1 данные демонстрируют многоуровневость контроля контрактной системы в сфере закупок.
Механизм общего контроля в сфере закупок, описанного выше, представлен на рис. 4. Данный механизм носит обобщенный характер.
На наш взгляд, не менее важным для эффективного функционирования системы государственных закупок в организации является и контроль со стороны заказчика.
Согласно действующему законодательству, обязательным является контроль за контрагентом (исполнителем/поставщиком/подрядчиком). В связи с отсутствием комментариев в области контроля со стороны заказчика, предлагаем разъяснить и детализировать систему внутреннего контроля для заказчика.
Цель контроля со стороны заказчика — реализация эффективного, законного и результативного функционирования системы закупок заказчика.
Таблица 1
Контроль в сфере государственных закупок [5]
Вид контроля в рамках 44-ФЗ Контролирующий орган
Общий контроль в контрактной системе в сфере закупок (п. 1,2,3 ч. 1 ст. 99 44-ФЗ) Субъектами контроля являются: - заказчики; - контрактные службы; - контрактные управляющие; - комиссии по осуществлению закупок и их члены, — уполномоченные органы; - уполномоченные учреждения; - специализированные организации; - операторы электронных площадок - Контрольный орган в сфере государственного оборонного заказа; - ФОИВ, уполномоченный на осуществление контроля в сфере закупок; - органы исполнительной власти субъекта РФ; - органы местного самоуправления на уровне муниципалитета и города
- финансовые органы субъектов РФ и муниципальных образований; - ФОИВ, осуществляющий правоприменительные функции по кассовому обслуживанию исполнения бюджетов бюджетной системы РФ; - органы управления государственными внебюджетными фондами
- органы внутреннего муниципального и государственного финансового контроля, в соответствии с Бюджетным кодексом РФ
Ведомственный контроль в контрактной системе в сфере закупок (ст. 10044-ФЗ) Субъектами контроля являются подведомственные заказчики в порядке, установленном соответственно правительством РФ, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, местной администрацией - Гос. корпорация «Росатом» - органы управления государственными внебюджетными фондами; - государственные и муниципальные органы;
Внутренний контроль заказчика в сфере закупок (Ст. 101 44-ФЗ) Субъектами контроля являются контрагенты: поставщики (подрядчики, исполнители); субподрядчики; соисполнители - Заказчик контролирует исполнение поставщиком (подрядчиком, исполнителем) условий контракта в соответствии с законодательством Российской Федерации; - заказчик контролирует привлечение поставщиком (подрядчиком, исполнителем) к исполнению контракта субподрядчиков, соисполнителей из числа субъектов малого предпринимательства и социально-ориентированных некоммерческих организаций
Общественный контроль в сфере закупок (ст. 102 44-ФЗ) Предметом контроля являются нормы и требования законодательства - Общественные организации и объединения; - граждане; - объединения юридических лиц
Задачами внутреннего контроля заказчика являются: полное, качественное и законное удовлетворение возникшей в организации потребности и способность предостеречь заказчика и должностных лиц, непосредственно занимающихся закупками, от нарушений законодательства и последующих штрафов.
Рис. 4. Механизм контроля в сфере закупок
Внутренний контроль для закупочного процесса должен иметь сквозной характер. В табл. 2 рассмотрены цели внутреннего контроля на каждом этапе.
Таблица 2
Контроль со стороны заказчика на основных этапах осуществления закупки
Этап закупки Цель заказчика на этапе закупки Цель контроля заказчика
Планирование закупок Определение объёма, структуры и стоимости потребностей Контроль затрат
Процедура осуществления закупки Выбор контрагента, способного обеспечить потребности Контроль правомерности выбора контрагента
Заключение контракта Заключение контракта в соответствии с условиями закупки Контроль надлежащего и своевременного заключения контракта
Исполнение контракта Полное удовлетворение потребностей в запланированном объёме и качестве Контроль надлежащего исполнения контракта
В целях осуществления такого контроля необходимо осуществить ряд мероприятий:
Создать контрактную службу/контрактного управляющего/специалиста в сфере закупок.
Для осуществления мероприятий внутреннего контроля наделить контрактную службу/специалиста дополнительными полномочиями:
- контроль исполнения документов планирования;
- контроль надлежащего и своевременного заключения контрактов;
- контроль надлежащего исполнения контрактов;
- контроль своевременности и полноты внесения сведений в реестр контрактов;
- контроль своевременности размещения информации об этапах исполнении контракта.
Принять локальный документ, регламентирующий закупочную деятельности и контроль на её этапах (регламент может описывать функции и полномочия сотрудников и структурных подразделений по подготовке согласованию и утверждению документов, связанных с процессами закупки, а также сроки исполнения таких функций).
Разработать типовые внутренние документы (документацию, контракты, шаблоны технических заданий и др.).
Автоматизировать закупочную деятельность посредством программного обеспечения (позволяет осуществлять сквозное отслеживание всех закупок).
Для полноты контроля за функционированием системы закупок необходимо отслеживать следующие ситуации, складывающиеся в процессе осуществления закупки:
• сроки и порядок приёмки товаров, работ, услуг;
• сроки оплаты;
• сроки возврата обеспечения исполнения контрактов;
• актуальное реагирование и документирование выдвижение претензий в связи с ненадлежащим (в том числе несвоевременным) исполнением/неисполнением контракта контрагентами);
• расчёт и удержание неустоек (штрафов, пеней) из обеспечения исполнения контрактов;
• инициирование одностороннего отказа от исполнения контрактов в надлежащий срок, если такое право заказчика установлено соответствующими контрактами и имеется необходимость такого отказа; порядок одностороннего отказа;
• инициирование расторжения контрактов в судебном порядке в надлежащий срок в связи с их неисполнением/ненадлежащим исполнением со стороны поставщиков (подрядчиков, исполнителей), при условии, что у заказчика отсутствует возможность одностороннего отказа от исполнения таких контрактов;
• судебный порядок взыскания начисленных неустоек (штрафов, пеней), если другие способы взыскания неустойки не могут быть применены;
• предоставление отсрочки уплаты неустоек (штрафов, пеней) и (или) списание начисленных сумм неустоек в случаях и в порядке, определённых Правительством Российской Федерации;
• актуальное и информативно полное размещение сведений об исполнении контракта в реестр единой информационной системы;
• контроль за внесением изменений в контракты.
Реализация данных мероприятий, по нашему мнению, будет способствовать предупреждению, а также оперативному выявлению и пресечению нарушений законодательства о контрактной системе на всех стадиях закупочного процесса. Сквозной внутренний контроль со стороны заказчика позволит минимизировать риски привлечения к административной ответственности как самого заказчика, так и его должностных лиц, а также повысить эффективность и результативность закупочной деятельности заказчика в целом.
Литература
1. Тасалов Ф. А. Контрактная система в сфере государственных закупок России и США: сравнительно-правовое исследование. Монография / Ф. А. Тасалов. М.: Издательство «Проспект», 2014. 215 с.
2. Матевосян С. О некоторых особенностях правового статуса субъектов контрактной системы закупок товаров (работ, услуг) для государственных и муниципальных нужд // Наука и образование: хозяйство и экономика; предпринимательство; право и управление. 2013. Август [Электронный ресурс]: URL: // http://www.journal-nio.com
3. Федеральный закон «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»: федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ (в ред. от 03.07.2016) [Электронный ресурс]: URL: //http://www.consultant.ru
4. Мельников В. В. Совершенствование механизма государственных закупок на основе повышения эффективности конкурсных торгов в Российской Федерации: дис. канд. экон. наук. Новосибирск. 2005. С 185.
5. «Контроль и ответственность». [Электронный ресурс]: URL: http://www.garant.ru/actual/ contracts/472247/
Об авторах
Богданович Ирина Сергеевна — кандидат экономических наук, доцент, доцент кафедры учета, анализа и налогообложения, экономический факультет, Псковский государственный университет, Россия.
E-mail: [email protected]
Шорохова Алёна Андреевна — магистрант кафедры бухгалтерского учёта, анализа и налогообложения, финансово-экономический факультет, Псковский государственный университет, Псков, Россия.
E-mail: [email protected]
S. Bogdanovich, A. A. Shorohova
ORGANIZATION OF CONTROL OF PUBLIC PROCUREMENT IN MODERN CONDITIONS
The features of the current contract system in the procurement of goods, works and services for state and municipal needs and the issue of control in the system. The features of the contract system, analyzed and systematized the types and mechanism of the implementation ofprocurement control. According to the results of the study are detailed control of the customer.
Key words: contract system; state procurements; principles of contract system; procurement stages; control.
Серия «Экономика, право и управление». 4/2016 About the authors
Bogdanovich Irina Sergeevna, Candidate of Economic Sciences, Associate Professor, Associate Professor of the Department of Accounting, Analysis and Taxation, Faculty of Economics, Pskov State University, Russia. E-mail: [email protected]
Shorohova Alena Andreevna, Graduate student, Department of Accounting, Analysis and Taxation, Finance and Economics Department, Pskov State University, Pskov, Russia. E-mail: [email protected]
